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摘 要：农民工是我国在经济社会转型时期出现的一种特殊社会群体，是农业人口流向非农产业区加快城市化的必然结果,他们在我国城市经济改革、城市建设中发挥着重要的作用。但我国原有的工伤保险仅仅覆盖了城镇企事业单位的公民,作为城镇居民之外的边缘群体，农民工却不能享受工伤保险待遇。
关键词：农民工工伤保险制度缺失
一、我国农民工工伤保险制度缺失的表现
（一）农民工工伤保险实际覆盖率低下
目前农民工从事的职业，吸纳最多的是建筑业和服务业，这些行业都属于劳动密集型行业，职业风险较高。一些企业片面追求发展速度和利润增长指标，忽视安全生产管理工作，企业的劳保措施不到位，工人缺乏基本的自我保护意识和技能，导致工伤事故频频发生。尽管国家和地方政府出台了相关工伤保险法规，在没有政策强制执行的情况下，农民工工伤保险覆盖率低下；与此同时，流动性大，劳动关系确认难、时间长，工伤待遇索赔程序复杂等诸多问题也决定了农民工工伤保险实际覆盖率低于名义覆盖率。当前有两种现象并存：一是农民工被纳入工伤保险人数持续增长，2008年底达4942万人，2009年底达5587万人；二是农民工工伤保险覆盖率依然低下，分别以2008年和2009年农民工数量为技术基数，2008年底仅为22%左右，2009年底也仅有24%的估计比率。
（二）农民工发生工伤事故后理赔困难
目前，各地实行的工伤事故赔偿多属一次性支付，以农民工聚集的中小私营企业的支付能力，一次性支付很可能成为一纸空文，农民工损失补偿很难真正实现。如果采取定期赔偿方式，虽然避免了一次性赔偿的缺陷，但由于赔偿时间持续长，用工企业未来的经济条件与支付能力变数太大，若发生逃避债务或破产，农民工的赔偿更是空谈。
（三）农民工工伤保险缺乏预防——补偿——康复三位一体的有效机制
我国工伤保险一直偏重农民工工伤补偿待遇的处理，对预防和康复没做出特别的要求，在工伤预防、职业康复上投入也很少。由于我国现行制度没有就职业康复问题做出较为完善的规定，农民工一般发生工伤事故后也享受不到等同于城镇职工的工伤补偿待遇，根本就谈不上职业康复。近年来，根据各地现行《农民工参加工伤保险暂行办法》的相关规定，农民工享受的伤残津贴、护理费都是按期支付到丧失领取条件为止，或者选择一次性领取工伤保险待遇，支付后即终止工伤保险关系。这意味着即使农民工参加工伤保险也不可能终身享受免费医疗，必须承担旧伤复发医疗费及生活护理费、职业病病情加重治疗费等后续医治费用。
（四）难以适应农民工用工的短期性和季节性
农民工一般不以建立相对稳定劳动关系为基本就业形式，很多情况下，农民工与用人单位没有签订超过1年以上的固定期限的劳动合同。因此，根据《工伤保险条例》计算工伤保险待遇的基数就有一定困难。农民工劳动关系的短期性、季节性很难计算出12个月的平均工资，在农民工工伤待遇的发放上，伤残津贴、供养亲属抚恤金和生活护理费等定期待遇一般按月发放，农民工及其供养亲属参考城市职工平均工资水平和生活费用指数客观上存在制度障碍。
（五）工会维权组织“缺位”严重
目前我国这种制度安排和农民工思想文化意识的缺乏，使农民工在劳动关系中处于弱势与被动地位。农民工在社会经济矛盾对恃中，由于团结合作经验不足很容易受控于企业一方。换言之，目前基层工会体制与机制的“缺位”导致经济发展利益极大地偏向企业利益集团，农民工失去了接受劳动安全卫生教育培训的权利，失去了合法工伤补偿的权利，也就失去了获得工伤保险全面保护的机会。
二、我国农民工工伤保险制度缺失的原因
（一）政府责任的缺失
政府直接决定工伤保险制度的形成和发展。从国家功能来看，制度供给是国家的基本功能之一。政府作为国家机关，是代理国家行使管理经济社会等事务的机构，在现实中就表现为政府制定各种法规、制度和政策。因此，工伤保险制度作为社会制度的重要组成部分，只有在政府的推动和支持下才能得以形成和发展。综观世界各国工伤保险制度的建立和发展过程，我们会发现，没有政府的加入和支持，现代工伤保险制度就不会出现，在工伤保险制度的发展过程中，政府也会依据自身的价值取向和经济社会形势对保障水平和制度结构进行调整。因此，从工伤保险制度的形成和发展来看，政府始终处于关键的环节，起着决定性的作用。在这方面，我国政府对农民工工伤保险问题的反应落后于农民工群体的发展，导致今天农民工群体数目虽然庞大却处于弱势地位，缺少工伤保险等制度的最基本保护，造成巨大的社会影响。
（二）农民工维权意识不强
农民工一般都是小学、初中文化水平，综合素质普遍不高，一般只顾眼前短期利益，也就是薪酬。没有长远眼光，对参加工伤保险认识不到位，认为参加保险与否无关紧要。只要薪酬水平可以接受并且能够按时发放就心满意足了，自我保护和维护自身权益的意识不强。
（三）有法不依，执法不严
近年来，我国也出台了一批安全生产法律法规，最有代表性的是《安全生产法》和《特大安全事故行政责任追究规定》，这些法律法规从名义上涵盖了农民工劳动群体。如果严格执行，就不会出现成千上万的工伤事故而企业置之不理的现象。从某种程度上讲，这与安全生产监察部门的监督处罚力度不够有很大的关系，而这又表现在监察人员不足、经费不足、手段落后、人员素质跟不上等方面，所以农民工的职业安全问题就很难进行有效地监督。
（四）农民工工伤保险中的监管责任缺失
工伤保险制度的良性运行,需要建立健全职业安全监控机制以保障工伤保险制度的高效切实运行。世界上绝大多数地区和国家都是由政府承担着工伤保险的监督管理责任,而我国政府在农民工工伤保险工作中的监督管理职能不到位,导致用工单位侵害农民工利益的现象屡屡发生。我国安全监管人员的配备也不足,与其他发达国家(地区)的监察力量相去甚远。现有各级监管机构中的人员大多数都不是专门从事安全监管的,专业水平和整体素质低下，没有经过系统的筛选和专业的培训，所以难以保证监管质量，严重影响了监管工作的效果。监管机关缺乏权威性，导致监察工作力度不够。
三、进一步完善我国农民工工伤保险制度的政策建议
（一）建立符合农民工就业特点的工伤保险制度
建立相关法律，才是解决农民工工伤保险问题的根本途径。只有将农民工享受工伤保险的权利纳入法律之内，才能从根本上保障农民工的权益，强制企业主履行为农民工缴纳工伤保险的义务。建议把建立符合农民工特点的工伤保险制度作为做好农民工工作的关键环节，加快推进。根据农民工特点，研究出台针对农民工工伤保险的全国性制度。抓紧研究探索广覆盖的农民工工伤保险制度。有条件的地区可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工工伤保险体系。对建筑业等具有危险性特征行业的农民工，强制推行工伤保险制度，加强职业病防治和农民工健康服务。
（二）加大政策宣传力度
客观地说，农民工的合法工伤权益屡遭侵害，除了外部原因以外，农民工自身素质不高也是一个很重要的原因。因而，维护农民工合法工伤权益的一个重要方面，就是加强对农民工自身法律知识的补充。
首先，要加强对农民工的职业安全法制教育，即在农民工中进行《劳动法》、《职业病防治法》、《安全生产法》、《工伤保险条例》、《环境保护法》、《民法》、《刑法》等有关职业安全法规的普及教育，让他们知法、懂法、守法、用法，学会运用法律武器维护自身的合法权益，减少因不懂法而产生的各种纠纷；其次，加强对农民工的职业技能培训。据调查，农民工在上岗前大都未经过任何职业教育和训练，这既影响到就业和酬金，又导致许多工伤事故的发生，给一些农民工造成了残疾、死亡等无法弥补的损失。因此，建议政府定期举办免费的（或企业和政府按一定比例支付）面向农民工的知识和技能培训。定期举办各种普法知识讲座，向农民工发放各种关于劳动法的小册子等增强农民工的法律意识。农民工输出地和输入地，应当积极创造条件确保辖区内的农民工能够参加文化补习学校、夜校或者专业技能培训班，用人单位更要出资聘请专家或技术熟练的工人进行针对性强的职业道德、劳动技能和劳动安全教育，最大限度地提高农民工的素质，增强农民工在市场经济条件下的竞争能力。
另外，面向企业政府也要加大宣传力度，积极营造参加工伤保险是利国利民的浓厚氛围，强调企业为农民工缴纳工伤保险费的必要性，增加其责任感。通过广播、电视、报刊等媒体进行宣传，做到家喻户晓、人人皆知，切实解决用人单位在认识上的不足和观念上的误区，强化用人单位依法缴纳工伤保险费的意识。工伤经办机构工作人员要带上政策宣传资料深入工业园区上门做好宣传服务，现场办公为企业办理参保登记缴费等相关事宜，提供优质的服务，保障农民工利益。
（三）强化劳动保护执法力度
第一，要加强执法。各地政府要加大对不及时交纳工伤保险的企业处罚的力度。对那些想方设法逃避为农民工缴纳工伤保险义务的企业，劳动保障部门要按国家的相关法律和政策，严格执行“未参加工伤保险的农民工发生工伤，由用人单位按照工伤保险规定的标准支付费用”的规定。
第二，政府要加大对企业及其高管的行政处罚力度。对侵犯农民工社会保障权益的，经行政主管部门两次处理，企业没有彻底改正的，行政主管部门可给予巨额罚款、勒令停业整顿、提请司法机关冻结企业银行资金，直至吊销营业执照，禁止企业主管人员在一定时间内独立或合伙、合资开办企业，或担当企业高管。
第三，强化执法培训，提高执法人员素质。监察执法人员的执法水平和行政管理综合素质直接反映出劳动保障部门依法行政工作的开展成效。因此，在提高劳动保障执法监察队伍硬件条件的同时，注重加强对全系统工作人员的法制宣传和教育培训工作，严格规范劳动保障执法行为，提高执法水平。特别是针对建立市、区县、社区三级劳动保障监察体系的情况，进一步加强了对专职和兼职劳动监察人员资格管理、业务培训和考核工作。
参考文献：
[1]2009年农民工监测调查报告[R].国家统计局网站,2010(3).
[2]吴丽萍.我国农民工工伤保险的缺失及完善[J].甘肃理论
学刊,2009(3).
[3]赵英杰.黑龙江省农民工工伤保险问题研究[J].商业研究,
2008(5).
[4]严行方.农民工阶层[M].北京：中华工商联合出版社,2007.
[5]卢海元.走进城市：农民工的社会保障[M].北京：经济管理
出版社,2004.
关键词：农民工工伤保险制度缺失
一、我国农民工工伤保险制度缺失的表现
（一）农民工工伤保险实际覆盖率低下
目前农民工从事的职业，吸纳最多的是建筑业和服务业，这些行业都属于劳动密集型行业，职业风险较高。一些企业片面追求发展速度和利润增长指标，忽视安全生产管理工作，企业的劳保措施不到位，工人缺乏基本的自我保护意识和技能，导致工伤事故频频发生。尽管国家和地方政府出台了相关工伤保险法规，在没有政策强制执行的情况下，农民工工伤保险覆盖率低下；与此同时，流动性大，劳动关系确认难、时间长，工伤待遇索赔程序复杂等诸多问题也决定了农民工工伤保险实际覆盖率低于名义覆盖率。当前有两种现象并存：一是农民工被纳入工伤保险人数持续增长，2008年底达4942万人，2009年底达5587万人；二是农民工工伤保险覆盖率依然低下，分别以2008年和2009年农民工数量为技术基数，2008年底仅为22%左右，2009年底也仅有24%的估计比率。
（二）农民工发生工伤事故后理赔困难
目前，各地实行的工伤事故赔偿多属一次性支付，以农民工聚集的中小私营企业的支付能力，一次性支付很可能成为一纸空文，农民工损失补偿很难真正实现。如果采取定期赔偿方式，虽然避免了一次性赔偿的缺陷，但由于赔偿时间持续长，用工企业未来的经济条件与支付能力变数太大，若发生逃避债务或破产，农民工的赔偿更是空谈。
（三）农民工工伤保险缺乏预防——补偿——康复三位一体的有效机制
我国工伤保险一直偏重农民工工伤补偿待遇的处理，对预防和康复没做出特别的要求，在工伤预防、职业康复上投入也很少。由于我国现行制度没有就职业康复问题做出较为完善的规定，农民工一般发生工伤事故后也享受不到等同于城镇职工的工伤补偿待遇，根本就谈不上职业康复。近年来，根据各地现行《农民工参加工伤保险暂行办法》的相关规定，农民工享受的伤残津贴、护理费都是按期支付到丧失领取条件为止，或者选择一次性领取工伤保险待遇，支付后即终止工伤保险关系。这意味着即使农民工参加工伤保险也不可能终身享受免费医疗，必须承担旧伤复发医疗费及生活护理费、职业病病情加重治疗费等后续医治费用。
（四）难以适应农民工用工的短期性和季节性
农民工一般不以建立相对稳定劳动关系为基本就业形式，很多情况下，农民工与用人单位没有签订超过1年以上的固定期限的劳动合同。因此，根据《工伤保险条例》计算工伤保险待遇的基数就有一定困难。农民工劳动关系的短期性、季节性很难计算出12个月的平均工资，在农民工工伤待遇的发放上，伤残津贴、供养亲属抚恤金和生活护理费等定期待遇一般按月发放，农民工及其供养亲属参考城市职工平均工资水平和生活费用指数客观上存在制度障碍。
（五）工会维权组织“缺位”严重
目前我国这种制度安排和农民工思想文化意识的缺乏，使农民工在劳动关系中处于弱势与被动地位。农民工在社会经济矛盾对恃中，由于团结合作经验不足很容易受控于企业一方。换言之，目前基层工会体制与机制的“缺位”导致经济发展利益极大地偏向企业利益集团，农民工失去了接受劳动安全卫生教育培训的权利，失去了合法工伤补偿的权利，也就失去了获得工伤保险全面保护的机会。
二、我国农民工工伤保险制度缺失的原因
（一）政府责任的缺失
政府直接决定工伤保险制度的形成和发展。从国家功能来看，制度供给是国家的基本功能之一。政府作为国家机关，是代理国家行使管理经济社会等事务的机构，在现实中就表现为政府制定各种法规、制度和政策。因此，工伤保险制度作为社会制度的重要组成部分，只有在政府的推动和支持下才能得以形成和发展。综观世界各国工伤保险制度的建立和发展过程，我们会发现，没有政府的加入和支持，现代工伤保险制度就不会出现，在工伤保险制度的发展过程中，政府也会依据自身的价值取向和经济社会形势对保障水平和制度结构进行调整。因此，从工伤保险制度的形成和发展来看，政府始终处于关键的环节，起着决定性的作用。在这方面，我国政府对农民工工伤保险问题的反应落后于农民工群体的发展，导致今天农民工群体数目虽然庞大却处于弱势地位，缺少工伤保险等制度的最基本保护，造成巨大的社会影响。
（二）农民工维权意识不强
农民工一般都是小学、初中文化水平，综合素质普遍不高，一般只顾眼前短期利益，也就是薪酬。没有长远眼光，对参加工伤保险认识不到位，认为参加保险与否无关紧要。只要薪酬水平可以接受并且能够按时发放就心满意足了，自我保护和维护自身权益的意识不强。
（三）有法不依，执法不严
近年来，我国也出台了一批安全生产法律法规，最有代表性的是《安全生产法》和《特大安全事故行政责任追究规定》，这些法律法规从名义上涵盖了农民工劳动群体。如果严格执行，就不会出现成千上万的工伤事故而企业置之不理的现象。从某种程度上讲，这与安全生产监察部门的监督处罚力度不够有很大的关系，而这又表现在监察人员不足、经费不足、手段落后、人员素质跟不上等方面，所以农民工的职业安全问题就很难进行有效地监督。
（四）农民工工伤保险中的监管责任缺失
工伤保险制度的良性运行,需要建立健全职业安全监控机制以保障工伤保险制度的高效切实运行。世界上绝大多数地区和国家都是由政府承担着工伤保险的监督管理责任,而我国政府在农民工工伤保险工作中的监督管理职能不到位,导致用工单位侵害农民工利益的现象屡屡发生。我国安全监管人员的配备也不足,与其他发达国家(地区)的监察力量相去甚远。现有各级监管机构中的人员大多数都不是专门从事安全监管的,专业水平和整体素质低下，没有经过系统的筛选和专业的培训，所以难以保证监管质量，严重影响了监管工作的效果。监管机关缺乏权威性，导致监察工作力度不够。
三、进一步完善我国农民工工伤保险制度的政策建议
（一）建立符合农民工就业特点的工伤保险制度
建立相关法律，才是解决农民工工伤保险问题的根本途径。只有将农民工享受工伤保险的权利纳入法律之内，才能从根本上保障农民工的权益，强制企业主履行为农民工缴纳工伤保险的义务。建议把建立符合农民工特点的工伤保险制度作为做好农民工工作的关键环节，加快推进。根据农民工特点，研究出台针对农民工工伤保险的全国性制度。抓紧研究探索广覆盖的农民工工伤保险制度。有条件的地区可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工工伤保险体系。对建筑业等具有危险性特征行业的农民工，强制推行工伤保险制度，加强职业病防治和农民工健康服务。
（二）加大政策宣传力度
客观地说，农民工的合法工伤权益屡遭侵害，除了外部原因以外，农民工自身素质不高也是一个很重要的原因。因而，维护农民工合法工伤权益的一个重要方面，就是加强对农民工自身法律知识的补充。
首先，要加强对农民工的职业安全法制教育，即在农民工中进行《劳动法》、《职业病防治法》、《安全生产法》、《工伤保险条例》、《环境保护法》、《民法》、《刑法》等有关职业安全法规的普及教育，让他们知法、懂法、守法、用法，学会运用法律武器维护自身的合法权益，减少因不懂法而产生的各种纠纷；其次，加强对农民工的职业技能培训。据调查，农民工在上岗前大都未经过任何职业教育和训练，这既影响到就业和酬金，又导致许多工伤事故的发生，给一些农民工造成了残疾、死亡等无法弥补的损失。因此，建议政府定期举办免费的（或企业和政府按一定比例支付）面向农民工的知识和技能培训。定期举办各种普法知识讲座，向农民工发放各种关于劳动法的小册子等增强农民工的法律意识。农民工输出地和输入地，应当积极创造条件确保辖区内的农民工能够参加文化补习学校、夜校或者专业技能培训班，用人单位更要出资聘请专家或技术熟练的工人进行针对性强的职业道德、劳动技能和劳动安全教育，最大限度地提高农民工的素质，增强农民工在市场经济条件下的竞争能力。
另外，面向企业政府也要加大宣传力度，积极营造参加工伤保险是利国利民的浓厚氛围，强调企业为农民工缴纳工伤保险费的必要性，增加其责任感。通过广播、电视、报刊等媒体进行宣传，做到家喻户晓、人人皆知，切实解决用人单位在认识上的不足和观念上的误区，强化用人单位依法缴纳工伤保险费的意识。工伤经办机构工作人员要带上政策宣传资料深入工业园区上门做好宣传服务，现场办公为企业办理参保登记缴费等相关事宜，提供优质的服务，保障农民工利益。
（三）强化劳动保护执法力度
第一，要加强执法。各地政府要加大对不及时交纳工伤保险的企业处罚的力度。对那些想方设法逃避为农民工缴纳工伤保险义务的企业，劳动保障部门要按国家的相关法律和政策，严格执行“未参加工伤保险的农民工发生工伤，由用人单位按照工伤保险规定的标准支付费用”的规定。
第二，政府要加大对企业及其高管的行政处罚力度。对侵犯农民工社会保障权益的，经行政主管部门两次处理，企业没有彻底改正的，行政主管部门可给予巨额罚款、勒令停业整顿、提请司法机关冻结企业银行资金，直至吊销营业执照，禁止企业主管人员在一定时间内独立或合伙、合资开办企业，或担当企业高管。
第三，强化执法培训，提高执法人员素质。监察执法人员的执法水平和行政管理综合素质直接反映出劳动保障部门依法行政工作的开展成效。因此，在提高劳动保障执法监察队伍硬件条件的同时，注重加强对全系统工作人员的法制宣传和教育培训工作，严格规范劳动保障执法行为，提高执法水平。特别是针对建立市、区县、社区三级劳动保障监察体系的情况，进一步加强了对专职和兼职劳动监察人员资格管理、业务培训和考核工作。
参考文献：
[1]2009年农民工监测调查报告[R].国家统计局网站,2010(3).
[2]吴丽萍.我国农民工工伤保险的缺失及完善[J].甘肃理论
学刊,2009(3).
[3]赵英杰.黑龙江省农民工工伤保险问题研究[J].商业研究,
2008(5).
[4]严行方.农民工阶层[M].北京：中华工商联合出版社,2007.
[5]卢海元.走进城市：农民工的社会保障[M].北京：经济管理
出版社,2004.