土地指标是本轮土地制度改革的核心议题。基于对实践诉求的积极回应,亟需从法理层面对土地指标的获取、分配和交易等行为展开系统性的解释。原则上可以将土地指标交易视为土地开发权交易,但是,不能忽视二者之间的差异。这些差异主要体现为:我国由土地指标交易向土地开发权交易过渡中存在的制度障碍,如土地指标交易市场化配置还存在诸多难题;土地规划权民主运行机制不畅;土地规划公权力法治化程度较低;土地指标或开发容积率应作为一项财产权被合法承认还缺少立法依据。厘清这些障碍并不是否定土地开发权制度移植于中国,而是为了更好地推动土地指标交易向土地开发权交易制度转化,为其在中国法上落地提供学理依据。对此,应着重构建土地指标配置市场化、民主化、法治化机制;应将土地开发权定位为新型用益物权来推动其落地和生长;农村建设用地开发权应归属土地使用权人。