论文部分内容阅读
财政预算的编制与审批等过程包含多重委托代理关系，根据财政信息的传导顺序可分为两层：第一层，立法机构（人大）与政府（财政部门）之间的委托代理。政府应尽可能向立法机构披露财政信息，使立法机构能够正确行使决策权力。第二层，公众与立法机构之间的委托代理。立法机构应尽可能向全体人大代表和社会公众开放财政信息，防止信息漏损，使信息不对称最小化，以利于人大代表和社会监督。下面是我国省级财政信息传导状况的调查。
财政信息可能漏损之一：从政府到人大机关
我们通过发放调查问卷、上网搜索等方式，对31个省份的2010年和2011年部门预算报送省级人大审查的情况进行了统计。2011年，在31个省份中，有13个省（安徽、福建、广东、广西、海南、河北、黑龙江、湖南、江苏、江西、宁夏、上海、新疆）把全部省直部门预算报送省级人大审查；有6个省（北京、贵州、吉林、四川、浙江、重庆）大致提交了一半左右的省直部门预算；有12个省（甘肃、河南、湖北、辽宁、内蒙古、青海、山东、山西、陕西、天津、西藏、云南）未公布部门预算的提交情况，估计大都是完全没有提交或提交的部门预算数量太少，所以不公布。可见，有些政府官员在财政信息公开方面的法律意识还较为薄弱。
财政信息可能漏损之二：从人大机关到人大代表
在我国还有更为复杂的一层关系是，省人大机关（常委会、财经委或预算工委）与省人大（全体人大代表）之间的财政信息传导。
部分财政预算信息被人大机关“截留”。今年的调查问卷设计的第12个问题：“财政部门向人大常委会提供的财政信息，人大是否全部向人大代表提供？”在其中回收的两份问卷中，两个省人大财经委官员都选择了“80%以上向人大代表提供”，这说明财政部门提交的预算报告信息被人大机关“过滤”了，并没有反映给人大代表，显然也没有进入审议和表决程序。这些被“过滤”的信息有些属于重要的财政信息，例如有一份问卷注解：“例如政府负债数额（没有向人大代表提供）”。
一些部门预算未报送省人大代表审议。例如，2002年江苏省政府向人代会提交的预算草案，除了全省、省级预算收支执行和下年度安排等8张表外，还将27家部门收支预算汇总表送省人大代表，详细的部门预算送大会各代表团，127家省级部门收支预算汇总表送大会常务主席，详细的部门预算送财经委。从中可以看出，人大财经委有127家省级部门预算收支汇总表，但人大代表见到仅是27家部门收支预算汇总表。
一些专项收入未纳入财政预算，也因此未报送省人大代表审议。各省人大机关对专项收入的信息披露要求大相径庭，信息漏损严重。由于《预算法》未将所有政府收入全部纳入预算管理，目前一些财政收支的重要信息，如社会保险预算报告、政府负债报告、国有资产预算、保障性住房建设等，本应编入财政预算，提交人大全体代表会议审议。但是在操作中，均未纳入预算，也因此未报送省人大代表审议。根据我们的调研，各省人大的做法一般分为两种：
第一种做法：通过专项汇报会的方式向省人大常委会报告。汇报的对象仅是人大常委，而非人大全体代表，而且专项汇报的会期短，甚至连小组讨论都没有就直接进行表决了。在信息披露、社会关注度等方面，专项汇报会远远不如一年一度的“两会”。
第二种做法：没有任何制度对这些收入提出强制性的信息披露要求。某省人大财经委在给本课题组的答复中认为，“社会保障基金和国有企业部门信息虽然没有列入财政预算，但如果省人大有要求，可以完全获取全部的信息。但目前尚未有精力顾及较细的项目，只了解总收支预算”。显然，政府是有义务报送社会保障基金和国有企业部门信息的，但由于法制不健全，省级人大缺乏必要的管理办法和程序，导致这些信息没有强制披露的要求。2009年，全国国有企业拥有的资产总额已高达的53.5万亿元，2010年，我国五项社会保险基金总收入高达18646.4亿元。这么庞大的收入和资产游离于财政预算之外，不能不说是我国预算编制和审批环节的重大缺憾。
财政信息可能漏损之三：从人大机关到社会公众
经省人大审批后的预算报告及部门预算未全部向社会公众公布。2010年，全国人大财经委在全国人大预算审查结果的报告中明确要求：在预算经过批准之后的15日内向社会公开。但是，目前我国省级部门预算的公开情况仍然不尽如人意。
以财政透明度整体情况较好的广东省为例，2011年该省全部116个省直部门的部门预算已提交省人大审议，但据统计，截至2011年4月1日（在省两会结束两个多月以后），只有60个省级部门按要求向社会公开了部门预算信息。而且大多数省厅局机构晒出的账本是“两个表格两页纸”（部门财政拨款支出预算表和收支预算总表）。有的甚至无任何文字说明。公开的内容，大多只有“类”、“款”等粗略领域，尚未详细到具体的“项”。
从法律上看，预算草案经省级人大批准以后，应由人大直接公布批准后的预算案。但是，我国各级人大均要求财政部门和各职能部门自行公布预算。各职能部门在其网站自行公布预算的做法，导致社会公众要访问100多个省级部门网站才能全部了解各个部门预算。这既增加了各职能部门的信息披露成本，也提高了社会公众的监督成本。
人大代表不能全面获得财政预算信息并将预算草案及相关资料带出会场。据我们了解，一些省份在审议财政预算报告时，不能保证每位人大代表都有一份完整预算报告及部门预算草案，往往每个小组才有一套资料。对此，相关部门的解释是：100多个部门预算草案有1万多页，有几十斤重，每位人大代表都发一本，既不环保，也没有必要。有些省市采取了一些改进措施，例如，2011年四川省首次启用预算信息电子查询系统，人大代表可通过会场内的计算机查看预算报告、87个省级部门预算表格等。我们认为，不管通过何种形式，都应保证每位人大代表非常方便地查阅财政预算信息。提供电子版的财政预算材料应该是大势所趋。
在人大会议结束以后，多数省份的财政预算草案往往被作为秘密文件被收回了。那么，将来人大代表要对预算执行情况行使日常监督权，没有了草案，怎么行使呢？
社会公众向人大的信息反馈机制不健全
人民代表大会制度是人民当家作主的政权组织形式，人大机关理应最大程度地公开联系方式，方便社会公众与人大常委会及各专门委员会沟通、联系，反映社情民意。但是，本课题组在调研过程中，发现许多省级人大及其常委会没有公开联系方式，民众难以联系。
网站设置方面存在的不足。2010年12月，我们对31个省级人大网站做了一项调查，结果表明：有2个省（内蒙古、西藏）没有人大网站，1个省（天津）的网站无法登录；9个省（甘肃、海南、河南、吉林、江西、辽宁、山东、陕西、上海）的人大网站公布了具体的办公地址；9个省（甘肃、海南、河南、湖南、吉林、辽宁、山东、陕西、上海）的人大网站公布了联系电话；有24个省的人大网站配置了搜索功能，便于社会公众查找信息，但是有4个网站的搜索功能存在问题，无法使用；只有15个省的人大网站设置在线信箱或公布电子邮箱。
在网站的具体设置方面，也存在一些问题。例如，有的人大网站竟然是政府网站的子网站，显然缺乏对人大的起码尊重。有的人大网站有杂志投稿信箱，却没有面向社会公众的联系信箱。有的省人大网站有“联系我们”栏目，点击进入以后，发现空无一字。当然，有些人大网站设置了一些很好的栏目，有利于社会公众反映意见。例如2010年12月1日，我们访问上海人大网站时，发现有510条公众留言，该网站还设置了主任信箱和网上信访、重要会议文字直播、某些政策法规的问卷调查等。
人大财经委（预算工委）的联系电话难以查找。目前，尽管各省的人大财经委（或预算工委）组织机构都比较健全，但是要与这些部门联系上却是非常困难的。
我们通过114查号台，查到一些省人大的总机，但是意想不到的事发生了：（1）电话打到总机时，总机话务员不同意把电话转进去，理由是必须是对口单位联系工作才能进行查号（所谓“对口单位”是指兄弟省份的人大机关）；（2）114查号台提供的人大常委会电话一直是忙音或无人接听，无法接入；（3）有的电话接通了，某财经委的工作人员在听完我们的介绍以后，直接说“打错了”，然后就挂机；（4）一些省份人大财经委的工作人员非常热情地答复：“将会把填写好的调查问卷传真给你们”，但几周过去了，我们都没收到传真回来的调查问卷。不难想象，本课题组成员花了这么多的人力、物力，都难以查找到这些人大机关的联系电话，普通的社会公众又怎能查找到电话号码并畅通地与人大机关的官员进行沟通交流呢？
财政信息公开的法律障碍
通过三年的调研，我们认为，只有完善相关制度，才能增强人大推进财政信息公开的效果。从人大角度来看，目前影响财政信息公开的法律障碍主要有：
预算相关法律未能明确人大在财政信息公开方面的责任。人大及其常委会是国家权力机关、代表机关和民意机关，既要充分反映民意，也要保障人民群众的知情权。从法律上讲，各级人大及其常委会依法履职活动，应当逐步实现从过程到结果的全公开，但是预算相关法律对信息公开的规定少之又少。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中没有涉及信息公开的条款；《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》中有少量规定，但也很不健全，例如没有要求财政决算向社会公布。《中华人民共和国预算法》中连“公开”和“公布”等关键词都没有，自然也没有强制信息公开的要求。
《政府信息公开条例》不适用于人大。国务院颁布的《政府信息公开条例》，自2008年5月1日起施行。但是该条例是国务院制订的行政法规，只适用于各级行政机关，而不适用于人大、政协、法院、检察院等国家机构。我们在调研中发现，人大机关的工作人员往往引用这个“不适用”的规定，拒绝我们的调查。因此，应以更高层级的法律推动更大范围的信息公开。如果信息公开立法能从行政法规尽快“升格”为法律，将能更好地推进整个公权领域、公共领域的透明化，更好地保障公民的知情权。
财政信息可能漏损之一：从政府到人大机关
我们通过发放调查问卷、上网搜索等方式，对31个省份的2010年和2011年部门预算报送省级人大审查的情况进行了统计。2011年，在31个省份中，有13个省（安徽、福建、广东、广西、海南、河北、黑龙江、湖南、江苏、江西、宁夏、上海、新疆）把全部省直部门预算报送省级人大审查；有6个省（北京、贵州、吉林、四川、浙江、重庆）大致提交了一半左右的省直部门预算；有12个省（甘肃、河南、湖北、辽宁、内蒙古、青海、山东、山西、陕西、天津、西藏、云南）未公布部门预算的提交情况，估计大都是完全没有提交或提交的部门预算数量太少，所以不公布。可见，有些政府官员在财政信息公开方面的法律意识还较为薄弱。
财政信息可能漏损之二：从人大机关到人大代表
在我国还有更为复杂的一层关系是，省人大机关（常委会、财经委或预算工委）与省人大（全体人大代表）之间的财政信息传导。
部分财政预算信息被人大机关“截留”。今年的调查问卷设计的第12个问题：“财政部门向人大常委会提供的财政信息，人大是否全部向人大代表提供？”在其中回收的两份问卷中，两个省人大财经委官员都选择了“80%以上向人大代表提供”，这说明财政部门提交的预算报告信息被人大机关“过滤”了，并没有反映给人大代表，显然也没有进入审议和表决程序。这些被“过滤”的信息有些属于重要的财政信息，例如有一份问卷注解：“例如政府负债数额（没有向人大代表提供）”。
一些部门预算未报送省人大代表审议。例如，2002年江苏省政府向人代会提交的预算草案，除了全省、省级预算收支执行和下年度安排等8张表外，还将27家部门收支预算汇总表送省人大代表，详细的部门预算送大会各代表团，127家省级部门收支预算汇总表送大会常务主席，详细的部门预算送财经委。从中可以看出，人大财经委有127家省级部门预算收支汇总表，但人大代表见到仅是27家部门收支预算汇总表。
一些专项收入未纳入财政预算，也因此未报送省人大代表审议。各省人大机关对专项收入的信息披露要求大相径庭，信息漏损严重。由于《预算法》未将所有政府收入全部纳入预算管理，目前一些财政收支的重要信息，如社会保险预算报告、政府负债报告、国有资产预算、保障性住房建设等，本应编入财政预算，提交人大全体代表会议审议。但是在操作中，均未纳入预算，也因此未报送省人大代表审议。根据我们的调研，各省人大的做法一般分为两种：
第一种做法：通过专项汇报会的方式向省人大常委会报告。汇报的对象仅是人大常委，而非人大全体代表，而且专项汇报的会期短，甚至连小组讨论都没有就直接进行表决了。在信息披露、社会关注度等方面，专项汇报会远远不如一年一度的“两会”。
第二种做法：没有任何制度对这些收入提出强制性的信息披露要求。某省人大财经委在给本课题组的答复中认为，“社会保障基金和国有企业部门信息虽然没有列入财政预算，但如果省人大有要求，可以完全获取全部的信息。但目前尚未有精力顾及较细的项目，只了解总收支预算”。显然，政府是有义务报送社会保障基金和国有企业部门信息的，但由于法制不健全，省级人大缺乏必要的管理办法和程序，导致这些信息没有强制披露的要求。2009年，全国国有企业拥有的资产总额已高达的53.5万亿元，2010年，我国五项社会保险基金总收入高达18646.4亿元。这么庞大的收入和资产游离于财政预算之外，不能不说是我国预算编制和审批环节的重大缺憾。
财政信息可能漏损之三：从人大机关到社会公众
经省人大审批后的预算报告及部门预算未全部向社会公众公布。2010年，全国人大财经委在全国人大预算审查结果的报告中明确要求：在预算经过批准之后的15日内向社会公开。但是，目前我国省级部门预算的公开情况仍然不尽如人意。
以财政透明度整体情况较好的广东省为例，2011年该省全部116个省直部门的部门预算已提交省人大审议，但据统计，截至2011年4月1日（在省两会结束两个多月以后），只有60个省级部门按要求向社会公开了部门预算信息。而且大多数省厅局机构晒出的账本是“两个表格两页纸”（部门财政拨款支出预算表和收支预算总表）。有的甚至无任何文字说明。公开的内容，大多只有“类”、“款”等粗略领域，尚未详细到具体的“项”。
从法律上看，预算草案经省级人大批准以后，应由人大直接公布批准后的预算案。但是，我国各级人大均要求财政部门和各职能部门自行公布预算。各职能部门在其网站自行公布预算的做法，导致社会公众要访问100多个省级部门网站才能全部了解各个部门预算。这既增加了各职能部门的信息披露成本，也提高了社会公众的监督成本。
人大代表不能全面获得财政预算信息并将预算草案及相关资料带出会场。据我们了解，一些省份在审议财政预算报告时，不能保证每位人大代表都有一份完整预算报告及部门预算草案，往往每个小组才有一套资料。对此，相关部门的解释是：100多个部门预算草案有1万多页，有几十斤重，每位人大代表都发一本，既不环保，也没有必要。有些省市采取了一些改进措施，例如，2011年四川省首次启用预算信息电子查询系统，人大代表可通过会场内的计算机查看预算报告、87个省级部门预算表格等。我们认为，不管通过何种形式，都应保证每位人大代表非常方便地查阅财政预算信息。提供电子版的财政预算材料应该是大势所趋。
在人大会议结束以后，多数省份的财政预算草案往往被作为秘密文件被收回了。那么，将来人大代表要对预算执行情况行使日常监督权，没有了草案，怎么行使呢？
社会公众向人大的信息反馈机制不健全
人民代表大会制度是人民当家作主的政权组织形式，人大机关理应最大程度地公开联系方式，方便社会公众与人大常委会及各专门委员会沟通、联系，反映社情民意。但是，本课题组在调研过程中，发现许多省级人大及其常委会没有公开联系方式，民众难以联系。
网站设置方面存在的不足。2010年12月，我们对31个省级人大网站做了一项调查，结果表明：有2个省（内蒙古、西藏）没有人大网站，1个省（天津）的网站无法登录；9个省（甘肃、海南、河南、吉林、江西、辽宁、山东、陕西、上海）的人大网站公布了具体的办公地址；9个省（甘肃、海南、河南、湖南、吉林、辽宁、山东、陕西、上海）的人大网站公布了联系电话；有24个省的人大网站配置了搜索功能，便于社会公众查找信息，但是有4个网站的搜索功能存在问题，无法使用；只有15个省的人大网站设置在线信箱或公布电子邮箱。
在网站的具体设置方面，也存在一些问题。例如，有的人大网站竟然是政府网站的子网站，显然缺乏对人大的起码尊重。有的人大网站有杂志投稿信箱，却没有面向社会公众的联系信箱。有的省人大网站有“联系我们”栏目，点击进入以后，发现空无一字。当然，有些人大网站设置了一些很好的栏目，有利于社会公众反映意见。例如2010年12月1日，我们访问上海人大网站时，发现有510条公众留言，该网站还设置了主任信箱和网上信访、重要会议文字直播、某些政策法规的问卷调查等。
人大财经委（预算工委）的联系电话难以查找。目前，尽管各省的人大财经委（或预算工委）组织机构都比较健全，但是要与这些部门联系上却是非常困难的。
我们通过114查号台，查到一些省人大的总机，但是意想不到的事发生了：（1）电话打到总机时，总机话务员不同意把电话转进去，理由是必须是对口单位联系工作才能进行查号（所谓“对口单位”是指兄弟省份的人大机关）；（2）114查号台提供的人大常委会电话一直是忙音或无人接听，无法接入；（3）有的电话接通了，某财经委的工作人员在听完我们的介绍以后，直接说“打错了”，然后就挂机；（4）一些省份人大财经委的工作人员非常热情地答复：“将会把填写好的调查问卷传真给你们”，但几周过去了，我们都没收到传真回来的调查问卷。不难想象，本课题组成员花了这么多的人力、物力，都难以查找到这些人大机关的联系电话，普通的社会公众又怎能查找到电话号码并畅通地与人大机关的官员进行沟通交流呢？
财政信息公开的法律障碍
通过三年的调研，我们认为，只有完善相关制度，才能增强人大推进财政信息公开的效果。从人大角度来看，目前影响财政信息公开的法律障碍主要有：
预算相关法律未能明确人大在财政信息公开方面的责任。人大及其常委会是国家权力机关、代表机关和民意机关，既要充分反映民意，也要保障人民群众的知情权。从法律上讲，各级人大及其常委会依法履职活动，应当逐步实现从过程到结果的全公开，但是预算相关法律对信息公开的规定少之又少。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中没有涉及信息公开的条款；《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》中有少量规定，但也很不健全，例如没有要求财政决算向社会公布。《中华人民共和国预算法》中连“公开”和“公布”等关键词都没有，自然也没有强制信息公开的要求。
《政府信息公开条例》不适用于人大。国务院颁布的《政府信息公开条例》，自2008年5月1日起施行。但是该条例是国务院制订的行政法规，只适用于各级行政机关，而不适用于人大、政协、法院、检察院等国家机构。我们在调研中发现，人大机关的工作人员往往引用这个“不适用”的规定，拒绝我们的调查。因此，应以更高层级的法律推动更大范围的信息公开。如果信息公开立法能从行政法规尽快“升格”为法律，将能更好地推进整个公权领域、公共领域的透明化，更好地保障公民的知情权。