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“绩效预算与高校可持续发展研究”是作者担任负责人的四川省教育厅社会科学重点研究课题，本文是该课题的系列文章之一，项目号是：川教科SA05－055
【摘要】本文以提高高等学校预算制度创新效益为主线，就高等学校绩效预算管理模式设计和运行过程中的制度环境进行探讨，以期对高等学校预算管理制度的推广和应用有所帮助。
二十一世纪，高等教育事业飞速发展，国家财政管理体制不断完善，高等学校独立办学主体责任日益加重，社会公众民主和权利意识日渐强烈，这使高等学校理财环境发生了巨大变化。尤其是资金来源渠道的多元化，支出的复杂化，管理的多样化，要求高等学校建立与之相适应的科学管理体系。长期以来，高等学校所实行的传统零基预算管理模式已愈来愈不能满足目前高等学校发展的需要，在高等学校建立新的预算管理体系，就显得尤为重要。
一、绩效预算与高等学校预算制度创新
绩效预算（Performance Budgeting）是1949年由美国首次提出的一种预算管理方法，主要运用于政府组织的各种活动中，是政府部门按所完成的各项职能进行预算，将政府的预算建立在可衡量的绩效基础上，即干多少事拨多少钱。绩效预算改变了传统的预算管理方式，按照企业化经营模式，把政府作为提供公共品的经济部门，建立起“公共品——公共品成本——预算”的模式，通过对公共品的核算，进行预算编制。绩效预算对目标和总额进行集中控制，从制度上强化内控机制，采用分权的手段，充分调动部门的积极性，并对其预期结果负责。
高等学校属事业单位，其经济活动与行政单位有一定的差别，但都具有社会公益性和非营利性的特点。考查高等学校预算运行绩效的最好指标是“用钱效益”，即投入要有产出，产出必须注重效果，效率和有效性要有机结合。效率是衡量完成规定任务的单位成本；有效性则是达到既定目标的程度。“用钱效益”分析框架与绩效预算的结合，就是将预算过程和政策过程整合起来，事先设定支出总额，以达到支出目标，使各项支出与其计划或活动相匹配，最终实现预算的目标、有效性和效率的统一。
随着高等教育体制改革的不断深入，高等学校在很大程度上引入了市场经济的理念，资金的使用和管理呈现出多元化趋势，其经济活动不再是由学校一统到底，而是切块到各个部门进行管理。绩效预算由上而下确定预算目标和支出计划，并与各个部门业绩挂钩，符合高等学校管理的要求，为高等学校实行绩效预算管理模式奠定了一定的基础。
（一）高等教育经费来源的多元化使高等学校实行绩效预算管理成为了可能
由于国家对高等教育经费投入不足，使高等教育成本由一般的纳税人负担向学生及其父母、慈善家和大学服务的购买者负担的转移，这就形成了高等教育经费投入多元化的格局。高等教育经费的取得对高等学校的生存与发展有着较大的影响，如何很好地运用资金、提高资金的使用效率是高等学校管理者必须思考的重要问题。多年来，高等学校预算按照支出功能设计，并将全部收支纳入预算管理，目的就在于有效地控制支出，合理安排和使用资金。但它存在着分散、粗放，预算内容不完整、不规范等缺陷，注重“投入——效果”两点控制，以致于不能很好地考核资金的投入、产出和效益。
高等教育经费来源的多元化，要求高等学校以最佳的预算运行绩效来回报国家（政府）和社会各界的期望，而现行预算管理模式的运行结果却不能满足高等学校这一预算管理的要求。绩效预算管理模式以“用钱效益”为理论，着力于“投入——产出——效果”三点的全过程控制。通过大量的信息流对其预算投入结果进行考核，并与申请预算的部门工作业绩和工作效率紧密相连，从而考核资金的有效利用。实行绩效预算管理可以较大地提高资金的使用效益。对其预算投入结果进行考核，并与申请预算的部门工作业绩和工作效率紧密相连，从而考核资金的有效利用。实行绩效预算管理可以较大地提高资金的使用效益。
（二）国家对高等学校投入办学资金必须对其进行宏观调控与管理
高等教育经费的主要来源之一是国家（政府）的拨款资金，包括高等学校维持正常的支出经费和根据高等学校事业发展计划拨入的各项专项经费，即高等学校的财政补助收入和财政专项补助收入两部分。虽然国家（政府）投入给高等学校的这部分经费仅占高等学校总收入的一部分，但它体现了国家（政府）对高等教育的重视与投入，是高等学校不可缺少的收入。按照效益优先原则，国家（政府）总是希望以较少的投入获取最大的效益，这就必然对高等学校投入资金的效益作相应的考核。一方面，国家（政府）通过高等学校的若干绩效指标和教育资源的利用效率对高等学校的投入进行总体考核，以达到平衡和宏观调控高等学校资源的目的；另一方面，国家（政府）对高等学校投入资金，虽然实施了充分的放权，但仍然要寻求投入的最佳效益。
绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱以及用哪些量化指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成结果的情况。由此看来，高等学校要完成国家（政府）下达的任务指标，满足国家（政府）的考核要求，只有不断协调学校自身发展的内生制度和外生制度，以目标管理和项目管理为支柱构建适合的效益分析框架和先进的绩效预算管理运行模式，才能有效地管理资金，并使其发挥最大效益。绩效预算管理模式的运行功效是现行预算管理模式不可比拟的。
二、高等学校绩效预算制度设计的环境制约与突破
高等学校实行绩效预算管理模式，首先要对绩效预算管理机制进行整体系统的设计，建立适应高等学校改革和发展需要的绩效预算新制度和管理模式。
（一）实行绩效预算管理是提高高等学校内部管理水平的重要措施，必须克服旧制度环境的困扰
长期以来，高等学校在教育经费的管理上，按照国家推行的零基预算管理模式进行管理，取得了一定的成效，在很大程度上推动了高等学校的发展，但是这种预算管理模式与当前高等学校的快速发展已不相适应。
1.过去高等学校规模较小，教育资源不能很好地得到整合与利用，办学的经济效益和社会效益不高，管理相对比较简单。在市场经济的冲击下，高等教育以追求规模效益为目的，形成了高等学校的强强联合，大大地提高了教育资源的利用率。特别是随着高等教育规模的扩大，过去比较罕见的“万人大学”，现在成了普遍存在的现实。在此状况下，高等学校虽然在行政建制上是一个完整的体系，但其自身内部机构设置较为庞杂，管理出现复杂化和多样化，部门之间的责权相互衔接和交叉，这与零基预算模式要求的机构设置精简、责任明确不相吻合。如果继续单一地采用零基预算管理模式，必然导致政出多门、盲目支出、资金使用效率低下等现象的发生。
2.高等学校内部的预算分配权较为分散，在预算的分配和控制上学校很难集权实行统一管理，一般会形成学校一级财务预算和部门二级财务预算的格局。高等学校一级财务预算主要是对学校基本支出和一部分专项支出进行预算分配，部门二级财务预算则是对另一部分专项支出进行预算分配。学校一级财务在编制预算时，较多注重一般性支出，注重账面上的平衡，预算的系统性较差，对于预算内外资金的合理安排尺度把握不准，项目确立滞后，预算指标迟迟不能到位，影响了预算的编制与落实；由于权利过分下移，加上预算时间不一致，部门二级财务在编制预算时，往往忽视预算的依据，随意性较强，很难与学校总体规划相衔接。
为了突破旧制度环境的羁绊，绩效预算在制度设计中必须以目标管理和项目管理为支柱，以项目的绩效（效益）为目的，以成本为基础，以协调学校自身发展的内生制度和外生制度为条件，将预算过程和政策过程有机整合。它必须与高等学校内部管理体制的要求相一致，具有较强的可操作性，从而引发了系统性制度创新，可以合理配置资源，提高资金使用效益，促进高等学校可持续发展。
（二）制度设计与制度环境创设
1.完善高等学校预算管理委员会
为了规范管理，部分高等学校已建立了学校预算管理委员会，以此来牵头管理学校的资金预算及其预算分配。从目前高等学校的发展状况来看，由于管理的复杂化和多样化，学校预算管理委员会履行职责呈现出一定的局限性，这就需要进一步对其管理内容和职责进行拓展。规模较大的高等学校的预算管理委员会应该改进过去的组建方式，扩大其履行的职责范围。以学校本级预算管理委员会为主体，建立相应的部门二级预算管理委员会，部门二级预算管理委员会在学校预算管理委员会的领导下，行使管理职责。
高等学校要根据自身特点确立各级预算管理委员会的职责。学校预算管理委员会按照国家宏观政策制定学校具体管理办法，并对学校资金实施管理和监督，其主要职责包括：传统预算管理模式下和绩效预算管理模式下应履行的双重职责以及对部门二级预算管理委员会实行指导和监督的职责。由于学校范围内各个部门的预算管理主要是对专项资金的预算管理，部门二级预算管理委员会的主要职责是绩效预算管理模式下应履行的职责以及接受学校预算管理委员会的指导与监督。
2.建立高等学校新的预算管理体制
以结果为导向的预算模式应该是我国预算改革的最终目标。目前，高等学校要实行完全的绩效预算管理，还需要有一个过程，较长的时间内会出现传统预算管理和绩效预算管理并行的现象。绩效预算作为一种重效果的预算，在一定程度上可以说是零基预算的补充，因此高等学校建立新的预算管理体制应该是既涵盖传统预算管理，又兼顾绩效预算管理，但重心应在绩效预算管理上。也就是说，对学校基本支出实行传统的零基预算管理，对各个专项支出实行绩效预算管理，最终过渡到完全的绩效预算管理。
3.创设高等学校绩效预算执行机构
高等学校实行绩效预算管理必须设立相应的预算管理机构。由于绩效预算管理模式在高等学校不可能一步到位，所设立的预算管理机构在实行“统一领导、集中管理”的预算管理体制下，只能设立学校一级预算管理机构，统一管理学校范围内的所有资金预算。同时，履行传统和绩效双重预算管理模式下的预算管理职责，实行统一预算管理。高等学校在实行“统一领导、分级管理”的预算管理体制下，在设置学校一级预算管理机构的同时，可按其各职能管理部门管理权限设置相应的二级预算管理机构；学校一级预算管理机构除履行本级预算管理职责外，还应通过签订绩效合同、绩效目标考核以及总额集中控制等方式，对二级预算管理机构的资金预算进行宏观调控与管理。
总之，“绩效”是高校管理和发展的灵魂，是预算制度创新的根本目的和宗旨。只有通过整体设计，把预算委员会强有力的统一领导、管理体制的适应性变革、执行机构的创造性劳动结合起来，才能共同营造绩效预算在高等学校财务管理中实施的制度环境。
【摘要】本文以提高高等学校预算制度创新效益为主线，就高等学校绩效预算管理模式设计和运行过程中的制度环境进行探讨，以期对高等学校预算管理制度的推广和应用有所帮助。
二十一世纪，高等教育事业飞速发展，国家财政管理体制不断完善，高等学校独立办学主体责任日益加重，社会公众民主和权利意识日渐强烈，这使高等学校理财环境发生了巨大变化。尤其是资金来源渠道的多元化，支出的复杂化，管理的多样化，要求高等学校建立与之相适应的科学管理体系。长期以来，高等学校所实行的传统零基预算管理模式已愈来愈不能满足目前高等学校发展的需要，在高等学校建立新的预算管理体系，就显得尤为重要。
一、绩效预算与高等学校预算制度创新
绩效预算（Performance Budgeting）是1949年由美国首次提出的一种预算管理方法，主要运用于政府组织的各种活动中，是政府部门按所完成的各项职能进行预算，将政府的预算建立在可衡量的绩效基础上，即干多少事拨多少钱。绩效预算改变了传统的预算管理方式，按照企业化经营模式，把政府作为提供公共品的经济部门，建立起“公共品——公共品成本——预算”的模式，通过对公共品的核算，进行预算编制。绩效预算对目标和总额进行集中控制，从制度上强化内控机制，采用分权的手段，充分调动部门的积极性，并对其预期结果负责。
高等学校属事业单位，其经济活动与行政单位有一定的差别，但都具有社会公益性和非营利性的特点。考查高等学校预算运行绩效的最好指标是“用钱效益”，即投入要有产出，产出必须注重效果，效率和有效性要有机结合。效率是衡量完成规定任务的单位成本；有效性则是达到既定目标的程度。“用钱效益”分析框架与绩效预算的结合，就是将预算过程和政策过程整合起来，事先设定支出总额，以达到支出目标，使各项支出与其计划或活动相匹配，最终实现预算的目标、有效性和效率的统一。
随着高等教育体制改革的不断深入，高等学校在很大程度上引入了市场经济的理念，资金的使用和管理呈现出多元化趋势，其经济活动不再是由学校一统到底，而是切块到各个部门进行管理。绩效预算由上而下确定预算目标和支出计划，并与各个部门业绩挂钩，符合高等学校管理的要求，为高等学校实行绩效预算管理模式奠定了一定的基础。
（一）高等教育经费来源的多元化使高等学校实行绩效预算管理成为了可能
由于国家对高等教育经费投入不足，使高等教育成本由一般的纳税人负担向学生及其父母、慈善家和大学服务的购买者负担的转移，这就形成了高等教育经费投入多元化的格局。高等教育经费的取得对高等学校的生存与发展有着较大的影响，如何很好地运用资金、提高资金的使用效率是高等学校管理者必须思考的重要问题。多年来，高等学校预算按照支出功能设计，并将全部收支纳入预算管理，目的就在于有效地控制支出，合理安排和使用资金。但它存在着分散、粗放，预算内容不完整、不规范等缺陷，注重“投入——效果”两点控制，以致于不能很好地考核资金的投入、产出和效益。
高等教育经费来源的多元化，要求高等学校以最佳的预算运行绩效来回报国家（政府）和社会各界的期望，而现行预算管理模式的运行结果却不能满足高等学校这一预算管理的要求。绩效预算管理模式以“用钱效益”为理论，着力于“投入——产出——效果”三点的全过程控制。通过大量的信息流对其预算投入结果进行考核，并与申请预算的部门工作业绩和工作效率紧密相连，从而考核资金的有效利用。实行绩效预算管理可以较大地提高资金的使用效益。对其预算投入结果进行考核，并与申请预算的部门工作业绩和工作效率紧密相连，从而考核资金的有效利用。实行绩效预算管理可以较大地提高资金的使用效益。
（二）国家对高等学校投入办学资金必须对其进行宏观调控与管理
高等教育经费的主要来源之一是国家（政府）的拨款资金，包括高等学校维持正常的支出经费和根据高等学校事业发展计划拨入的各项专项经费，即高等学校的财政补助收入和财政专项补助收入两部分。虽然国家（政府）投入给高等学校的这部分经费仅占高等学校总收入的一部分，但它体现了国家（政府）对高等教育的重视与投入，是高等学校不可缺少的收入。按照效益优先原则，国家（政府）总是希望以较少的投入获取最大的效益，这就必然对高等学校投入资金的效益作相应的考核。一方面，国家（政府）通过高等学校的若干绩效指标和教育资源的利用效率对高等学校的投入进行总体考核，以达到平衡和宏观调控高等学校资源的目的；另一方面，国家（政府）对高等学校投入资金，虽然实施了充分的放权，但仍然要寻求投入的最佳效益。
绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱以及用哪些量化指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成结果的情况。由此看来，高等学校要完成国家（政府）下达的任务指标，满足国家（政府）的考核要求，只有不断协调学校自身发展的内生制度和外生制度，以目标管理和项目管理为支柱构建适合的效益分析框架和先进的绩效预算管理运行模式，才能有效地管理资金，并使其发挥最大效益。绩效预算管理模式的运行功效是现行预算管理模式不可比拟的。
二、高等学校绩效预算制度设计的环境制约与突破
高等学校实行绩效预算管理模式，首先要对绩效预算管理机制进行整体系统的设计，建立适应高等学校改革和发展需要的绩效预算新制度和管理模式。
（一）实行绩效预算管理是提高高等学校内部管理水平的重要措施，必须克服旧制度环境的困扰
长期以来，高等学校在教育经费的管理上，按照国家推行的零基预算管理模式进行管理，取得了一定的成效，在很大程度上推动了高等学校的发展，但是这种预算管理模式与当前高等学校的快速发展已不相适应。
1.过去高等学校规模较小，教育资源不能很好地得到整合与利用，办学的经济效益和社会效益不高，管理相对比较简单。在市场经济的冲击下，高等教育以追求规模效益为目的，形成了高等学校的强强联合，大大地提高了教育资源的利用率。特别是随着高等教育规模的扩大，过去比较罕见的“万人大学”，现在成了普遍存在的现实。在此状况下，高等学校虽然在行政建制上是一个完整的体系，但其自身内部机构设置较为庞杂，管理出现复杂化和多样化，部门之间的责权相互衔接和交叉，这与零基预算模式要求的机构设置精简、责任明确不相吻合。如果继续单一地采用零基预算管理模式，必然导致政出多门、盲目支出、资金使用效率低下等现象的发生。
2.高等学校内部的预算分配权较为分散，在预算的分配和控制上学校很难集权实行统一管理，一般会形成学校一级财务预算和部门二级财务预算的格局。高等学校一级财务预算主要是对学校基本支出和一部分专项支出进行预算分配，部门二级财务预算则是对另一部分专项支出进行预算分配。学校一级财务在编制预算时，较多注重一般性支出，注重账面上的平衡，预算的系统性较差，对于预算内外资金的合理安排尺度把握不准，项目确立滞后，预算指标迟迟不能到位，影响了预算的编制与落实；由于权利过分下移，加上预算时间不一致，部门二级财务在编制预算时，往往忽视预算的依据，随意性较强，很难与学校总体规划相衔接。
为了突破旧制度环境的羁绊，绩效预算在制度设计中必须以目标管理和项目管理为支柱，以项目的绩效（效益）为目的，以成本为基础，以协调学校自身发展的内生制度和外生制度为条件，将预算过程和政策过程有机整合。它必须与高等学校内部管理体制的要求相一致，具有较强的可操作性，从而引发了系统性制度创新，可以合理配置资源，提高资金使用效益，促进高等学校可持续发展。
（二）制度设计与制度环境创设
1.完善高等学校预算管理委员会
为了规范管理，部分高等学校已建立了学校预算管理委员会，以此来牵头管理学校的资金预算及其预算分配。从目前高等学校的发展状况来看，由于管理的复杂化和多样化，学校预算管理委员会履行职责呈现出一定的局限性，这就需要进一步对其管理内容和职责进行拓展。规模较大的高等学校的预算管理委员会应该改进过去的组建方式，扩大其履行的职责范围。以学校本级预算管理委员会为主体，建立相应的部门二级预算管理委员会，部门二级预算管理委员会在学校预算管理委员会的领导下，行使管理职责。
高等学校要根据自身特点确立各级预算管理委员会的职责。学校预算管理委员会按照国家宏观政策制定学校具体管理办法，并对学校资金实施管理和监督，其主要职责包括：传统预算管理模式下和绩效预算管理模式下应履行的双重职责以及对部门二级预算管理委员会实行指导和监督的职责。由于学校范围内各个部门的预算管理主要是对专项资金的预算管理，部门二级预算管理委员会的主要职责是绩效预算管理模式下应履行的职责以及接受学校预算管理委员会的指导与监督。
2.建立高等学校新的预算管理体制
以结果为导向的预算模式应该是我国预算改革的最终目标。目前，高等学校要实行完全的绩效预算管理，还需要有一个过程，较长的时间内会出现传统预算管理和绩效预算管理并行的现象。绩效预算作为一种重效果的预算，在一定程度上可以说是零基预算的补充，因此高等学校建立新的预算管理体制应该是既涵盖传统预算管理，又兼顾绩效预算管理，但重心应在绩效预算管理上。也就是说，对学校基本支出实行传统的零基预算管理，对各个专项支出实行绩效预算管理，最终过渡到完全的绩效预算管理。
3.创设高等学校绩效预算执行机构
高等学校实行绩效预算管理必须设立相应的预算管理机构。由于绩效预算管理模式在高等学校不可能一步到位，所设立的预算管理机构在实行“统一领导、集中管理”的预算管理体制下，只能设立学校一级预算管理机构，统一管理学校范围内的所有资金预算。同时，履行传统和绩效双重预算管理模式下的预算管理职责，实行统一预算管理。高等学校在实行“统一领导、分级管理”的预算管理体制下，在设置学校一级预算管理机构的同时，可按其各职能管理部门管理权限设置相应的二级预算管理机构；学校一级预算管理机构除履行本级预算管理职责外，还应通过签订绩效合同、绩效目标考核以及总额集中控制等方式，对二级预算管理机构的资金预算进行宏观调控与管理。
总之，“绩效”是高校管理和发展的灵魂，是预算制度创新的根本目的和宗旨。只有通过整体设计，把预算委员会强有力的统一领导、管理体制的适应性变革、执行机构的创造性劳动结合起来，才能共同营造绩效预算在高等学校财务管理中实施的制度环境。