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【摘要】随着国库核算系统的更新、业务量的增加，人行国库部门聘用外部人员逐渐增多，由于制度的缺失、管理的松散、操作的不规范、风险意识的淡薄等等，容易引发国库资金风险。为了防止和控制国库资金风险的发生，本文从国库业务系统、管理制度等方面进行分析，并提出风险防控措施及建议。
【关键词】外聘人员 风险管理 对策
近年来，随着国库部门人员结构的变化，国库外聘人员从事国库岗位的现象越来越普遍，对国库业务的内部控制带来了许多新的问题，国库内部控制在新形势下显得有些落后。为防范并减少国库部门外聘人员从事国库岗位所面临的各种风险，保证国家财政资金的安全、完整，建立和完善国库外聘人员相关制度，促使外聘人员管理规范化，显得尤为重要。
一、外聘人员从事国库岗位的原因分析
（一）国库人员数量难以满足岗位设置需求
随着国库会计数据集中系统、国库管理信息系统和财税库行横向联网系统三大系统的成功上线，按目前国库三大系统和《国库会计管理规定》中的岗位设置要求，国库会计需设置业务记账员、业务复核员、第三要素复核员、参数维护员等10多个国库会计岗位，按一人一岗、一人多岗或一岗多人原则，至少有六个岗位相互不能兼任，三个岗位不得参与会计账务处理。因此在实际工作中至少需配备国库人员6～7人，就目前国库现有人员远远满足不了其业务需要，特别是县支库人员配备严重不足，仅为4～6人。只能应付日常核算工作，如遇会议、培训、检查及上级行抽调等情况，则不合理兼岗的情形时有发生。应有的相互制约关系因人员不足而不能落实到位，给国库资金安全埋下了隐患。因此在现有人民银行人事政策不变的情况下，国库部门只能通过聘用外部人员的方式来补充国库人员数量的不足。
（二）国库人员年龄结构难以适应国库业务发展
近年来，由于业务的发展，国库会计领域发生了很大的变化，国库部门实现了税收缴库电子化、综合管理信息化，同时也促进国库业务和人员组织的改变，对国库从业人员的素质要求也越来越高，不但要有业务核算技能、懂金融、懂调查统计分析，还要掌握国库、财税管理规定等多方面知识。从目前国库干部队伍的现状来看，整个国库会计队伍年龄老化，特别是县支行的国库人员平均年龄都在40岁以上，人员学历普遍偏低，取得初、中级会计师职称的人更是寥寥无几。加之会计国库人员学习、培训时间和机会偏少，对不断创新和变化的核算机制、核算工具和新业务的开展疲于應付，难以适应当前国库业务发展的需要，这直接影响了国库会计工作质量的有效提升。因此聘用外部人员是解决当前国库人员老化的最有效最便捷的方式。
二、外聘人员从事国库岗位的风险隐患
（一）外聘人员综合素质偏低
一是外聘人员思想素质不容乐观。国库部门的外聘人员来自财政、代理银行或无单位的临时人员，他们的各方面素质参差不齐，既没有受过正规就业前的培训，也没有受过国库会计文化的熏陶。有的认为自己劳动关系在原单位，自己在国库上班是临时性的，容易产生“前途黯淡”的灰色情绪，思想状况不稳定，都抱着一种做一天和尚撞一天钟的心理，对工作无目标、无动力、无认同感，同时个人责任感的淡化，使其难以真正地融入到国库部门中，没有动力对国库业务真正负责。二是外聘人员业务素质有待提升。以九江中支为例：目前九江中支辖内国库部门共聘用财政或代理银行人员13人，其中中心支库外聘人员3名、辖内11个县支库中5个县支库外聘人员10名。从整体来看，辖内13名聘用人员普遍存在国库工作时间短，学历偏低等情况。平均从事国库工作年限2.8年，本科3人、大专7人、中专1人、高中学历2人。按照规定从事国库会计岗位人员必须取得会计人员从业资格证书，很多外聘人员是临时性的，无会计人员从业资格证书。由于缺乏系统培训，外聘人员的国库会计理论知识和金融理论知识相对薄弱，综合分析能力和纠错防弊的能力较差，难以适应国库业务发展变化的要求。
（二）外聘人员管理机制欠缺
一是管理制度相对缺失。目前，各级国库部门对外聘人员的管理基本是处于“摸着石头过河”阶段，走一步看一步。而在制度层面上对于外聘人员尚无任何明确的管理规定，也未制订任何针对外聘人员的国库内控制度。外聘人员在从事国库岗位时，对其相关的岗位设置要求、资金风险防控措施、处罚权力、奖励机制等方面均是空白。因此在无章可循的大环境下，国库部门对外聘人员的管理较为松弛，即使在监督检查中发现外聘人员有不规范行为，也难以进行处罚。故国库部门应尽快建章立制，对外聘人员进行规范化管理。二是约束机制较难落实。按照内控制度和业务操作规程要求，国库人员要定期轮换岗位，外聘人员因身份问题，诸多重要岗位如第三要素复核岗、系统管理岗、国库主管岗等不能从事，岗位轮换难以落实。国库业务数据保密制度对外聘人员难起约束作用。各级国库预算收入、支出及库存数据是能准确反映当地经济发展的重要指标，通过对财政资金流入、流出和库存的汇总统计与跟踪监测，能及时准确地为当地政府提供现金收支变化情况及余额信息，并预测其变化趋势，全面、详实地提供政府预算执行情况报告。因此国库各级报表及分析材料均为保密数据资料，只能向相关少数人员提供。随着越来越多外聘人员从事国库工作，国库人员的流动性增强、来源复杂，管理难度加大，使国库数据的保密性大大降低，难以确保国库数据的安全性。
（三）外聘人员操作风险加大
国库核算系统“一点接入支付，一点完成清算”，系统的便利和快捷成为国库资金风险防范的薄弱环节，外聘人员进入系统，无形增加了风险防控难度。国库会计数据集中系统在岗位设置上实行操作员负责制，改变了国库的内控环境，没有资金岗与明细岗的区别，系统对于国库资金流出的业务操作增设了重要要素复核的岗位操作过程。目前，多数国库为图方便，将录入岗、复核岗、重要要素复核岗等角色权限全部付于所有操作员。角色定位比较宽泛，岗位权限分配过大。虽然系统对一笔业务录入与复核权限进行了控制，限制了兼岗的范围，但操作员只要持有操作代码及CA证书的用户就可以同时登录不同的客户端并同时进行业务处理，在业务处理完毕退出遗漏的情况下容易使业务操作人员有机可乘，这无形中带来了管理角色及分配权限上新的风险点，增加了国库业务违规操作的防控难度。而目前国库外聘人员大部分正是从事录入或复核工作，这种模式由于没有受到系统的限制则会带来巨大的风险隐患。 三、外聘人员从事国库岗位的控制措施
（一）健全外聘人员风险管理机制
防范外聘人员风险，就必须有严格的管理制度、严密的防范措施，不折不扣的执行力度。因此，必须紧跟国库外聘人员结构和业务形势的发展变化，探索建立一套科学、合理的外聘人员风险管理机制。一是制订《国库外聘人员管理办法》，从外聘人员条件、外聘人员行为要求、外聘人员规范操作等方面强化对外聘人员日常管理。二是结合国库相关制度规定，制定《国库外聘人员岗位风险评估办法》，细化并评估外聘人员从事国库岗位风险，依据评估结果合理设置外聘人员岗位，规避风险。三是实行外聘人员备案登记制度。各级国库部门应将本部门外聘人员的具体情况报本行事后监督部门和上一级国库部门备案登记。备案内容应包括外聘人员年龄、学历、工作简历、原单位工作情况、原单位评价等。上级部门可根据实际情况对外聘人员管理提出指导意见，并在适当时机集中组织对外聘人员进行心理和业务培训。
（二）设置外聘人员合理工作岗位
针对新核算系统内的业务操作员岗位设置只有一种类型，应对国库业务岗位职责与权限进行更具体、更明细的划分。特别是在有外聘人员的情况下，应限制外聘人员拥有对国库全部的业务操作权限。为了使不能兼容的岗位不具有兼容的可能，在系统岗位控制程序设置中必须在坚持职责分离的原则下对业务操作员岗位及岗位职责进行更为严格、更为明晰的界定控制。使外聘人员在业务处理时按各自的岗位权限与操作规程进行操作，确保外聘人员严格按照系统授权来落实其岗位的职责和权限，确保其对核算信息的读入或修改权限控制在特定级别范围之内。此外，重要要素复核岗位的操作员是资金出口的最后一道防线，外聘人员应严禁从事该岗位，以最大限度地减少国库资金失误的可能性。
（三）施行外聘人员激励惩罚措施
将外聘人员纳入国库人员考核范围。每年年终对外聘人员的工作态度、工作内容、工作业绩、工作成果、考勤、遵守廉政纪律和工作纪律的情况等进行客观公正的记录和考核。为确保对外聘人员的管理不脱节，被聘用单位和聘用单位应保持沟通，坚持“双向管理”。外聘人员应定期向原单位进行思想和工作汇报，按時参加单位思想教育活动，确保离岗不离线。国库部门也将他们纳入管理范畴，制定专门的外聘人员规章制度，进行严格的量化考核，用正式在编人员的标准来规范管理。在年度考核时，由国库部门提出鉴定意见，作为所在单位对其进行考核的参考依据。并建立相应的考核激励措施，根据外聘人员日常工作表现，对无差错外聘人员双方单位均进行奖励，充分激发外聘人员工作激情，调动主观能动性，提高工作积极性和责任意识，促进国库会计工作的全面发展。
（四）完善国库核算业务监督模式
事后监督部门应改进当前国库事后监督模式。一是根据国库部门外聘人员从事国库岗位的变化，定期梳理分析外聘人员岗位的风险点，提高风险监督成效。二是加强日常业务监督控制，通过事中、事前国库柜面监督，对系统运行中的各环节进行审查以及业务操作流程的审查，防止外聘人员在业务操作过程中出现漏洞。三是适时建立覆盖国库资金运行全过程的外聘人员监督体系。对国库外聘人员内控机制、风险控制等各项规章制度贯彻落实情况进行监督，进一步提升国库监督效率。
【关键词】外聘人员 风险管理 对策
近年来，随着国库部门人员结构的变化，国库外聘人员从事国库岗位的现象越来越普遍，对国库业务的内部控制带来了许多新的问题，国库内部控制在新形势下显得有些落后。为防范并减少国库部门外聘人员从事国库岗位所面临的各种风险，保证国家财政资金的安全、完整，建立和完善国库外聘人员相关制度，促使外聘人员管理规范化，显得尤为重要。
一、外聘人员从事国库岗位的原因分析
（一）国库人员数量难以满足岗位设置需求
随着国库会计数据集中系统、国库管理信息系统和财税库行横向联网系统三大系统的成功上线，按目前国库三大系统和《国库会计管理规定》中的岗位设置要求，国库会计需设置业务记账员、业务复核员、第三要素复核员、参数维护员等10多个国库会计岗位，按一人一岗、一人多岗或一岗多人原则，至少有六个岗位相互不能兼任，三个岗位不得参与会计账务处理。因此在实际工作中至少需配备国库人员6～7人，就目前国库现有人员远远满足不了其业务需要，特别是县支库人员配备严重不足，仅为4～6人。只能应付日常核算工作，如遇会议、培训、检查及上级行抽调等情况，则不合理兼岗的情形时有发生。应有的相互制约关系因人员不足而不能落实到位，给国库资金安全埋下了隐患。因此在现有人民银行人事政策不变的情况下，国库部门只能通过聘用外部人员的方式来补充国库人员数量的不足。
（二）国库人员年龄结构难以适应国库业务发展
近年来，由于业务的发展，国库会计领域发生了很大的变化，国库部门实现了税收缴库电子化、综合管理信息化，同时也促进国库业务和人员组织的改变，对国库从业人员的素质要求也越来越高，不但要有业务核算技能、懂金融、懂调查统计分析，还要掌握国库、财税管理规定等多方面知识。从目前国库干部队伍的现状来看，整个国库会计队伍年龄老化，特别是县支行的国库人员平均年龄都在40岁以上，人员学历普遍偏低，取得初、中级会计师职称的人更是寥寥无几。加之会计国库人员学习、培训时间和机会偏少，对不断创新和变化的核算机制、核算工具和新业务的开展疲于應付，难以适应当前国库业务发展的需要，这直接影响了国库会计工作质量的有效提升。因此聘用外部人员是解决当前国库人员老化的最有效最便捷的方式。
二、外聘人员从事国库岗位的风险隐患
（一）外聘人员综合素质偏低
一是外聘人员思想素质不容乐观。国库部门的外聘人员来自财政、代理银行或无单位的临时人员，他们的各方面素质参差不齐，既没有受过正规就业前的培训，也没有受过国库会计文化的熏陶。有的认为自己劳动关系在原单位，自己在国库上班是临时性的，容易产生“前途黯淡”的灰色情绪，思想状况不稳定，都抱着一种做一天和尚撞一天钟的心理，对工作无目标、无动力、无认同感，同时个人责任感的淡化，使其难以真正地融入到国库部门中，没有动力对国库业务真正负责。二是外聘人员业务素质有待提升。以九江中支为例：目前九江中支辖内国库部门共聘用财政或代理银行人员13人，其中中心支库外聘人员3名、辖内11个县支库中5个县支库外聘人员10名。从整体来看，辖内13名聘用人员普遍存在国库工作时间短，学历偏低等情况。平均从事国库工作年限2.8年，本科3人、大专7人、中专1人、高中学历2人。按照规定从事国库会计岗位人员必须取得会计人员从业资格证书，很多外聘人员是临时性的，无会计人员从业资格证书。由于缺乏系统培训，外聘人员的国库会计理论知识和金融理论知识相对薄弱，综合分析能力和纠错防弊的能力较差，难以适应国库业务发展变化的要求。
（二）外聘人员管理机制欠缺
一是管理制度相对缺失。目前，各级国库部门对外聘人员的管理基本是处于“摸着石头过河”阶段，走一步看一步。而在制度层面上对于外聘人员尚无任何明确的管理规定，也未制订任何针对外聘人员的国库内控制度。外聘人员在从事国库岗位时，对其相关的岗位设置要求、资金风险防控措施、处罚权力、奖励机制等方面均是空白。因此在无章可循的大环境下，国库部门对外聘人员的管理较为松弛，即使在监督检查中发现外聘人员有不规范行为，也难以进行处罚。故国库部门应尽快建章立制，对外聘人员进行规范化管理。二是约束机制较难落实。按照内控制度和业务操作规程要求，国库人员要定期轮换岗位，外聘人员因身份问题，诸多重要岗位如第三要素复核岗、系统管理岗、国库主管岗等不能从事，岗位轮换难以落实。国库业务数据保密制度对外聘人员难起约束作用。各级国库预算收入、支出及库存数据是能准确反映当地经济发展的重要指标，通过对财政资金流入、流出和库存的汇总统计与跟踪监测，能及时准确地为当地政府提供现金收支变化情况及余额信息，并预测其变化趋势，全面、详实地提供政府预算执行情况报告。因此国库各级报表及分析材料均为保密数据资料，只能向相关少数人员提供。随着越来越多外聘人员从事国库工作，国库人员的流动性增强、来源复杂，管理难度加大，使国库数据的保密性大大降低，难以确保国库数据的安全性。
（三）外聘人员操作风险加大
国库核算系统“一点接入支付，一点完成清算”，系统的便利和快捷成为国库资金风险防范的薄弱环节，外聘人员进入系统，无形增加了风险防控难度。国库会计数据集中系统在岗位设置上实行操作员负责制，改变了国库的内控环境，没有资金岗与明细岗的区别，系统对于国库资金流出的业务操作增设了重要要素复核的岗位操作过程。目前，多数国库为图方便，将录入岗、复核岗、重要要素复核岗等角色权限全部付于所有操作员。角色定位比较宽泛，岗位权限分配过大。虽然系统对一笔业务录入与复核权限进行了控制，限制了兼岗的范围，但操作员只要持有操作代码及CA证书的用户就可以同时登录不同的客户端并同时进行业务处理，在业务处理完毕退出遗漏的情况下容易使业务操作人员有机可乘，这无形中带来了管理角色及分配权限上新的风险点，增加了国库业务违规操作的防控难度。而目前国库外聘人员大部分正是从事录入或复核工作，这种模式由于没有受到系统的限制则会带来巨大的风险隐患。 三、外聘人员从事国库岗位的控制措施
（一）健全外聘人员风险管理机制
防范外聘人员风险，就必须有严格的管理制度、严密的防范措施，不折不扣的执行力度。因此，必须紧跟国库外聘人员结构和业务形势的发展变化，探索建立一套科学、合理的外聘人员风险管理机制。一是制订《国库外聘人员管理办法》，从外聘人员条件、外聘人员行为要求、外聘人员规范操作等方面强化对外聘人员日常管理。二是结合国库相关制度规定，制定《国库外聘人员岗位风险评估办法》，细化并评估外聘人员从事国库岗位风险，依据评估结果合理设置外聘人员岗位，规避风险。三是实行外聘人员备案登记制度。各级国库部门应将本部门外聘人员的具体情况报本行事后监督部门和上一级国库部门备案登记。备案内容应包括外聘人员年龄、学历、工作简历、原单位工作情况、原单位评价等。上级部门可根据实际情况对外聘人员管理提出指导意见，并在适当时机集中组织对外聘人员进行心理和业务培训。
（二）设置外聘人员合理工作岗位
针对新核算系统内的业务操作员岗位设置只有一种类型，应对国库业务岗位职责与权限进行更具体、更明细的划分。特别是在有外聘人员的情况下，应限制外聘人员拥有对国库全部的业务操作权限。为了使不能兼容的岗位不具有兼容的可能，在系统岗位控制程序设置中必须在坚持职责分离的原则下对业务操作员岗位及岗位职责进行更为严格、更为明晰的界定控制。使外聘人员在业务处理时按各自的岗位权限与操作规程进行操作，确保外聘人员严格按照系统授权来落实其岗位的职责和权限，确保其对核算信息的读入或修改权限控制在特定级别范围之内。此外，重要要素复核岗位的操作员是资金出口的最后一道防线，外聘人员应严禁从事该岗位，以最大限度地减少国库资金失误的可能性。
（三）施行外聘人员激励惩罚措施
将外聘人员纳入国库人员考核范围。每年年终对外聘人员的工作态度、工作内容、工作业绩、工作成果、考勤、遵守廉政纪律和工作纪律的情况等进行客观公正的记录和考核。为确保对外聘人员的管理不脱节，被聘用单位和聘用单位应保持沟通，坚持“双向管理”。外聘人员应定期向原单位进行思想和工作汇报，按時参加单位思想教育活动，确保离岗不离线。国库部门也将他们纳入管理范畴，制定专门的外聘人员规章制度，进行严格的量化考核，用正式在编人员的标准来规范管理。在年度考核时，由国库部门提出鉴定意见，作为所在单位对其进行考核的参考依据。并建立相应的考核激励措施，根据外聘人员日常工作表现，对无差错外聘人员双方单位均进行奖励，充分激发外聘人员工作激情，调动主观能动性，提高工作积极性和责任意识，促进国库会计工作的全面发展。
（四）完善国库核算业务监督模式
事后监督部门应改进当前国库事后监督模式。一是根据国库部门外聘人员从事国库岗位的变化，定期梳理分析外聘人员岗位的风险点，提高风险监督成效。二是加强日常业务监督控制，通过事中、事前国库柜面监督，对系统运行中的各环节进行审查以及业务操作流程的审查，防止外聘人员在业务操作过程中出现漏洞。三是适时建立覆盖国库资金运行全过程的外聘人员监督体系。对国库外聘人员内控机制、风险控制等各项规章制度贯彻落实情况进行监督，进一步提升国库监督效率。