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摘 要：我国正在进行的收入分配体制改革至今未能取得更多的实质性进展，主要原因在于未能将适用于改革初期的非均衡发展战略及时地转向均衡发展战略，因此导致了在经济运行中的经济发展与分配公平、市场调节与国家干预、公权行使与私权保护、资本价值与劳动价值、藏富于民与藏富于国、强势集团与弱势群体、公共产品与私人产品、国有经济与民营经济、城市扩张与城镇发展、政策手段与法律手段十大关系的失衡。克服这种失衡要靠政策的力量，更要靠法律的力量。
关键词： 收入分配改革；分配公平；政策与法律
中图分类号：DF41
文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2011.01.02
最近召开的中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议，已经把转变经济发展方式和改革收入分配制度作为“十二五”期间深化经济体制改革的两个主要突破点提了出来。收入分配体制改革在“十一五”期间就已经开始了，但是至今仍然没有取得更多的实质性进展，收入分配不公以及由此而导致的贫富悬殊依然存在。为什么会出现分配不公，用什么手段克服分配不公，一直为党和国家所重视，也为人民群众所关注。现有的研究和国家已经采取或者准备采取的措施，在我们看来，仍然存在许多不足，需要进一步思考。比如，在对分配不公原因的揭示方面，缺乏系统性的分析；在克服分配不公的手段方面，更多的是着眼于政策的力量，而忽视法律的作用。分配不公是一个长期积累下来的问题，这些问题的存在，无不源于未能处理好经济运行中的经济发展与分配公平、市场调节与国家干预、公权行使与私权保护、资本价值与劳动价值、藏富于民与藏富于国、强势集团与弱势群体、公共产品与私人产品、国有经济与民营经济、城市扩张与城镇发展、政策手段与法律手段十个方面的关系。如果我们进一步分析在处理以上十大关系时为什么会出现失衡，又不能不归结于我们未能将适用于改革初期的非均衡发展战略及时地转向均衡发展战略；与此相对应，在克服分配不公的手段上也未能完成从主要依靠政策向主要依靠法律的转变。为此，本文着重从法律的角度对上述十大关系的处理提出一些看法，意在表明无论是现在已经着手进行的收入分配改革措施，还是未来的收入分配改革方案的设计，都应当尽可能地将其纳入法治化的轨道。
一、经济发展与分配公平的关系
现在有一种观点认为，经济发展与分配公平是两回事，只要经济上去了即便分配不公也不会影响经济发展的大局。我们认为，收入分配改革如果陷入这种认识误区是非常危险的。经济发展与分配公平的关系，形象地说就是做大“蛋糕”和分好“蛋糕”的关系。一方面，经济发展所带来的国民收入的增加可以使我们有更大的“蛋糕”可以分，这是重要前提，但是经济发展并不会自动伴随分配公平，相反，如果经济发展的结构不合理，分配结构很可能也是不合理的；另一方面，分配公平所带来的劳动者积极性的提高可以保证“蛋糕”持续地做大，反之如果大多数劳动者只是为别人做大“蛋糕”，没有得到自己应得的那份“蛋糕”，长此以往，不仅会大大降低劳动者工作的积极性和创造性，进而使劳动者丧失做大“蛋糕”的动力，而且还可能引发剧烈的社会冲突，形成社会稳定的隐患，最终导致对经济发展的阻滞。可见，经济发展与分配公平是相互影响和相互作用的。
改革开放30年来，我国的经济取得了长足发展，“蛋糕”做大了，这是举世公认的。据测算，1978年以来，中国保持了年均9.9%的经济增长速度，同时期全球经济增长速度在3.3%，中国的经济增长水平是世界平均水平的3倍［1］。但是，收入分配不公的问题也日益凸显，“蛋糕”并未分好，收入差距仍在扩大。世界银行的报告显示，美国是5%的人口掌握了60%的财富，而中国则是1%的家庭掌握了全国41.4%的财富，中国的财富集中度甚至远远超过了美国，成为全球两极分化最严重的国家［2］。中国的基尼系数已经从改革开放之初的0.28上升到2009年的0.47，目前仍在继续上升，这是收入分配严重不公的显著信号。本来经济发展与分配公平应当是相辅相成的，然而，我国过去更多的是重视经济发展，GDP成了一种至高无上的主义和官员惟一的政绩追求，在很大程度上忽视了分配公平。尽管对于我国过去经济发展的GDP取向不应当持诋毁的态度而应当实事求是地评价，但是分配不公的问题不能不引起我们的高度重视。事实上，现在我国经济发展所面临的内需不足、投资过度、制造业萎缩等问题，都与分配不公有直接的关系。如果我们换一个角度看，就会发现我国长期以来实行的经济发展模式恰恰又是形成现今收入分配失衡格局的经济根源，主要表现在两个方面：第一，我国过度依赖出口和政府投资“双驾马车”拉动经济发展的作法，一方面导致了我国劳动密集型出口企业以廉价劳动力成本为竞争优势的状况得以长期维持，相当大一部分劳动者的劳动报酬长期偏低；另一方面，为了保证政府投资资金的充裕，不断壮大财政实力，使社会财富过度向政府集中。第二，我国上个世纪80年代以来实行的城市、工业和东部地区优先的非均衡经济发展模式，导致了我国目前城市居民与农村居民之间、工业劳动者与农业劳动者之间、东部地区居民与中西部地区居民之间不合理的收入分配差距。面对这种情况，我们认为，解决收入分配不公的问题已正当其时且刻不容缓，如果解决得好，将会有力地促进经济的可持续发展；同时，通过收入分配改革去实现分配公平的目标，不能“就分配论分配”，必须消除造成分配不公的经济根源。
以上分析表明，在我国收入分配改革的过程中，要处理好经济发展与分配公平的关系，必须从总体上把握以下两个方面的问题：一是在经济发展过程中要更加注重分配公平，正如温家宝总理所说的，实现分配中的公平正义是“比阳光还要光辉”的事情；二是要认识到分配公平的实现，最终要依赖于能够体现公平正义的法律来保障。
二、市场调节与国家干预的关系
收入分配改革是一个十分复杂的问题，它关系到所有的人，涉及到方方面面的关系。这就决定了收入分配改革的深入进行需要多方面力量的推动，其中最主要的是市场力量和国家力量。现在，我们看到有两种观点：一种是秉承“新自由主义”的主张，认为我国收入分配中的矛盾和冲突完全可以通过市场机制的自发作用加以解决，不主张政府介入分配关系，认为政府介入不仅不会使问题得到解决，反而会使问题变得更加严重；另一种是遵循“国家干预主义”的主张，认为在收入分配领域同样存在市场失灵，而这种失灵恰恰又是市场放任的结果，是市场自身难以自我修复的，它必须依靠外力的作用即国家干预的力量才能克服。我们认为，在收入分配领域，市场调节和国家干预都是必要的，但是，我们又不应当把这两种主张推向极致，而应当在坚持市场资源配置基础作用的前提下，寻求收入分配领域中市场调节与国家干预的有机结合。
在这里，至关重要的是，一方面要看到在我国初次收入分配领域存在着较为严重的“市场失灵”，主要表现为：劳动报酬偏低而资本收入偏高，财富过度向政府集中，灰色收入泛滥，城乡、地区和行业之间收入差距悬殊，等等；另一方面又要看到我国的再分配领域也存在着较为严重的“政府失灵”，甚至产生了使富者愈富、穷者愈穷的“逆调节”效应，主要表现为：现行税收制度不能有效发挥调节收入差距的作用，具有再分配性质的财政支出总量不足且结构不合理，某些社会福利异化为少数人的“专利”，社会保障的范围和水平有待提高以及教育、医疗、住房等公共产品的过度市场化，等等。这些问题的形成，既有市场放任的因素，也有政府责任缺位和政府不当干预的因素。这表明，在分配领域，国家干预与市场调节的关系并未理顺，这也是我国分配不公问题长期未能得到很好解决的重要原因之一。从总体上看，要处理好分配领域市场调节和国家干预的关系，必须把握好以下两个基本点：一是初次分配应主要靠市场调节，辅之以适度的国家干预；二是再分配应主要靠政府干预，辅之以适度的市场调节。
近年以来，伴随着央企对某些竞争性领域的涉足和扩张，以及某些领域国有企业兼并重组民营企业，我国出现了被称为“国进民退”的现象，从而引发了一场关于“国进民退”的争论，支持者有之，反对者有之，担忧者有之。有学者认为，我国出现的“国进民退”现象具有“资源垄断”、“楚河汉界”和“玻璃门现象”三个特征。其中，“资源垄断”主要表现在：第一，在钢铁、煤炭、航空、金融等资源性领域中，明显出现了民营资本的“挤出现象”，其中以山东日照钢铁案和山西煤炭整合案最为引人瞩目；第二，大量中央企业成批次地进入到地产领域，成为“地王现象”的缔造者；第三，在一向由民营资本把控的互联网领域，也出现了国企加速进入和购并清洗的景象。“楚河汉界”表现为国有企业集团聚集在少数上游产业，并逐渐形成了寡头垄断的地位，而数量巨大的民营资本被限定在广袤的下游产业之中，当他们试图向上游进击的时候，必然遭到政策性的打击。“玻璃门现象”用来比喻对民营企业“名义开放、实际限制”的情况，即一些行业和领域在准入政策上虽无公开限制，但在实际进入条件上却有很多限制，主要是对进入资格设置过高门槛。（参见：吴晓波.国进民退的分界线 ［DB/OL］. (2010-03-11)［2010-10-08］.http://www.ftchinese.com/story/001031666?page=1.）在这场争论的背后，最本质的东西还是如何对待发展国有经济与发展民营经济的关系问题。改革开放以来，尽管我国民营经济得到了很大的发展，打破了公有制经济一统天下的格局，但是民营经济的发展依然面临诸多障碍和不利因素：一是由于民营经济在自身的发展过程中出现了偷税漏税、不讲信用、假冒伪劣、“血汗工厂”等问题，使人们对民营经济的发展质量产生了怀疑；二是国家政策和法律长期以来为民营经济的发展设置了一些不平等的准入障碍，导致民间资本“有钱没处投”，只好大量涌入股市、楼市，进而加剧了股市和楼市的泡沫，甚至最近出现了部分民间资本热衷于炒绿豆、炒大蒜、炒生姜等生活基本品的现象，引发了人民群众的强烈不满；三是融资机会不平等以及某些歧视政策等因素长期困扰民营企业的发展，比如2008年国家为应对全球金融危机而拨付的救市资金和国有银行的信贷资金主要投向了大型国有企业，特别是垄断企业，这就使本来已经陷入某种困境的一些民营企业的发展更加困难；四是某些非法暴富的民营企业家担心被追究“原罪”或者出于某种安全的考虑，纷纷将资本撤出国内而投向国外。面对以上情况，2010年5月国务院出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（以下简称“新36条”），进一步放宽了民间投资的领域和范围，鼓励民间资本进入基础产业和基础设施领域、市政公用事业和政策性住房建设领域、社会事业领域和金融服务领域等。这表明国家对民营企业的发展仍然采取的是支持态度。要使“新36条”得以真正落实，不仅要从观念上解决对民营企业的认识问题，更重要的是要从法律制度上保障民营企业的健康发展。
此外，当前国家更加重视把国有企业尤其是中央企业做大做强，这本无可非议。然而，从促进就业的角度讲，绝不可以把广大人民群众的基本生存和发展的需要完全寄托于国家的财政投入、民生工程的建设以及大型企业的发展上。中小企业所能解决的就业人数肯定要大大高于大型企业。有资料表明，我国的中小企业占企业总数的99%，提供了80%的城镇就业岗位。在我国中小企业一片汪洋大海的情况下，为了获得竞争优势特别是国际竞争优势，需要把企业做大做强，这是毋庸置疑的。现在的问题是，在重视企业做大做强的同时，却忽视了中小企业尤其是民营企业的发展。因此，我们应当转变过去那种把企业“做大做强”的观念，既要扶持大企业的发展，又要扶植中小企业其中包括民营企业的发展。
从法律的角度来看，国有经济与民营经济的关系主要涉及到国有企业垄断的合法性问题、民营企业的公平竞争权问题、私人财产权的保护问题等。要处理好国有经济与民营经济的关系，首先要对国有企业有一个准确的定位，对政府公共投资的范围要有一个明确的法律界限。中国社会科学院工业经济研究所所长金碚认为，各国国有企业的设立和发展，往往同一定时期的重大特殊社会经济问题相关。从这个角度来看，国有企业不应当涉足一般的竞争性领域，否则难免有“与民争利”之嫌，不利于藏富于民；国有企业也不应当垄断自然垄断行业中的竞争性业务，这些业务应当向民营企业开放。对于政府公共投资范围的明确限定，可以避免政府随意挤占民间资本投资的空间。正如“新36条”所指出的，政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。我们认为，这一界定不能仅停留在政策的层面，而应当通过制定《政府公共投资法》加以具体规定。其次，要运用法律手段为民营企业创造公平竞争的环境，这一方面有赖于《反不正当竞争法》和《反垄断法》的有效实施，另一方面也有赖于进一步完善“新36条”的有关规定，并在具体的操作层面予以细化。基于我国的国情，有必要在宪法层面使民营企业与国有企业享有平等的权利。当前，至关重要的是要做到：在市场准入方面，降低或取消法律法规禁止民营企业进入某些行业和领域的门槛；清理和修改不利于民间投资发展的法规政策规定；全面清理涉及民间投资管理的行政审批事项，该取消的取消，该简化的简化；清理和规范针对民营企业的收费，切实减轻民营企业的负担。再次，尽管我国《宪法》明确规定，由于公共利益的需要可以对私人财产进行国有化征收，但它更多的属于宣示性的规定，在实践中很容易导致偏差。在改革实践中，我国存在着国有企业与民营企业互相转化的趋势。在这种转化中，又有诸多不规范的作法，其中既存在国有企业民营化的不规范，又存在民营企业或者私人财产国有化的不规范，进而引发了社会的不和谐。因此，有必要依据宪法原则，制定《国有企业民营化法》和《民营企业国有化法》，分别就国有企业民营化和民营企业国有化的领域、条件、程序、限制、责任和补偿等作出明确规定，使民营企业对国有化有一个确定的预期，消除民营企业的发展顾虑。七、强势集团与弱势群体的关系
在我国当前的诸多分配领域，弱势群体的权利诉求往往被忽视甚至被压制，从而造成强势集团的不当得利，形成不合理的分配结果。强势集团与弱势群体是基于力量强弱的对比而作出的一种大致区分。在经济转型过程中，强势集团的存在是不可回避的客观现实，这些强势集团往往又与权力有着不同程度的联系，相对于强势集团，弱势群体显得力量单薄或分散。作为强势者，总是力图维持既得的利益状况；作为弱势者，又总是期望改变自身利益受损的状况。面对这两种呼声，执政者的正确选择应当是站在公平正义的立场，寻求两者之间利益的平衡。
从法律上讲，如果一种利益由权力和资本去进行分配，受损的只能是弱者。要改变目前强势集团拥有特权而弱势群体无权的状况，就是要通过法律平衡强势集团与弱势群体之间不平等的权利义务关系。以我国目前强势集团的典型——垄断性央企为例，石油、电信、电力、烟草和金融等垄断性央企倚靠政府权力和形式合法的垄断地位，在获取和近乎独享高额垄断利润的同时，还可以获得大量的政府补贴、享受种种政策优惠、享有免费或低价国有资源的权利，甚至拥有广泛的垄断产品和服务价格的自主制定和调整权、不受制约和监督的工资和福利决定权、亏损由国家财政兜底的免责权，等等。相形之下，民营企业往往由于丧失公平竞争权而成为弱势群体，普通消费者也往往由于知情权、表达权、参与权、监督权得不到保障而成为弱势群体。以最近媒体频频曝光的国有银行垄断性高收费问题为例，国有银行单方面大幅提高某些产品的服务价格，既未事先通知客户也未予以公告，导致许多金融消费者在不知情的情况下莫名其妙地“被涨价”。此外，一些新名目的收费更是“无厘头”，如点钞费、小额账户管理费等。对于这样一些合理性广受质疑的收费，普通消费者难以讨个说法。面对强势集团，弱势群体可以据之抗衡的法律制度和法律武器太少。为此，可以考虑取消或削减央企的某些特权，同时强化普通消费者的分享权、知情权、表达权、参与权、监督权，如在《价格法》中确立垄断性产品或服务成本官方评估与民间评估相结合的制度、垄断性产品或服务成本的公示制度、非政府定价的垄断性价格调整的事先告知制度、非政府定价的垄断性价格调整的行政申诉和反垄断诉讼制度、价格问题调查委员会制度等，同时扩大价格听证制度的适用范围，使价格听证真正成为国家定价的依据。
再以我国目前备受关注的被征地农民和被拆迁户（以下统称“被征收人”）为例，根据现行《物权法》、《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》等的规定，被征收人在面对行政征收时，无权参与行政征收的决定过程，只能在事后被动地接受征收决定。在强制征收过程中，被征收人的人身权和其他合法权益往往未得到应有的尊重。在出现被征收人对土地征收的公共利益目的有争议、征收补偿款过低和征收补偿款被截留、挪用、贪污、拖欠等情况时，缺乏必要的权利救济渠道。可以说，面对政府和房地产开发商这些强势集团，被征收人的权利诉求确实显得十分“苍白而无力”。为此，可以从两方面入手：一是修改《土地管理法》，建立集体土地征收的听证制度，保障被征收人对土地征收的知情权和参与权，赋予被征收人对土地征收决定的诉权，同时建立健全司法审查制度，加强对土地征收权滥用的制约，切实保护被征收人的社会保障权。二是废除现行《城市房屋拆迁管理条例》，尽快出台《国有土地上房屋征收与拆迁补偿法》，重点完善以下几个方面的规定：第一，明确政府在房屋拆迁法律关系中的角色，既然政府是土地征收方，就应当作为拆迁人和补偿方直接与被征收人打交道，而不应由房地产商作为拆迁人和补偿方，这样可以大大减少土地征收中的横征暴敛；第二，区分公益性拆迁和商业性拆迁，适用不同的法律规则，其中对于公共利益的界定应采用列举加概括的方式，尽可能地加以明确；第三，废除不经协商即强制拆迁的制度，确立房屋拆迁一般须经屋主同意的制度，这是保护房屋财产权的必然要求；第四，确立按市场价格补偿的制度，即根据被征收房屋的地段、区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定补偿额度；第五，建立专门的土地征收争议解决机构，为被征收人与政府之间就征收是否为了公共利益需要以及征收的补偿标准是否合理等争议提供调解或仲裁途径。
总之，在处理强势集团与弱势群体的关系时，一定要运用法治的力量，打破“官商联盟”的格局，建立权力和权利的平衡机制，尤其是在公权介入的分配领域，广泛建立社会公众参与制度，为各分配主体的利益博弈搭建一个法制化的平台，这样才能最大限度地避免政府在分配问题上唱“独角戏”或者政府为利益集团所“俘获”的现象发生。
八、公共产品与私人产品的关系
关于收入分配改革，目前人们更多的从私人产品的分配角度去理解，将其视为“工资性和财产性收入”的分配问题。但我们认为，收入分配改革不应仅仅局限于“私人产品”的公平分配，同时还应包括“公共产品”的公平分配。这里所说的“公共产品”主要包括
基础设施、供水供电、公共安全、公共管理、公共医疗、公共卫生、文化教育、环境保护等。因此，在衡量收入分配改革的成效时，还应当把公共产品的公平分配程度纳入评价体系。就我国而言，不仅存在着私人产品的分配不公，同时也存在着公共产品分配不公的问题。当前我国公共产品的分配不公主要表现在三个方面：一是民生领域公共产品的供给总量严重不足。据资料显示，2007年中国政府在医疗卫生、社会保障和就业福利这三项上的总开支约6000亿元人民币，相当于当年财政总支出的15%，为全年GDP的2.4%，分到13亿人身上，人均461元，相当于一个普通工人一年收入的3%。与此相对应，有一组美国的数据，即美国同年这三项开支约为15000亿美元，相当于联邦政府总开支的61%，为美国当年GDP的11.5%，分到3亿美国人身上，人均5000美元，相当于一个普通美国人年收入的1/6［9］。二是公共产品在地区之间、城乡之间、行业之间的分配不公平。从总体上看，东部地区、城市居民和工业部门所享有的公共产品，无论是数量还是质量，都远高于中西部地区、农村居民和农业部门。尤其是在农村，不仅教育资源少、教育质量低、医疗条件落后、基础设施差，而且社会保障水平非常低甚至是空白。三是公共产品分配存在“逆调节”的现象，由于部分公共产品的分配异化为少数权贵群体的“专利”，剥夺了其他群体应有的分享权利，从而使得富者愈富、穷者愈穷。如在经济适用房、保障性住房等公共住房产品的分配中，一些真正符合条件的中低收入群体分不到房，而一些拥有多套住房的人却通过不正当的关系和手段拿到了房，再高价出租给中低收入群体。这些问题的存在提醒我们，分配制度改革不应当局限于私人产品领域，还必须延伸到公共产品领域。这是因为私人产品分配不公与公共产品分配不公不是两回事，而是互相影响的，甚至可以说公共产品领域的分配不公必然要导致私人产品领域的分配不公。因此，我们在设计分配改革整体方案时，既要解决好私人产品领域的分配不公问题，又要解决好公共产品领域的分配不公问题。
从法律上看，公共产品的公平分配在很大程度上依赖于健全的财政支出法律制度，具体包括投资性财政支出法律制度、社会消费性财政支出法律制度和转移性财政支出法律制度。为此，可以考虑从以下三方面入手：一是制定专门的《公共投资法》，建立公共投资听证制度、公共投资项目决策失误责任追究制度、项目工程质量检查验收制度、公共投资项目资金的监管制度、公共投资项目后评价制度等，规范政府公共投资权的行使；建立公共投资适度向农村、农业和中西部地区倾斜的机制，逐步扭转城乡、行业和地区之间公共投资失衡的状况。二是修改《预算法》，明确规定中央政府和地方政府在公共医疗、公共卫生、文化教育、环境保护、住房保障和社会保障等民生领域预算支出的合理比例，对于政府的行政管理费支出设定上限，逐步扭转当前行政管理费支出偏高而社会公共服务和社会福利支出偏少的失衡状况。三是尽快制定《财政转移支付法》，建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的财政转移支付体系，形成
财政转移支付向农村和落后地区倾斜的机制。
九、城市扩张与城镇发展的关系
随着我国工业化和城市化进程的加快，大量的农民必然要转变为城市居民。这涉及到我国城镇化模式的问题：我国城市化究竟是主要依靠大城市扩张来实现，还是主要依靠小城镇的发展来实现。从过去的实践来看，我国的政策更倾向于前者。与此相适应，各种资源更多地流向大中城市，出现了大中城市一片繁华的景象。相形之下，小城镇所获得的资源很少，以至于几十年来许多小城镇的发展停滞不前。据有关部门测算，“十二五”期末,我国城镇人口将首次超过农村人口，突破7亿［10］。这就必然要涉及7亿城镇人口怎样分布的问题。我们认为，我国13亿多人口有9亿多是农民，我国的城市化战略不应当只盯着大中城市，还应当着眼于小城镇的发展。这是因为大城市的数量始终有限，近年来北京、上海等地“大城市病”也日益凸显，而小城镇星罗棋布，存在着吸纳进城农民的巨大空间。
从法律的角度来看，城市化进程必然要涉及到转户农民合法权益的保护问题以及城市合理规划的法律问题等。然而，我们现在看到的是，人们更多地强调城市扩张的意义以及农民工对城市发展的贡献，而不大注意发展小城镇的意义、转户农民合法权益的保护以及农村劳动力转移之后给农村造成的负面影响。现在人们总有一种担心：如果我们不能正确处理好大城市扩展和农村劳动力转移的辨证关系，在若干年以后，就可能呈现“城市繁荣”而“农村荒凉”的情景。同样，如果我们不能正确处理好城市化进程中涉及的分配问题，在若干年以后，就可能出现许多的“城市贫民窟”，为社会安全埋下隐患。最近我们注意到，重庆市出台了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，对于自愿转为城市户口的农村居民，建立了“3年过渡、3项保留和5项纳入”的制度体系；其中3年过渡期制度是指允许转户的农村居民在最长3年内继续保留宅基地和承包地的使用权及收益权；3项保留制度是指保留林地使用权、保留计划生育政策5年和保留退出承包地经营权之前的农村各项补贴；5项纳入是指农民转户后其就业、社保、住房、教育和医疗均纳入城镇保障体系。此外，重庆市还建立了转户农民“两权一房”的合理补偿制度。参见《重庆市户籍制度改革农村土地退出专利用办法（试行）》的相关规定。尽管重庆试验的效果有待实践检验，但重庆市的这一系列制度创新，对于保障转户农村居民的权益、防止“城市贫民窟”的形成以及促进农业和农村发展，都具有较强的可操作性，具有一定的示范推广意义。
此外，我们也注意到，一些已经完成或者正在推进城市化进程的国家，已在呼吁限制城市的扩张，而在我国城市扩张的势头却有增无减。我们并不一般地反对城市扩张，特别是在我国城市化程度并不高的情况下，城市扩张是必要的，但是它们的发展总得有一种限制，而这种限制单靠倡导或理性认知是难以奏效的，还必须依赖制度的制约。为此，一方面要完善《城乡规划法》，对城市的扩张作必要的、因地制宜的限制，比如，是否可以按照中央直辖市、省会城市、较大城市、县级市的层次对城市的规模作出合理的发展规划，其中特别要限制特大城市的发展，促进小城镇的发展；另一方面可以考虑将促进小城镇发展的政策加以法律化，制定一部《小城镇发展促进法》，就小城镇的户籍管理、资源流动、人口转移、产业平台建立、基础设施建设以及公共服务的提供等作出规定，合理引导资源流向小城镇，避免把小城镇建设演变为简单的“造城运动”，使小城镇的发展成为中国农民求生存、求发展的最佳选择。
十、政策手段与法律手段的关系
收入分配改革，既要靠法律手段也要靠政策手段，这是毫无疑问的。但这里仍然涉及到一个主要用政策来调整分配关系还是主要用法律来调整分配关系的问题。在实践中，人们更重视政策的作用，往往忽视法律的作用。不少同志一遇到分配问题，总是习惯于通过政策去寻求解决问题的途径，而不大习惯于通过法律去寻求解决问题的方法，甚至把那些已经上升为法律的分配关系还说成是分配政策，这就在无形中降低了法律的作用。因此，今后在分配领域仍然面临着如何
正确处理政策与法律之间关系的问题。对此我们必须认识到，政策和法律都是调整分配关系的方式，都有各自的特殊功能，彼此都具有不可替代性。毫无疑问，政策对分配关系的变革往往起着导向性的、立竿见影的和决定性的作用。我国不同领域的分配关系调整，主要是依靠不同时期党和国家发布的政策来推动的，正是这些分配政策对我国合理调整分配关系起到了明显的促进和保障作用。但是我们也不能不认识到，最初我国收入分配的改革是在法律制度供给严重不足的情况下进行的，在这种背景下，政策的作用必然是巨大的。 随着我国市场经济体制的确立、依法治国方略的提出和分配改革的深化，就不能再把我们的认识仅仅停留在主要依靠政策调整分配关系的思考上，党对分配工作的领导要逐步从“主要依靠政策”向“主要依靠法律”进行转变。这是因为，以政策调整分配关系也有其固有的缺陷，这是由政策所具有的以下特点所决定的：首先，政策主要是甚至完全是由原则性规定组成，它只规定行为的方向而不规定行为的具体规则；其次，除党和国家的基本政策外，大量的具体政策必须根据形势的变化而随时调整，缺乏稳定性，不能完全消除人们对“政策多变”的担忧；再次，政策主要是依靠宣传、政治动员和行政手段去贯彻落实，对于仅仅违反政策的行为，只能给予党纪、政纪处分，而不能进行法律制裁。政策的这些特点，决定了它不足以为社会提供最规范、最权威和最稳定的行为规则。因此，单纯以政策调整分配关系，不足以消除分配领域中无规则和规则不力的状态。相对而言，法律具有其他社会规范所不具有或者不完全具有的特性，即明确性、稳定性和权威性。这表明以法律手段调整分配关系，不仅可以为参加分配关系的主体提供明确的模式标准和合理的预期，同时还可以使涉及分配的法律更易于在社会生活中得到真正的实施。因此，需要走出“政策即法律”或者“法律即政策”的认识误区，毕竟政策与法律是两个既有密切联系，但又有严格区别的不同层面的问题，绝不可以混为一谈。迄今我国所采取的收入分配改革措施大都是以政策的形式出现的，从实践的情况来看，尽管这些政策对分配关系的变革发挥了引导的作用，但其所取得的效果并不理想。虽然我们一直都在强调政策的执行力，但是客观地说，政策的执行力往往要低于法律的执行力。可以设想，如果我们能够把那些成熟的、看准了的、有利于实现改革发展成果公平分享的措施放在法律机制的框架内去实践，其效果要比放在政策框架内去实践好得多。
从我国目前正在进行的收入分配总体改革方案的制定来看，采取的措施主要还停留在政策层面，实行的依然是政府主导的模式，征求意见稿只发送相关政府部门、科研院所和国有企业高层，远未形成公众对收入分配改革方案的广泛参与，其最终方案也将由国务院以政策文件的形式予以公布。我国对重大问题的解决，先政策后法律的作法有其必然性，但是，我们又不能把我们的逻辑仅仅停留在这样一个认识阶段上。直言之，我们准备采取的收入分配改革措施不能都以政策的面目出现，对于有些必须采取法律形式才能解决的问题，就不必绕开法律去作规定。例如，在解决垄断国企的薪资问题上，在垄断国企的垄断地位不变和垄断国企工资缺乏法律规范的情况下，若采取在一定时期内冻结垄断国企薪资总额和提高垄断国企利润上缴比例的政策，垄断国企就可能通过把增加的上缴利润向消费者转嫁或实行变相的职工福利等“对策行为”来绕开政策的制约，从而使政策的实施效果大打折扣，甚至背离初衷。鉴于收入分配总体改革方案涉及的是重大的、基本的收入分配关系调整，我国正在进行的收入分配总体改革方案的制定和出台应采取全国人大主导、全民参与的模式，对于一些必须采取法律形式才能解决的问题，要尽可能以法律的形式予以施行。
之所以要将重要的收入分配改革措施尽可能地纳入法治化轨道，是因为我们看到一些官员、司法人员、律师以及社会公众等，在面临种种社会压力和错综复杂的收入分配矛盾时，都在寻求解决问题的最终底线，那么这个最终底线是什么呢？从法治国家的角度看，这个底线只能是法律，这是因为法治国家的行政裁决和司法判决都是以法律为依据的。因此，我们在进行收入分配改革时，对于政策手段与法律手段的运用在总体上应把握以下三个原则：一是如果现行法有规定，则一定要符合现行法的规定；二是如果现行法不利于实现分配公平而需要改变，则应在修改现行法后才可以采取行动，只有现行法没有禁止的才可以行动；三是对重大的、基本的收入分配措施应尽可能地通过立法的形式加以确认。ML
参考文献：
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Properly Handling the Ten Relationships in Enhancing Rational Income Distribution System: From the Perspective of Economy and Law
LI Changqi,FAN Shuilan
(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)
Abstract:Little substantial result has been yielded in China’s present endeavor to enhance rational income distribution system, the reason of which lies mainly in that the nonequilibrium development strategy adopted in the early stage of the reform failed to turn to an equilibrium one so that the relationships of the following are severely disturbed: economy development and fair distribution, market governance and state interference, the exercise of public power and protection of private rights, capital value and labor value, peopleowned wealth and stateowned wealth, the advantaged and the disadvantaged, public products and private products, stateowned economy and the private economy, urban expansion and township development, and administrative measures and legal means. Apart from policies, legal rules should be more stressed where we want to restore the equilibrium.
Key Words: reform of income distribution; distributive justice; policy and law
本文责任编辑：许明月
关键词： 收入分配改革；分配公平；政策与法律
中图分类号：DF41
文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2011.01.02
最近召开的中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议，已经把转变经济发展方式和改革收入分配制度作为“十二五”期间深化经济体制改革的两个主要突破点提了出来。收入分配体制改革在“十一五”期间就已经开始了，但是至今仍然没有取得更多的实质性进展，收入分配不公以及由此而导致的贫富悬殊依然存在。为什么会出现分配不公，用什么手段克服分配不公，一直为党和国家所重视，也为人民群众所关注。现有的研究和国家已经采取或者准备采取的措施，在我们看来，仍然存在许多不足，需要进一步思考。比如，在对分配不公原因的揭示方面，缺乏系统性的分析；在克服分配不公的手段方面，更多的是着眼于政策的力量，而忽视法律的作用。分配不公是一个长期积累下来的问题，这些问题的存在，无不源于未能处理好经济运行中的经济发展与分配公平、市场调节与国家干预、公权行使与私权保护、资本价值与劳动价值、藏富于民与藏富于国、强势集团与弱势群体、公共产品与私人产品、国有经济与民营经济、城市扩张与城镇发展、政策手段与法律手段十个方面的关系。如果我们进一步分析在处理以上十大关系时为什么会出现失衡，又不能不归结于我们未能将适用于改革初期的非均衡发展战略及时地转向均衡发展战略；与此相对应，在克服分配不公的手段上也未能完成从主要依靠政策向主要依靠法律的转变。为此，本文着重从法律的角度对上述十大关系的处理提出一些看法，意在表明无论是现在已经着手进行的收入分配改革措施，还是未来的收入分配改革方案的设计，都应当尽可能地将其纳入法治化的轨道。
一、经济发展与分配公平的关系
现在有一种观点认为，经济发展与分配公平是两回事，只要经济上去了即便分配不公也不会影响经济发展的大局。我们认为，收入分配改革如果陷入这种认识误区是非常危险的。经济发展与分配公平的关系，形象地说就是做大“蛋糕”和分好“蛋糕”的关系。一方面，经济发展所带来的国民收入的增加可以使我们有更大的“蛋糕”可以分，这是重要前提，但是经济发展并不会自动伴随分配公平，相反，如果经济发展的结构不合理，分配结构很可能也是不合理的；另一方面，分配公平所带来的劳动者积极性的提高可以保证“蛋糕”持续地做大，反之如果大多数劳动者只是为别人做大“蛋糕”，没有得到自己应得的那份“蛋糕”，长此以往，不仅会大大降低劳动者工作的积极性和创造性，进而使劳动者丧失做大“蛋糕”的动力，而且还可能引发剧烈的社会冲突，形成社会稳定的隐患，最终导致对经济发展的阻滞。可见，经济发展与分配公平是相互影响和相互作用的。
改革开放30年来，我国的经济取得了长足发展，“蛋糕”做大了，这是举世公认的。据测算，1978年以来，中国保持了年均9.9%的经济增长速度，同时期全球经济增长速度在3.3%，中国的经济增长水平是世界平均水平的3倍［1］。但是，收入分配不公的问题也日益凸显，“蛋糕”并未分好，收入差距仍在扩大。世界银行的报告显示，美国是5%的人口掌握了60%的财富，而中国则是1%的家庭掌握了全国41.4%的财富，中国的财富集中度甚至远远超过了美国，成为全球两极分化最严重的国家［2］。中国的基尼系数已经从改革开放之初的0.28上升到2009年的0.47，目前仍在继续上升，这是收入分配严重不公的显著信号。本来经济发展与分配公平应当是相辅相成的，然而，我国过去更多的是重视经济发展，GDP成了一种至高无上的主义和官员惟一的政绩追求，在很大程度上忽视了分配公平。尽管对于我国过去经济发展的GDP取向不应当持诋毁的态度而应当实事求是地评价，但是分配不公的问题不能不引起我们的高度重视。事实上，现在我国经济发展所面临的内需不足、投资过度、制造业萎缩等问题，都与分配不公有直接的关系。如果我们换一个角度看，就会发现我国长期以来实行的经济发展模式恰恰又是形成现今收入分配失衡格局的经济根源，主要表现在两个方面：第一，我国过度依赖出口和政府投资“双驾马车”拉动经济发展的作法，一方面导致了我国劳动密集型出口企业以廉价劳动力成本为竞争优势的状况得以长期维持，相当大一部分劳动者的劳动报酬长期偏低；另一方面，为了保证政府投资资金的充裕，不断壮大财政实力，使社会财富过度向政府集中。第二，我国上个世纪80年代以来实行的城市、工业和东部地区优先的非均衡经济发展模式，导致了我国目前城市居民与农村居民之间、工业劳动者与农业劳动者之间、东部地区居民与中西部地区居民之间不合理的收入分配差距。面对这种情况，我们认为，解决收入分配不公的问题已正当其时且刻不容缓，如果解决得好，将会有力地促进经济的可持续发展；同时，通过收入分配改革去实现分配公平的目标，不能“就分配论分配”，必须消除造成分配不公的经济根源。
以上分析表明，在我国收入分配改革的过程中，要处理好经济发展与分配公平的关系，必须从总体上把握以下两个方面的问题：一是在经济发展过程中要更加注重分配公平，正如温家宝总理所说的，实现分配中的公平正义是“比阳光还要光辉”的事情；二是要认识到分配公平的实现，最终要依赖于能够体现公平正义的法律来保障。
二、市场调节与国家干预的关系
收入分配改革是一个十分复杂的问题，它关系到所有的人，涉及到方方面面的关系。这就决定了收入分配改革的深入进行需要多方面力量的推动，其中最主要的是市场力量和国家力量。现在，我们看到有两种观点：一种是秉承“新自由主义”的主张，认为我国收入分配中的矛盾和冲突完全可以通过市场机制的自发作用加以解决，不主张政府介入分配关系，认为政府介入不仅不会使问题得到解决，反而会使问题变得更加严重；另一种是遵循“国家干预主义”的主张，认为在收入分配领域同样存在市场失灵，而这种失灵恰恰又是市场放任的结果，是市场自身难以自我修复的，它必须依靠外力的作用即国家干预的力量才能克服。我们认为，在收入分配领域，市场调节和国家干预都是必要的，但是，我们又不应当把这两种主张推向极致，而应当在坚持市场资源配置基础作用的前提下，寻求收入分配领域中市场调节与国家干预的有机结合。
在这里，至关重要的是，一方面要看到在我国初次收入分配领域存在着较为严重的“市场失灵”，主要表现为：劳动报酬偏低而资本收入偏高，财富过度向政府集中，灰色收入泛滥，城乡、地区和行业之间收入差距悬殊，等等；另一方面又要看到我国的再分配领域也存在着较为严重的“政府失灵”，甚至产生了使富者愈富、穷者愈穷的“逆调节”效应，主要表现为：现行税收制度不能有效发挥调节收入差距的作用，具有再分配性质的财政支出总量不足且结构不合理，某些社会福利异化为少数人的“专利”，社会保障的范围和水平有待提高以及教育、医疗、住房等公共产品的过度市场化，等等。这些问题的形成，既有市场放任的因素，也有政府责任缺位和政府不当干预的因素。这表明，在分配领域，国家干预与市场调节的关系并未理顺，这也是我国分配不公问题长期未能得到很好解决的重要原因之一。从总体上看，要处理好分配领域市场调节和国家干预的关系，必须把握好以下两个基本点：一是初次分配应主要靠市场调节，辅之以适度的国家干预；二是再分配应主要靠政府干预，辅之以适度的市场调节。
近年以来，伴随着央企对某些竞争性领域的涉足和扩张，以及某些领域国有企业兼并重组民营企业，我国出现了被称为“国进民退”的现象，从而引发了一场关于“国进民退”的争论，支持者有之，反对者有之，担忧者有之。有学者认为，我国出现的“国进民退”现象具有“资源垄断”、“楚河汉界”和“玻璃门现象”三个特征。其中，“资源垄断”主要表现在：第一，在钢铁、煤炭、航空、金融等资源性领域中，明显出现了民营资本的“挤出现象”，其中以山东日照钢铁案和山西煤炭整合案最为引人瞩目；第二，大量中央企业成批次地进入到地产领域，成为“地王现象”的缔造者；第三，在一向由民营资本把控的互联网领域，也出现了国企加速进入和购并清洗的景象。“楚河汉界”表现为国有企业集团聚集在少数上游产业，并逐渐形成了寡头垄断的地位，而数量巨大的民营资本被限定在广袤的下游产业之中，当他们试图向上游进击的时候，必然遭到政策性的打击。“玻璃门现象”用来比喻对民营企业“名义开放、实际限制”的情况，即一些行业和领域在准入政策上虽无公开限制，但在实际进入条件上却有很多限制，主要是对进入资格设置过高门槛。（参见：吴晓波.国进民退的分界线 ［DB/OL］. (2010-03-11)［2010-10-08］.http://www.ftchinese.com/story/001031666?page=1.）在这场争论的背后，最本质的东西还是如何对待发展国有经济与发展民营经济的关系问题。改革开放以来，尽管我国民营经济得到了很大的发展，打破了公有制经济一统天下的格局，但是民营经济的发展依然面临诸多障碍和不利因素：一是由于民营经济在自身的发展过程中出现了偷税漏税、不讲信用、假冒伪劣、“血汗工厂”等问题，使人们对民营经济的发展质量产生了怀疑；二是国家政策和法律长期以来为民营经济的发展设置了一些不平等的准入障碍，导致民间资本“有钱没处投”，只好大量涌入股市、楼市，进而加剧了股市和楼市的泡沫，甚至最近出现了部分民间资本热衷于炒绿豆、炒大蒜、炒生姜等生活基本品的现象，引发了人民群众的强烈不满；三是融资机会不平等以及某些歧视政策等因素长期困扰民营企业的发展，比如2008年国家为应对全球金融危机而拨付的救市资金和国有银行的信贷资金主要投向了大型国有企业，特别是垄断企业，这就使本来已经陷入某种困境的一些民营企业的发展更加困难；四是某些非法暴富的民营企业家担心被追究“原罪”或者出于某种安全的考虑，纷纷将资本撤出国内而投向国外。面对以上情况，2010年5月国务院出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（以下简称“新36条”），进一步放宽了民间投资的领域和范围，鼓励民间资本进入基础产业和基础设施领域、市政公用事业和政策性住房建设领域、社会事业领域和金融服务领域等。这表明国家对民营企业的发展仍然采取的是支持态度。要使“新36条”得以真正落实，不仅要从观念上解决对民营企业的认识问题，更重要的是要从法律制度上保障民营企业的健康发展。
此外，当前国家更加重视把国有企业尤其是中央企业做大做强，这本无可非议。然而，从促进就业的角度讲，绝不可以把广大人民群众的基本生存和发展的需要完全寄托于国家的财政投入、民生工程的建设以及大型企业的发展上。中小企业所能解决的就业人数肯定要大大高于大型企业。有资料表明，我国的中小企业占企业总数的99%，提供了80%的城镇就业岗位。在我国中小企业一片汪洋大海的情况下，为了获得竞争优势特别是国际竞争优势，需要把企业做大做强，这是毋庸置疑的。现在的问题是，在重视企业做大做强的同时，却忽视了中小企业尤其是民营企业的发展。因此，我们应当转变过去那种把企业“做大做强”的观念，既要扶持大企业的发展，又要扶植中小企业其中包括民营企业的发展。
从法律的角度来看，国有经济与民营经济的关系主要涉及到国有企业垄断的合法性问题、民营企业的公平竞争权问题、私人财产权的保护问题等。要处理好国有经济与民营经济的关系，首先要对国有企业有一个准确的定位，对政府公共投资的范围要有一个明确的法律界限。中国社会科学院工业经济研究所所长金碚认为，各国国有企业的设立和发展，往往同一定时期的重大特殊社会经济问题相关。从这个角度来看，国有企业不应当涉足一般的竞争性领域，否则难免有“与民争利”之嫌，不利于藏富于民；国有企业也不应当垄断自然垄断行业中的竞争性业务，这些业务应当向民营企业开放。对于政府公共投资范围的明确限定，可以避免政府随意挤占民间资本投资的空间。正如“新36条”所指出的，政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。我们认为，这一界定不能仅停留在政策的层面，而应当通过制定《政府公共投资法》加以具体规定。其次，要运用法律手段为民营企业创造公平竞争的环境，这一方面有赖于《反不正当竞争法》和《反垄断法》的有效实施，另一方面也有赖于进一步完善“新36条”的有关规定，并在具体的操作层面予以细化。基于我国的国情，有必要在宪法层面使民营企业与国有企业享有平等的权利。当前，至关重要的是要做到：在市场准入方面，降低或取消法律法规禁止民营企业进入某些行业和领域的门槛；清理和修改不利于民间投资发展的法规政策规定；全面清理涉及民间投资管理的行政审批事项，该取消的取消，该简化的简化；清理和规范针对民营企业的收费，切实减轻民营企业的负担。再次，尽管我国《宪法》明确规定，由于公共利益的需要可以对私人财产进行国有化征收，但它更多的属于宣示性的规定，在实践中很容易导致偏差。在改革实践中，我国存在着国有企业与民营企业互相转化的趋势。在这种转化中，又有诸多不规范的作法，其中既存在国有企业民营化的不规范，又存在民营企业或者私人财产国有化的不规范，进而引发了社会的不和谐。因此，有必要依据宪法原则，制定《国有企业民营化法》和《民营企业国有化法》，分别就国有企业民营化和民营企业国有化的领域、条件、程序、限制、责任和补偿等作出明确规定，使民营企业对国有化有一个确定的预期，消除民营企业的发展顾虑。七、强势集团与弱势群体的关系
在我国当前的诸多分配领域，弱势群体的权利诉求往往被忽视甚至被压制，从而造成强势集团的不当得利，形成不合理的分配结果。强势集团与弱势群体是基于力量强弱的对比而作出的一种大致区分。在经济转型过程中，强势集团的存在是不可回避的客观现实，这些强势集团往往又与权力有着不同程度的联系，相对于强势集团，弱势群体显得力量单薄或分散。作为强势者，总是力图维持既得的利益状况；作为弱势者，又总是期望改变自身利益受损的状况。面对这两种呼声，执政者的正确选择应当是站在公平正义的立场，寻求两者之间利益的平衡。
从法律上讲，如果一种利益由权力和资本去进行分配，受损的只能是弱者。要改变目前强势集团拥有特权而弱势群体无权的状况，就是要通过法律平衡强势集团与弱势群体之间不平等的权利义务关系。以我国目前强势集团的典型——垄断性央企为例，石油、电信、电力、烟草和金融等垄断性央企倚靠政府权力和形式合法的垄断地位，在获取和近乎独享高额垄断利润的同时，还可以获得大量的政府补贴、享受种种政策优惠、享有免费或低价国有资源的权利，甚至拥有广泛的垄断产品和服务价格的自主制定和调整权、不受制约和监督的工资和福利决定权、亏损由国家财政兜底的免责权，等等。相形之下，民营企业往往由于丧失公平竞争权而成为弱势群体，普通消费者也往往由于知情权、表达权、参与权、监督权得不到保障而成为弱势群体。以最近媒体频频曝光的国有银行垄断性高收费问题为例，国有银行单方面大幅提高某些产品的服务价格，既未事先通知客户也未予以公告，导致许多金融消费者在不知情的情况下莫名其妙地“被涨价”。此外，一些新名目的收费更是“无厘头”，如点钞费、小额账户管理费等。对于这样一些合理性广受质疑的收费，普通消费者难以讨个说法。面对强势集团，弱势群体可以据之抗衡的法律制度和法律武器太少。为此，可以考虑取消或削减央企的某些特权，同时强化普通消费者的分享权、知情权、表达权、参与权、监督权，如在《价格法》中确立垄断性产品或服务成本官方评估与民间评估相结合的制度、垄断性产品或服务成本的公示制度、非政府定价的垄断性价格调整的事先告知制度、非政府定价的垄断性价格调整的行政申诉和反垄断诉讼制度、价格问题调查委员会制度等，同时扩大价格听证制度的适用范围，使价格听证真正成为国家定价的依据。
再以我国目前备受关注的被征地农民和被拆迁户（以下统称“被征收人”）为例，根据现行《物权法》、《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》等的规定，被征收人在面对行政征收时，无权参与行政征收的决定过程，只能在事后被动地接受征收决定。在强制征收过程中，被征收人的人身权和其他合法权益往往未得到应有的尊重。在出现被征收人对土地征收的公共利益目的有争议、征收补偿款过低和征收补偿款被截留、挪用、贪污、拖欠等情况时，缺乏必要的权利救济渠道。可以说，面对政府和房地产开发商这些强势集团，被征收人的权利诉求确实显得十分“苍白而无力”。为此，可以从两方面入手：一是修改《土地管理法》，建立集体土地征收的听证制度，保障被征收人对土地征收的知情权和参与权，赋予被征收人对土地征收决定的诉权，同时建立健全司法审查制度，加强对土地征收权滥用的制约，切实保护被征收人的社会保障权。二是废除现行《城市房屋拆迁管理条例》，尽快出台《国有土地上房屋征收与拆迁补偿法》，重点完善以下几个方面的规定：第一，明确政府在房屋拆迁法律关系中的角色，既然政府是土地征收方，就应当作为拆迁人和补偿方直接与被征收人打交道，而不应由房地产商作为拆迁人和补偿方，这样可以大大减少土地征收中的横征暴敛；第二，区分公益性拆迁和商业性拆迁，适用不同的法律规则，其中对于公共利益的界定应采用列举加概括的方式，尽可能地加以明确；第三，废除不经协商即强制拆迁的制度，确立房屋拆迁一般须经屋主同意的制度，这是保护房屋财产权的必然要求；第四，确立按市场价格补偿的制度，即根据被征收房屋的地段、区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定补偿额度；第五，建立专门的土地征收争议解决机构，为被征收人与政府之间就征收是否为了公共利益需要以及征收的补偿标准是否合理等争议提供调解或仲裁途径。
总之，在处理强势集团与弱势群体的关系时，一定要运用法治的力量，打破“官商联盟”的格局，建立权力和权利的平衡机制，尤其是在公权介入的分配领域，广泛建立社会公众参与制度，为各分配主体的利益博弈搭建一个法制化的平台，这样才能最大限度地避免政府在分配问题上唱“独角戏”或者政府为利益集团所“俘获”的现象发生。
八、公共产品与私人产品的关系
关于收入分配改革，目前人们更多的从私人产品的分配角度去理解，将其视为“工资性和财产性收入”的分配问题。但我们认为，收入分配改革不应仅仅局限于“私人产品”的公平分配，同时还应包括“公共产品”的公平分配。这里所说的“公共产品”主要包括
基础设施、供水供电、公共安全、公共管理、公共医疗、公共卫生、文化教育、环境保护等。因此，在衡量收入分配改革的成效时，还应当把公共产品的公平分配程度纳入评价体系。就我国而言，不仅存在着私人产品的分配不公，同时也存在着公共产品分配不公的问题。当前我国公共产品的分配不公主要表现在三个方面：一是民生领域公共产品的供给总量严重不足。据资料显示，2007年中国政府在医疗卫生、社会保障和就业福利这三项上的总开支约6000亿元人民币，相当于当年财政总支出的15%，为全年GDP的2.4%，分到13亿人身上，人均461元，相当于一个普通工人一年收入的3%。与此相对应，有一组美国的数据，即美国同年这三项开支约为15000亿美元，相当于联邦政府总开支的61%，为美国当年GDP的11.5%，分到3亿美国人身上，人均5000美元，相当于一个普通美国人年收入的1/6［9］。二是公共产品在地区之间、城乡之间、行业之间的分配不公平。从总体上看，东部地区、城市居民和工业部门所享有的公共产品，无论是数量还是质量，都远高于中西部地区、农村居民和农业部门。尤其是在农村，不仅教育资源少、教育质量低、医疗条件落后、基础设施差，而且社会保障水平非常低甚至是空白。三是公共产品分配存在“逆调节”的现象，由于部分公共产品的分配异化为少数权贵群体的“专利”，剥夺了其他群体应有的分享权利，从而使得富者愈富、穷者愈穷。如在经济适用房、保障性住房等公共住房产品的分配中，一些真正符合条件的中低收入群体分不到房，而一些拥有多套住房的人却通过不正当的关系和手段拿到了房，再高价出租给中低收入群体。这些问题的存在提醒我们，分配制度改革不应当局限于私人产品领域，还必须延伸到公共产品领域。这是因为私人产品分配不公与公共产品分配不公不是两回事，而是互相影响的，甚至可以说公共产品领域的分配不公必然要导致私人产品领域的分配不公。因此，我们在设计分配改革整体方案时，既要解决好私人产品领域的分配不公问题，又要解决好公共产品领域的分配不公问题。
从法律上看，公共产品的公平分配在很大程度上依赖于健全的财政支出法律制度，具体包括投资性财政支出法律制度、社会消费性财政支出法律制度和转移性财政支出法律制度。为此，可以考虑从以下三方面入手：一是制定专门的《公共投资法》，建立公共投资听证制度、公共投资项目决策失误责任追究制度、项目工程质量检查验收制度、公共投资项目资金的监管制度、公共投资项目后评价制度等，规范政府公共投资权的行使；建立公共投资适度向农村、农业和中西部地区倾斜的机制，逐步扭转城乡、行业和地区之间公共投资失衡的状况。二是修改《预算法》，明确规定中央政府和地方政府在公共医疗、公共卫生、文化教育、环境保护、住房保障和社会保障等民生领域预算支出的合理比例，对于政府的行政管理费支出设定上限，逐步扭转当前行政管理费支出偏高而社会公共服务和社会福利支出偏少的失衡状况。三是尽快制定《财政转移支付法》，建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的财政转移支付体系，形成
财政转移支付向农村和落后地区倾斜的机制。
九、城市扩张与城镇发展的关系
随着我国工业化和城市化进程的加快，大量的农民必然要转变为城市居民。这涉及到我国城镇化模式的问题：我国城市化究竟是主要依靠大城市扩张来实现，还是主要依靠小城镇的发展来实现。从过去的实践来看，我国的政策更倾向于前者。与此相适应，各种资源更多地流向大中城市，出现了大中城市一片繁华的景象。相形之下，小城镇所获得的资源很少，以至于几十年来许多小城镇的发展停滞不前。据有关部门测算，“十二五”期末,我国城镇人口将首次超过农村人口，突破7亿［10］。这就必然要涉及7亿城镇人口怎样分布的问题。我们认为，我国13亿多人口有9亿多是农民，我国的城市化战略不应当只盯着大中城市，还应当着眼于小城镇的发展。这是因为大城市的数量始终有限，近年来北京、上海等地“大城市病”也日益凸显，而小城镇星罗棋布，存在着吸纳进城农民的巨大空间。
从法律的角度来看，城市化进程必然要涉及到转户农民合法权益的保护问题以及城市合理规划的法律问题等。然而，我们现在看到的是，人们更多地强调城市扩张的意义以及农民工对城市发展的贡献，而不大注意发展小城镇的意义、转户农民合法权益的保护以及农村劳动力转移之后给农村造成的负面影响。现在人们总有一种担心：如果我们不能正确处理好大城市扩展和农村劳动力转移的辨证关系，在若干年以后，就可能呈现“城市繁荣”而“农村荒凉”的情景。同样，如果我们不能正确处理好城市化进程中涉及的分配问题，在若干年以后，就可能出现许多的“城市贫民窟”，为社会安全埋下隐患。最近我们注意到，重庆市出台了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，对于自愿转为城市户口的农村居民，建立了“3年过渡、3项保留和5项纳入”的制度体系；其中3年过渡期制度是指允许转户的农村居民在最长3年内继续保留宅基地和承包地的使用权及收益权；3项保留制度是指保留林地使用权、保留计划生育政策5年和保留退出承包地经营权之前的农村各项补贴；5项纳入是指农民转户后其就业、社保、住房、教育和医疗均纳入城镇保障体系。此外，重庆市还建立了转户农民“两权一房”的合理补偿制度。参见《重庆市户籍制度改革农村土地退出专利用办法（试行）》的相关规定。尽管重庆试验的效果有待实践检验，但重庆市的这一系列制度创新，对于保障转户农村居民的权益、防止“城市贫民窟”的形成以及促进农业和农村发展，都具有较强的可操作性，具有一定的示范推广意义。
此外，我们也注意到，一些已经完成或者正在推进城市化进程的国家，已在呼吁限制城市的扩张，而在我国城市扩张的势头却有增无减。我们并不一般地反对城市扩张，特别是在我国城市化程度并不高的情况下，城市扩张是必要的，但是它们的发展总得有一种限制，而这种限制单靠倡导或理性认知是难以奏效的，还必须依赖制度的制约。为此，一方面要完善《城乡规划法》，对城市的扩张作必要的、因地制宜的限制，比如，是否可以按照中央直辖市、省会城市、较大城市、县级市的层次对城市的规模作出合理的发展规划，其中特别要限制特大城市的发展，促进小城镇的发展；另一方面可以考虑将促进小城镇发展的政策加以法律化，制定一部《小城镇发展促进法》，就小城镇的户籍管理、资源流动、人口转移、产业平台建立、基础设施建设以及公共服务的提供等作出规定，合理引导资源流向小城镇，避免把小城镇建设演变为简单的“造城运动”，使小城镇的发展成为中国农民求生存、求发展的最佳选择。
十、政策手段与法律手段的关系
收入分配改革，既要靠法律手段也要靠政策手段，这是毫无疑问的。但这里仍然涉及到一个主要用政策来调整分配关系还是主要用法律来调整分配关系的问题。在实践中，人们更重视政策的作用，往往忽视法律的作用。不少同志一遇到分配问题，总是习惯于通过政策去寻求解决问题的途径，而不大习惯于通过法律去寻求解决问题的方法，甚至把那些已经上升为法律的分配关系还说成是分配政策，这就在无形中降低了法律的作用。因此，今后在分配领域仍然面临着如何
正确处理政策与法律之间关系的问题。对此我们必须认识到，政策和法律都是调整分配关系的方式，都有各自的特殊功能，彼此都具有不可替代性。毫无疑问，政策对分配关系的变革往往起着导向性的、立竿见影的和决定性的作用。我国不同领域的分配关系调整，主要是依靠不同时期党和国家发布的政策来推动的，正是这些分配政策对我国合理调整分配关系起到了明显的促进和保障作用。但是我们也不能不认识到，最初我国收入分配的改革是在法律制度供给严重不足的情况下进行的，在这种背景下，政策的作用必然是巨大的。 随着我国市场经济体制的确立、依法治国方略的提出和分配改革的深化，就不能再把我们的认识仅仅停留在主要依靠政策调整分配关系的思考上，党对分配工作的领导要逐步从“主要依靠政策”向“主要依靠法律”进行转变。这是因为，以政策调整分配关系也有其固有的缺陷，这是由政策所具有的以下特点所决定的：首先，政策主要是甚至完全是由原则性规定组成，它只规定行为的方向而不规定行为的具体规则；其次，除党和国家的基本政策外，大量的具体政策必须根据形势的变化而随时调整，缺乏稳定性，不能完全消除人们对“政策多变”的担忧；再次，政策主要是依靠宣传、政治动员和行政手段去贯彻落实，对于仅仅违反政策的行为，只能给予党纪、政纪处分，而不能进行法律制裁。政策的这些特点，决定了它不足以为社会提供最规范、最权威和最稳定的行为规则。因此，单纯以政策调整分配关系，不足以消除分配领域中无规则和规则不力的状态。相对而言，法律具有其他社会规范所不具有或者不完全具有的特性，即明确性、稳定性和权威性。这表明以法律手段调整分配关系，不仅可以为参加分配关系的主体提供明确的模式标准和合理的预期，同时还可以使涉及分配的法律更易于在社会生活中得到真正的实施。因此，需要走出“政策即法律”或者“法律即政策”的认识误区，毕竟政策与法律是两个既有密切联系，但又有严格区别的不同层面的问题，绝不可以混为一谈。迄今我国所采取的收入分配改革措施大都是以政策的形式出现的，从实践的情况来看，尽管这些政策对分配关系的变革发挥了引导的作用，但其所取得的效果并不理想。虽然我们一直都在强调政策的执行力，但是客观地说，政策的执行力往往要低于法律的执行力。可以设想，如果我们能够把那些成熟的、看准了的、有利于实现改革发展成果公平分享的措施放在法律机制的框架内去实践，其效果要比放在政策框架内去实践好得多。
从我国目前正在进行的收入分配总体改革方案的制定来看，采取的措施主要还停留在政策层面，实行的依然是政府主导的模式，征求意见稿只发送相关政府部门、科研院所和国有企业高层，远未形成公众对收入分配改革方案的广泛参与，其最终方案也将由国务院以政策文件的形式予以公布。我国对重大问题的解决，先政策后法律的作法有其必然性，但是，我们又不能把我们的逻辑仅仅停留在这样一个认识阶段上。直言之，我们准备采取的收入分配改革措施不能都以政策的面目出现，对于有些必须采取法律形式才能解决的问题，就不必绕开法律去作规定。例如，在解决垄断国企的薪资问题上，在垄断国企的垄断地位不变和垄断国企工资缺乏法律规范的情况下，若采取在一定时期内冻结垄断国企薪资总额和提高垄断国企利润上缴比例的政策，垄断国企就可能通过把增加的上缴利润向消费者转嫁或实行变相的职工福利等“对策行为”来绕开政策的制约，从而使政策的实施效果大打折扣，甚至背离初衷。鉴于收入分配总体改革方案涉及的是重大的、基本的收入分配关系调整，我国正在进行的收入分配总体改革方案的制定和出台应采取全国人大主导、全民参与的模式，对于一些必须采取法律形式才能解决的问题，要尽可能以法律的形式予以施行。
之所以要将重要的收入分配改革措施尽可能地纳入法治化轨道，是因为我们看到一些官员、司法人员、律师以及社会公众等，在面临种种社会压力和错综复杂的收入分配矛盾时，都在寻求解决问题的最终底线，那么这个最终底线是什么呢？从法治国家的角度看，这个底线只能是法律，这是因为法治国家的行政裁决和司法判决都是以法律为依据的。因此，我们在进行收入分配改革时，对于政策手段与法律手段的运用在总体上应把握以下三个原则：一是如果现行法有规定，则一定要符合现行法的规定；二是如果现行法不利于实现分配公平而需要改变，则应在修改现行法后才可以采取行动，只有现行法没有禁止的才可以行动；三是对重大的、基本的收入分配措施应尽可能地通过立法的形式加以确认。ML
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Properly Handling the Ten Relationships in Enhancing Rational Income Distribution System: From the Perspective of Economy and Law
LI Changqi,FAN Shuilan
(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)
Abstract:Little substantial result has been yielded in China’s present endeavor to enhance rational income distribution system, the reason of which lies mainly in that the nonequilibrium development strategy adopted in the early stage of the reform failed to turn to an equilibrium one so that the relationships of the following are severely disturbed: economy development and fair distribution, market governance and state interference, the exercise of public power and protection of private rights, capital value and labor value, peopleowned wealth and stateowned wealth, the advantaged and the disadvantaged, public products and private products, stateowned economy and the private economy, urban expansion and township development, and administrative measures and legal means. Apart from policies, legal rules should be more stressed where we want to restore the equilibrium.
Key Words: reform of income distribution; distributive justice; policy and law
本文责任编辑：许明月