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摘要：从广东东莞、深圳两地的经验来看，其投资审计具有机构和制度完善、扩大审计范围、开展跟踪审计、加强信息化建设、理顺部门关系等优点。与此相对照的是Z市存在的普遍问题，地方投资审计的完善，要做到加强队伍建设，强化财政职能，着力跟踪审计和提升审计信息化效能。
关键词：地方投资 审计 建议
中图分类号：F239 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）07-135-02
投资是推动供给侧改革、拉动经济增长的重要力量之一。近年来，随着地方各级政府固定资产投资热度持续不退，投资审计任务愈加繁重，并且对其要求越来越高。珠三角发达地区是投资重点地区，它们的投资审计不仅数量多，而且在投资审计管理和技术方法创新等方面，积累了先进的经验，极具代表性。本文以广东深圳、东莞两地的投资审计为研究对象，结合z市的具体情况，比较z市与东莞、深圳两地的差距，从而找出启发投资审计的思路，提升投资审计水平。
一、深圳和东莞两地投资审计的经验
（一）完善机构设置，加强制度建设
深圳市专门设立政府投资审计专业局，归并财政部门评审中心的预、结算职能，并集中发改、建设、财政等单位在投资控制方面的职能。深圳市审计局投资专业局为参公管理的事业单位，总编制70人，其中工程类人员占60%以上，财务类人员占20%以上，其他人员约占10%。2004年6月，深圳市人大常委会通过《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》，进一步强化投资审计机构的地位。
东莞市审计局对市级政府投资审计任务主要由固定资产投资审计科完成，镇街的投资审计任务则由基层分局完成。东莞市《政府投资管理办法》规定，“经政府批准的审计计划的项目结算，以审计结果作为结算依据”，并要求在建设合同中加以明确，提高了投资审计的威信力。
（二）扩大审计范围，提升审计成效
深圳投资审计的内容基本上涵盖投资全过程，主要做法：一是做到全覆盖，实行两个“转变”，即由专业局成立前抽查财政评审的项目向成立后全部政府投资项目都要审计转变，由单纯的结算审计向招标控制价审计、结算审计及基建程序审计并重转变，促使工程项目凡建必审，凡审必透。二是借力中介，聘请中介费用纳入财政预算，核减造价成效显著。三是加强审计整改，构建“六维”整改体系。审计结果由审计督促、监察问责、政府督办、人大监督、市绩效考评办考核、市巡视组巡视六个方面形成合力，重点关注屡审屡犯的问题，构成审计整改的“闭合环路”。
东莞市投资审计的特点：一是抓大放小，在审计任务上向重点工程、民生工程倾斜，有的放矢；二是投资审计与预算审计、绩效审计、财务审计和经济责任审计融合，推动审计成果的综合运
（三）开展跟踪审计，堵塞管理漏洞
深圳市投资专业局对审计项目大都实行跟踪审计，做到全过程、全覆盖。其一，抓好造价审计，主要是预算、结算及竣工决算。其二，对建设单位的监督，揭露建设单位管理中的漏洞，促进建设单位加强管理。其三，规范建筑市场，对围标串标、违法分包等行为重点关注，及时披露，起到以点带面、发现一个规范一片的作用。其四，对中介公司的审核质量严格管理，对误差超出5%的进行黄牌警告。其五，做好审计监督定位，不参与建设部门的具体管理事项，保持审计的独立性。其六，做好政府的参谋，提炼有价值的审计报告信息，及时向市政府汇报，助力宏观决策。
东莞市则是开展有选择地进行重点跟踪。一是在项目选择上紧扣市委、政府的中心工作，对国计民生、重大基础设施项目实施跟踪审计，如地铁工程、桥梁隧道工程等。二是通过审计促进加强合同管理和制度建设，他们认为堵塞制度不完备、操作不规范、执行不到位等漏洞比发现单个问题更有意义。
（四）依托信息化建设，提高工作效率
两地注重审计信息化建设。如深圳市投资专业局：一是采用审计管理系统，对审计业务进行动态管理，提高审计工作的时效。二是对工程项目资料进行集中管理，促进流程管理规范化，权限分配科学化，专家业绩量化，审计数据网络化，极大地提升了审计效率。三是采用专用的建筑软件辅助审计，借助各种专业的计价软件，有效提升了审计效能。
（五）理顺部门关系，形成工作合力
深圳市投资专业局从成立开始，便将预、结算的职能划归专业局，市财政局不再具备该职能，市财政局以投资专业局的审计结果作为付款的依据。两者没有职能交叉。对于超出概算的项目，主要由发改部门具体负责审批，财政审核部门并不参与。
东莞市的工程预、结算以至概算全部由市财政评审中心完成，审计部门对财政部门的评审结果进行再监督。但东莞市的发改部门没有审核中心，所有的概算审核、超概审核全部由市财政局评审中心完成，由市发改部门审批。
两地投资审计成效显著。如深圳市专业局近5年共出具审计报告1.5万份，审计金额4300亿元，核减××亿元，平均核减率在×%左右；长沙市专业局近6年来共审计投资项目5150个，审计金额960亿元，核减××亿元，平均核减率在×%左右。两地的投资审计工作大大提升了市审计部门在市政府中的地位，投资审计工作已成为当地审计部门的一张名片。当地市政府在对审计局的办公场所、经费保障方面，都是大力支持；在人员配备、职务晋升方面，更是关爱有加，体现了“有为才有位，有位更有为”。
二、Z市地方投资审计的存在问题
深圳、东莞市在固定资产投资审计工作方面积累的经验和做法，对地方审计部门如何加强投资审计工作有很好的参考借鉴和启发作用。相比之下，同样地处珠三角地区z市与上述两地的比照，地方审计部门的投资审计工作确实存在较大差距，其问题也是较为普遍的难题。
第一，审计覆盖面窄。在市级政府投资项目方面，Z市2015年政府计划投资项目总规模约632.27亿元，但审计涉及的项目投资规模仅约36.77亿元，占比5.82%；在该市辖内的县区政府投资审计项目方面，24个县区仅有2个能独立地、较为系统地开展投资审计，占比仅8.33%。 第二，审计内容有待拓展。在Z市政府投资项目方面，审计的范围主要局限在项目开工后至项目竣工验收过程的管理，而对项目前期决策、规模控制及项目的效益、建设资金在施工等单位使用情况等内容鲜有涉及；在Z市辖内的县区政府投资项目方面，审计内容主要限于工程预结算审核，对投资项目全过程而言，此类监督是远远不够的。
第三，审计效益有待提高。跟踪审计能在项目建设过程中发现问题、纠正偏差，达到边审计、边整改的效果，审计效益是最高的。但据统计，2015年z市政府新建投资项目58项，11.18亿元，但独立立项审计的项目仅1项，涉及投资额约1亿元；2016年市级政府计划新建投资项目中未有项目纳入审计范围。
三、地方投资审计工作的完善
（一）加强队伍建设，为投资审计提供有力保障
目前z市审计局固定资产投资审计部门仅5人（其中行政编制3人，雇员1人，外聘技术人员1人），承担政府投资项目审计任务；而24个县区的政府审计部门，工程专业的政府投资审计人员不足10人。审计力量不足制约了政府投资项目审计业务的开展和作用的发挥。在当前的人事制度与机构编制框架下，笔者建议：一是适当增加公务员编制，引进工程技术等专业人才，尤其是既懂工程技术又懂财务审计的复合型人才；二是加强业务培训，在财务审计人员中普及投资审计知识，提高审计人员的能力；三是借助中介机构力量，加强对中介机构人员的培训和监督，减轻审计压力；四是建立技术专家库，发挥专家指导作用，为审计广度和深度的拓展提供技术支持。
（二）强化财政职能，努力扩大审计覆盖面
李克强总理要求审计机关实现审计监督全覆盖。目前，固定资产投资预算复核、结算审核的职能划归在财政局，审计部门主要是对其评审项目进行再监督。根据深圳、东莞等市的经验，投资审计不单局限于预、结算审计，外延和内涵更丰富、舞台更宽广，不但关注公共建设、市政设施项目，还涵盖交通、公路、水利等项目；不但关注市级财政项目，还涵盖国企、县区项目财政资金到哪里。地方审计要从现有审计资源出发，有计划、有步骤地扩大审计覆盖面，一方面应大力加强造价审计，加强对财政评审后的项目再监督；另一方面，应在基建程序、建设管理、优化设计、规范建筑市场、完善竣工决算等方面充分发挥建设性作用。此外，市财政投资评审中心仅局限于市财政投资项目，对国企投资、县区投资项目没有涉足，审计部门可以在这些领域有所作为，体现审计监督效果。
（三）着力跟踪审计，发挥审计“免疫系统”作用
地方投资审计要围绕重点项目，有选择、有目标地开展跟踪审计，并逐步扩大审计范围：一是增加审计项目数，在人力保证的基础上，增加跟踪审计的项目数；二是全程跟踪，从项目立项开始至竣工决算完毕时止的全过程跟踪；三是内容全覆盖，在项目生命周期过程中，对建设单位、设计单位、勘察单位、监理单位、施工单位的行为进行监督，对项目实施阶段的制度制订和执行进行重点监督，促进各单位加强管理，减少损失浪费，促进增收节支，促使建设单位把“民生”工程做成“民心”工程。
（四）依托“金审”工程，提升审计信息化效能
固定资产投资审计是“金审”二期工程的一项重要内容。“金审”工程，是审计信息化系统建设项目的简称，是《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》中确定的12个重点业务系统之一。地方审计部门应把政府投资项目审计管理平台作为推广审计信息化工作的重要抓手，增强数据分析功能，增加数据库容量，实现审计资料网上流转，一线隐蔽工程图像电子存档，审计权限合理分配，审计过程自动跟踪，以提升审计效率为出发点，以提高审计质量为落脚点，实现投资审计工作新突破。
关键词：地方投资 审计 建议
中图分类号：F239 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）07-135-02
投资是推动供给侧改革、拉动经济增长的重要力量之一。近年来，随着地方各级政府固定资产投资热度持续不退，投资审计任务愈加繁重，并且对其要求越来越高。珠三角发达地区是投资重点地区，它们的投资审计不仅数量多，而且在投资审计管理和技术方法创新等方面，积累了先进的经验，极具代表性。本文以广东深圳、东莞两地的投资审计为研究对象，结合z市的具体情况，比较z市与东莞、深圳两地的差距，从而找出启发投资审计的思路，提升投资审计水平。
一、深圳和东莞两地投资审计的经验
（一）完善机构设置，加强制度建设
深圳市专门设立政府投资审计专业局，归并财政部门评审中心的预、结算职能，并集中发改、建设、财政等单位在投资控制方面的职能。深圳市审计局投资专业局为参公管理的事业单位，总编制70人，其中工程类人员占60%以上，财务类人员占20%以上，其他人员约占10%。2004年6月，深圳市人大常委会通过《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》，进一步强化投资审计机构的地位。
东莞市审计局对市级政府投资审计任务主要由固定资产投资审计科完成，镇街的投资审计任务则由基层分局完成。东莞市《政府投资管理办法》规定，“经政府批准的审计计划的项目结算，以审计结果作为结算依据”，并要求在建设合同中加以明确，提高了投资审计的威信力。
（二）扩大审计范围，提升审计成效
深圳投资审计的内容基本上涵盖投资全过程，主要做法：一是做到全覆盖，实行两个“转变”，即由专业局成立前抽查财政评审的项目向成立后全部政府投资项目都要审计转变，由单纯的结算审计向招标控制价审计、结算审计及基建程序审计并重转变，促使工程项目凡建必审，凡审必透。二是借力中介，聘请中介费用纳入财政预算，核减造价成效显著。三是加强审计整改，构建“六维”整改体系。审计结果由审计督促、监察问责、政府督办、人大监督、市绩效考评办考核、市巡视组巡视六个方面形成合力，重点关注屡审屡犯的问题，构成审计整改的“闭合环路”。
东莞市投资审计的特点：一是抓大放小，在审计任务上向重点工程、民生工程倾斜，有的放矢；二是投资审计与预算审计、绩效审计、财务审计和经济责任审计融合，推动审计成果的综合运
（三）开展跟踪审计，堵塞管理漏洞
深圳市投资专业局对审计项目大都实行跟踪审计，做到全过程、全覆盖。其一，抓好造价审计，主要是预算、结算及竣工决算。其二，对建设单位的监督，揭露建设单位管理中的漏洞，促进建设单位加强管理。其三，规范建筑市场，对围标串标、违法分包等行为重点关注，及时披露，起到以点带面、发现一个规范一片的作用。其四，对中介公司的审核质量严格管理，对误差超出5%的进行黄牌警告。其五，做好审计监督定位，不参与建设部门的具体管理事项，保持审计的独立性。其六，做好政府的参谋，提炼有价值的审计报告信息，及时向市政府汇报，助力宏观决策。
东莞市则是开展有选择地进行重点跟踪。一是在项目选择上紧扣市委、政府的中心工作，对国计民生、重大基础设施项目实施跟踪审计，如地铁工程、桥梁隧道工程等。二是通过审计促进加强合同管理和制度建设，他们认为堵塞制度不完备、操作不规范、执行不到位等漏洞比发现单个问题更有意义。
（四）依托信息化建设，提高工作效率
两地注重审计信息化建设。如深圳市投资专业局：一是采用审计管理系统，对审计业务进行动态管理，提高审计工作的时效。二是对工程项目资料进行集中管理，促进流程管理规范化，权限分配科学化，专家业绩量化，审计数据网络化，极大地提升了审计效率。三是采用专用的建筑软件辅助审计，借助各种专业的计价软件，有效提升了审计效能。
（五）理顺部门关系，形成工作合力
深圳市投资专业局从成立开始，便将预、结算的职能划归专业局，市财政局不再具备该职能，市财政局以投资专业局的审计结果作为付款的依据。两者没有职能交叉。对于超出概算的项目，主要由发改部门具体负责审批，财政审核部门并不参与。
东莞市的工程预、结算以至概算全部由市财政评审中心完成，审计部门对财政部门的评审结果进行再监督。但东莞市的发改部门没有审核中心，所有的概算审核、超概审核全部由市财政局评审中心完成，由市发改部门审批。
两地投资审计成效显著。如深圳市专业局近5年共出具审计报告1.5万份，审计金额4300亿元，核减××亿元，平均核减率在×%左右；长沙市专业局近6年来共审计投资项目5150个，审计金额960亿元，核减××亿元，平均核减率在×%左右。两地的投资审计工作大大提升了市审计部门在市政府中的地位，投资审计工作已成为当地审计部门的一张名片。当地市政府在对审计局的办公场所、经费保障方面，都是大力支持；在人员配备、职务晋升方面，更是关爱有加，体现了“有为才有位，有位更有为”。
二、Z市地方投资审计的存在问题
深圳、东莞市在固定资产投资审计工作方面积累的经验和做法，对地方审计部门如何加强投资审计工作有很好的参考借鉴和启发作用。相比之下，同样地处珠三角地区z市与上述两地的比照，地方审计部门的投资审计工作确实存在较大差距，其问题也是较为普遍的难题。
第一，审计覆盖面窄。在市级政府投资项目方面，Z市2015年政府计划投资项目总规模约632.27亿元，但审计涉及的项目投资规模仅约36.77亿元，占比5.82%；在该市辖内的县区政府投资审计项目方面，24个县区仅有2个能独立地、较为系统地开展投资审计，占比仅8.33%。 第二，审计内容有待拓展。在Z市政府投资项目方面，审计的范围主要局限在项目开工后至项目竣工验收过程的管理，而对项目前期决策、规模控制及项目的效益、建设资金在施工等单位使用情况等内容鲜有涉及；在Z市辖内的县区政府投资项目方面，审计内容主要限于工程预结算审核，对投资项目全过程而言，此类监督是远远不够的。
第三，审计效益有待提高。跟踪审计能在项目建设过程中发现问题、纠正偏差，达到边审计、边整改的效果，审计效益是最高的。但据统计，2015年z市政府新建投资项目58项，11.18亿元，但独立立项审计的项目仅1项，涉及投资额约1亿元；2016年市级政府计划新建投资项目中未有项目纳入审计范围。
三、地方投资审计工作的完善
（一）加强队伍建设，为投资审计提供有力保障
目前z市审计局固定资产投资审计部门仅5人（其中行政编制3人，雇员1人，外聘技术人员1人），承担政府投资项目审计任务；而24个县区的政府审计部门，工程专业的政府投资审计人员不足10人。审计力量不足制约了政府投资项目审计业务的开展和作用的发挥。在当前的人事制度与机构编制框架下，笔者建议：一是适当增加公务员编制，引进工程技术等专业人才，尤其是既懂工程技术又懂财务审计的复合型人才；二是加强业务培训，在财务审计人员中普及投资审计知识，提高审计人员的能力；三是借助中介机构力量，加强对中介机构人员的培训和监督，减轻审计压力；四是建立技术专家库，发挥专家指导作用，为审计广度和深度的拓展提供技术支持。
（二）强化财政职能，努力扩大审计覆盖面
李克强总理要求审计机关实现审计监督全覆盖。目前，固定资产投资预算复核、结算审核的职能划归在财政局，审计部门主要是对其评审项目进行再监督。根据深圳、东莞等市的经验，投资审计不单局限于预、结算审计，外延和内涵更丰富、舞台更宽广，不但关注公共建设、市政设施项目，还涵盖交通、公路、水利等项目；不但关注市级财政项目，还涵盖国企、县区项目财政资金到哪里。地方审计要从现有审计资源出发，有计划、有步骤地扩大审计覆盖面，一方面应大力加强造价审计，加强对财政评审后的项目再监督；另一方面，应在基建程序、建设管理、优化设计、规范建筑市场、完善竣工决算等方面充分发挥建设性作用。此外，市财政投资评审中心仅局限于市财政投资项目，对国企投资、县区投资项目没有涉足，审计部门可以在这些领域有所作为，体现审计监督效果。
（三）着力跟踪审计，发挥审计“免疫系统”作用
地方投资审计要围绕重点项目，有选择、有目标地开展跟踪审计，并逐步扩大审计范围：一是增加审计项目数，在人力保证的基础上，增加跟踪审计的项目数；二是全程跟踪，从项目立项开始至竣工决算完毕时止的全过程跟踪；三是内容全覆盖，在项目生命周期过程中，对建设单位、设计单位、勘察单位、监理单位、施工单位的行为进行监督，对项目实施阶段的制度制订和执行进行重点监督，促进各单位加强管理，减少损失浪费，促进增收节支，促使建设单位把“民生”工程做成“民心”工程。
（四）依托“金审”工程，提升审计信息化效能
固定资产投资审计是“金审”二期工程的一项重要内容。“金审”工程，是审计信息化系统建设项目的简称，是《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》中确定的12个重点业务系统之一。地方审计部门应把政府投资项目审计管理平台作为推广审计信息化工作的重要抓手，增强数据分析功能，增加数据库容量，实现审计资料网上流转，一线隐蔽工程图像电子存档，审计权限合理分配，审计过程自动跟踪，以提升审计效率为出发点，以提高审计质量为落脚点，实现投资审计工作新突破。