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经过多年的以建立現代企业制度为目标的改革攻坚，我国的国有企业在制度创新、经营管理等方面取得了一些较为显著的成果。但改制后的国有企业经营机制并未得到同步转换，特别是在作为现代企业制度基本特征的权责明确、科学管理、政企分开方面效果还很不理想。其中一个很大的原因就是国有企业公司治理结构的问题，如股东大会、董事会、监事会等权责不清、职能不到位，以致于股东包括国有股东的权益经常受到侵害，公司经营效率低下。因此，构建有效的公司治理结构，就成为加快现代企业制度建设过程中一个亟需解决的问题。
当前国有企业法人治理结构中存在的问题
公司法人治理结构是协调以股东为主体的利益相关者之间相互关系的一种制度，涉及公司权利分配、责任分工、激励和约束机制等方面的内容。公司的法人治理结构是否合理，很大程度上就取决于这些组织机构是否正常有效地运作。国有公司制企业较有代表性的问题主要有以下几点。
1、股东大会权利未能有效履行。①行政色彩依然浓厚，政企不分的顽疴难以根除。国有企业的改制，必然触及原有行政管理部门的权力范围和既得利益、观念的惯性和利益的趋向性，决定着他们会以各种借口理直气壮地在改制后的国有企业中扮演重要角色。对本来应由股东大会通过的重要事项如董事会、监事会人选等加以干预，甚至懒于履行程序（在非上市公司中），直接动用行政任命。而对公司的投资计划、财务预决算等，仍然报行政主管部门审批备案。有的国有控股公司多年不召开股东大会，有的则将所谓股东大会与全体员工年会合并召开，行政主管部门领导要到会做指示，显得不伦不类。②股权过分集中，国有股“一股独大”。我国的国有企业公司制改造是在传统的国有企业基础上进行的改革。国有企业公司改造过程中，一般强调国有股绝对的控股地位，以致于股权结构只是实现了形式上的多元化，如国有关联性法人参股、内部职工形同集资的入股，股权仍过度集中在大股东手里。在这种条件下，有人主管、无人负责等所有者缺位、不到位问题不可能也从来没有消除，相反，在多元持股的国有控股公司中。一股独大的大股东越位、越权及一只手打倒一片手的现象成为新的症结。
2、董事会不能有效运作。①董事会成员的身份缺陷。在国有及国有法人股绝对控股的公司中。公司董事会成员直接源于上级委派和任命的官员，他们个人一般不持有或不允许持有股权。董事代表的是国有资产利益，而在目前国有资产所有者缺位的制度下，对其激励与约束考核机制不可能科学到位。因此也就很难想像委派制下代表国有股权的董事会成员能够像经营自己的资产那样尽职尽责。在公司企业利益与个人利益相冲突时，将会发生牺牲前者保全后者的行为，甚至胳膊肘向外拐，与他人合谋侵害国有股权益。新公司法尽管限制和削弱了董事长的权利，但在国有公司制企业中不会有大的效果。②董事会的构成不合理。合理的公司董事会应由来自公司内部和外部的董事、独立董事共同构成。而在当前我国公司中，多数董事来源于企业内部，这就无法避免公司控制权过分向“内部人”倾斜，造成公司董事会实际操纵在“内部人”手中的现象。而且，即使设有独立董事的公司，由于我国目前包括新公司法在内的有关法规中所存在的关于独立董事任职资格、人数比例、产生程序等立法上的缺陷，在实际操作中也很难保证其在对待公司事务上所持态度的公正性。③董事会与经营层高度重叠，委派制所产生的董事会成员进入公司工作，首先考虑的是尽可能使权利最大化。于是，相应进入经营层也就成为必然。国有公司中的董事几乎全部兼任经营层高管，这使得董事会与经营层形成高度重叠。不利于现代企业制度有效制衡机制的发挥；不利于有经营才能的职业经理人进入；不利于公司内部人才竞争机制的有效建立。更明显的是，有可能对有损于国有出资人而有利于“内部控制人”的决议能够无障碍地形成、通过和实施。
3、监事会职能未能有效执行。①从监事会的组成人员来看，我国新公司法规定：监事会由股东代表和不低于三分之一比例的公司职工代表组成，具体由公司章程规定，监事会中的职工代表由公司职工民主选举产生，其余由股东会选举产生。事实上，一般公司中进入监事会的所谓职工代表为工会负责人，其余监事也具体负责某一方面的行政事务，他们与公司的决策者、经营者之间存在着一种上下级关系，这使得这些监事可能无法也不敢大胆地行使监督权力。②在新公司法中，针对原有存在的漏洞和问题，增加了监事会的弹劾权、诉讼权、股东会召集、主持权等，应该说在一定程度上已弥补加强了监事会的功能。但对于国有公司制企业存在的深层次问题，效果犹如隔靴搔痒。一是监事的身份和地位决定了可能进入“内部控制人”圈子，从而根据董事会甚至经理层的意图行事，自动放弃相应权责。二是即使没有进入小圈子，身在公司，真正的行政地位、经济利益与公司当权层息息相关，制约和监督的勇气将大打折扣。三是同样是对代表国有出资人的上级部门负责，但董事会和管理层在很大程度上要更接近上级、更受上级的赏识，监事会自然不会作出费力不讨好的事。四是监事会没有下设部门，而财务检查、审计等职能的发挥是需要常规制度和业务人员保证的，所以存在监事会有心有权而不能为的问题。
改善公司法人治理结构的措施
要实现国有企业完成公司制改造后的机制转换，达到建立现代企业制度的既定目标，必须从完善公司法人治理结构入手，完善股东会、董事会、监事会等各组织机构的职能，使其各司其职、相互促进、相互制衡，真正发挥其应有的作用。
1、改善国有公司制企业领导人员任用制度。随着国有企业公司改造的基本完成，从机制上解决国有企业领导人员的任用问题已成为一项非常急切的任务。我国现有的主要依靠行政命令选拔和任用国有企业干部的作法必须改进。按照积极探索适应现代企业制度的要求，探索选人用人新机制，把组织考核推荐和引入市场机制，公开向社会招聘结合起来建立起市场选择为主，政府任免为辅的新的国有企业领导人员任用制度。提高企业经营者素质，增强企业的市场竞争能力，有效防止腐败行为，真正实现现代企业制度对政企分开的要求。
2、合理分散股权，促进股权主体多元化。在国有公司制企业中，其股东大会不能有效运作的最根本的原因是公司股权结构不合理。在多数国有公司制企业中，国有股仍然占绝对控制地位，这种状况使公司无法发挥现代企业制度中股权主体多元化的效能优势。因此，应继续大力推进国有股减持政策，使国有资产有计划地退出一般竞争性领域和行业，改变国有股“一股独大”的局面，逐步分散公司股权，达到股权结构科学化。
3、完善公司的董事会制度。首先，合理配置董事会的人员构成。实践证明，公司仅从内部产生董事，仅靠公司自我约束是不可行的，容易造成“内部人控制”的局面。董事会成员除来自企业内部的董事长、总经理、财务人员、职工代表等外，还应有来自外部的银行代表、社会上财务或管理方面的专家等组成的独立董事。这样做既可以公平合理地评价企业业绩又能对公司管理状况进行有效监督，可有效防止大股东控制董事会为其谋私利的行为。其次，理清董事会和经理人员之间的关系，明确各自的职责，避免其权责高度重叠，使董事会有效地执行其对经理的任用和监督职能。
4、强化公司监督机制。通过公司的各种利益主体，对公司形成多层次的监督体系，特别是要加强监事会的监督职能。具体措施有：第一、改变其组成人员结构。改变原有企业中仅由股东代表和职工代表组成的内部监事的现象，增设外部监事，要选择高素质的组成人员，以增强监事会执行监督职能的客观性和公正性。第二、从立法上使监事会的职能具体化，并给予法律保障。特别指出的是，公司章程作为企业内部“宪法”，但在实践中各公司的章程千篇一律，其作用几乎仅限于公司登记及审查检验。必须重视公司章程的实践效用，把公司需要但法律法规规定不具体的内容，在章程中明确。如监事会如何履行其检查公司财务等权利，监事会对违规的决策、管理人员给予适当处罚权等，保证监事会职权的充分行使。
3、健全公司经营者的约束和激励机制。国有公司制企业对于经营业绩良好的高级经营管理者，要能够与市场对接、能够与不同所有制的同类企业对比，敢于给予高薪和重奖，使其与职工的报酬有所区别，体现效率优先的原则。要注重把经营者的报酬和待遇同企业的经营状况挂钩，与企业的近期和中长期发展结合起来。这方面西方国家积累成功经验的股票期权计划值得借鉴，我国部分企业因企制宜试行后也取得良好效果。期权激励既有利于调动经营管理者的积极性，又可约束经营者可能出现的短期掠夺行为，使他们着眼于企业的长期发展和长期利益。
（作者单位：山东基德集团股份有限公司）
当前国有企业法人治理结构中存在的问题
公司法人治理结构是协调以股东为主体的利益相关者之间相互关系的一种制度，涉及公司权利分配、责任分工、激励和约束机制等方面的内容。公司的法人治理结构是否合理，很大程度上就取决于这些组织机构是否正常有效地运作。国有公司制企业较有代表性的问题主要有以下几点。
1、股东大会权利未能有效履行。①行政色彩依然浓厚，政企不分的顽疴难以根除。国有企业的改制，必然触及原有行政管理部门的权力范围和既得利益、观念的惯性和利益的趋向性，决定着他们会以各种借口理直气壮地在改制后的国有企业中扮演重要角色。对本来应由股东大会通过的重要事项如董事会、监事会人选等加以干预，甚至懒于履行程序（在非上市公司中），直接动用行政任命。而对公司的投资计划、财务预决算等，仍然报行政主管部门审批备案。有的国有控股公司多年不召开股东大会，有的则将所谓股东大会与全体员工年会合并召开，行政主管部门领导要到会做指示，显得不伦不类。②股权过分集中，国有股“一股独大”。我国的国有企业公司制改造是在传统的国有企业基础上进行的改革。国有企业公司改造过程中，一般强调国有股绝对的控股地位，以致于股权结构只是实现了形式上的多元化，如国有关联性法人参股、内部职工形同集资的入股，股权仍过度集中在大股东手里。在这种条件下，有人主管、无人负责等所有者缺位、不到位问题不可能也从来没有消除，相反，在多元持股的国有控股公司中。一股独大的大股东越位、越权及一只手打倒一片手的现象成为新的症结。
2、董事会不能有效运作。①董事会成员的身份缺陷。在国有及国有法人股绝对控股的公司中。公司董事会成员直接源于上级委派和任命的官员，他们个人一般不持有或不允许持有股权。董事代表的是国有资产利益，而在目前国有资产所有者缺位的制度下，对其激励与约束考核机制不可能科学到位。因此也就很难想像委派制下代表国有股权的董事会成员能够像经营自己的资产那样尽职尽责。在公司企业利益与个人利益相冲突时，将会发生牺牲前者保全后者的行为，甚至胳膊肘向外拐，与他人合谋侵害国有股权益。新公司法尽管限制和削弱了董事长的权利，但在国有公司制企业中不会有大的效果。②董事会的构成不合理。合理的公司董事会应由来自公司内部和外部的董事、独立董事共同构成。而在当前我国公司中，多数董事来源于企业内部，这就无法避免公司控制权过分向“内部人”倾斜，造成公司董事会实际操纵在“内部人”手中的现象。而且，即使设有独立董事的公司，由于我国目前包括新公司法在内的有关法规中所存在的关于独立董事任职资格、人数比例、产生程序等立法上的缺陷，在实际操作中也很难保证其在对待公司事务上所持态度的公正性。③董事会与经营层高度重叠，委派制所产生的董事会成员进入公司工作，首先考虑的是尽可能使权利最大化。于是，相应进入经营层也就成为必然。国有公司中的董事几乎全部兼任经营层高管，这使得董事会与经营层形成高度重叠。不利于现代企业制度有效制衡机制的发挥；不利于有经营才能的职业经理人进入；不利于公司内部人才竞争机制的有效建立。更明显的是，有可能对有损于国有出资人而有利于“内部控制人”的决议能够无障碍地形成、通过和实施。
3、监事会职能未能有效执行。①从监事会的组成人员来看，我国新公司法规定：监事会由股东代表和不低于三分之一比例的公司职工代表组成，具体由公司章程规定，监事会中的职工代表由公司职工民主选举产生，其余由股东会选举产生。事实上，一般公司中进入监事会的所谓职工代表为工会负责人，其余监事也具体负责某一方面的行政事务，他们与公司的决策者、经营者之间存在着一种上下级关系，这使得这些监事可能无法也不敢大胆地行使监督权力。②在新公司法中，针对原有存在的漏洞和问题，增加了监事会的弹劾权、诉讼权、股东会召集、主持权等，应该说在一定程度上已弥补加强了监事会的功能。但对于国有公司制企业存在的深层次问题，效果犹如隔靴搔痒。一是监事的身份和地位决定了可能进入“内部控制人”圈子，从而根据董事会甚至经理层的意图行事，自动放弃相应权责。二是即使没有进入小圈子，身在公司，真正的行政地位、经济利益与公司当权层息息相关，制约和监督的勇气将大打折扣。三是同样是对代表国有出资人的上级部门负责，但董事会和管理层在很大程度上要更接近上级、更受上级的赏识，监事会自然不会作出费力不讨好的事。四是监事会没有下设部门，而财务检查、审计等职能的发挥是需要常规制度和业务人员保证的，所以存在监事会有心有权而不能为的问题。
改善公司法人治理结构的措施
要实现国有企业完成公司制改造后的机制转换，达到建立现代企业制度的既定目标，必须从完善公司法人治理结构入手，完善股东会、董事会、监事会等各组织机构的职能，使其各司其职、相互促进、相互制衡，真正发挥其应有的作用。
1、改善国有公司制企业领导人员任用制度。随着国有企业公司改造的基本完成，从机制上解决国有企业领导人员的任用问题已成为一项非常急切的任务。我国现有的主要依靠行政命令选拔和任用国有企业干部的作法必须改进。按照积极探索适应现代企业制度的要求，探索选人用人新机制，把组织考核推荐和引入市场机制，公开向社会招聘结合起来建立起市场选择为主，政府任免为辅的新的国有企业领导人员任用制度。提高企业经营者素质，增强企业的市场竞争能力，有效防止腐败行为，真正实现现代企业制度对政企分开的要求。
2、合理分散股权，促进股权主体多元化。在国有公司制企业中，其股东大会不能有效运作的最根本的原因是公司股权结构不合理。在多数国有公司制企业中，国有股仍然占绝对控制地位，这种状况使公司无法发挥现代企业制度中股权主体多元化的效能优势。因此，应继续大力推进国有股减持政策，使国有资产有计划地退出一般竞争性领域和行业，改变国有股“一股独大”的局面，逐步分散公司股权，达到股权结构科学化。
3、完善公司的董事会制度。首先，合理配置董事会的人员构成。实践证明，公司仅从内部产生董事，仅靠公司自我约束是不可行的，容易造成“内部人控制”的局面。董事会成员除来自企业内部的董事长、总经理、财务人员、职工代表等外，还应有来自外部的银行代表、社会上财务或管理方面的专家等组成的独立董事。这样做既可以公平合理地评价企业业绩又能对公司管理状况进行有效监督，可有效防止大股东控制董事会为其谋私利的行为。其次，理清董事会和经理人员之间的关系，明确各自的职责，避免其权责高度重叠，使董事会有效地执行其对经理的任用和监督职能。
4、强化公司监督机制。通过公司的各种利益主体，对公司形成多层次的监督体系，特别是要加强监事会的监督职能。具体措施有：第一、改变其组成人员结构。改变原有企业中仅由股东代表和职工代表组成的内部监事的现象，增设外部监事，要选择高素质的组成人员，以增强监事会执行监督职能的客观性和公正性。第二、从立法上使监事会的职能具体化，并给予法律保障。特别指出的是，公司章程作为企业内部“宪法”，但在实践中各公司的章程千篇一律，其作用几乎仅限于公司登记及审查检验。必须重视公司章程的实践效用，把公司需要但法律法规规定不具体的内容，在章程中明确。如监事会如何履行其检查公司财务等权利，监事会对违规的决策、管理人员给予适当处罚权等，保证监事会职权的充分行使。
3、健全公司经营者的约束和激励机制。国有公司制企业对于经营业绩良好的高级经营管理者，要能够与市场对接、能够与不同所有制的同类企业对比，敢于给予高薪和重奖，使其与职工的报酬有所区别，体现效率优先的原则。要注重把经营者的报酬和待遇同企业的经营状况挂钩，与企业的近期和中长期发展结合起来。这方面西方国家积累成功经验的股票期权计划值得借鉴，我国部分企业因企制宜试行后也取得良好效果。期权激励既有利于调动经营管理者的积极性，又可约束经营者可能出现的短期掠夺行为，使他们着眼于企业的长期发展和长期利益。
（作者单位：山东基德集团股份有限公司）