论文部分内容阅读
摘 要：党的十八大以来，依法治军进入“快车道”，治军方式发生了一场深刻变革，广大官兵法律意识进一步增强，各级领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力进一步增强，这些都为军事行政诉讼制度的建立奠定了坚实的法治思想基础。本文主要从军事行政诉讼制度的概念意义、存在问题、对策建议等方面进行分析了探讨，希望对推进军事行政诉讼制度的建立有所贡献。
关键词：军事行政诉讼；依法治军；法治思维
一、军事行政诉讼和解机制的概念和意义
在军事法规还未出台的情况下，构建军事行政诉讼制度需要参考借鉴地方行政诉讼和解机制的有关内容，厘清军事行政诉讼和解机制的概念和意义。
（一）军事行政诉讼和解机制的概念
军事行政诉讼是指军人、军事组织及其人员，认为军事行政机关的行政行为违法，致使合法权益受到损害，而向军事法院提起诉讼，由军事法院对军事行政行为的合法性作出判定的一种诉讼制度。
（二）军事行政诉讼和解的意义
军事行政诉讼和解机制作为一种客观、有效的外部救济和监督机制，能够以和平、理性的方式处理军内行政争议，既可以最大程度地化解纠纷、消解矛盾，还能以公正透明的司法程序保障军事利益的实现，是符合法治思维和法治方式的维权与监督制度，在实践中具有重要的意义。
一是和解有助于发挥司法监督的效果。军事行政诉讼和解机制的功能不仅在于救济军人权利，而且能激活军人监督军事权力的意识，促使各级军事首长和机关不断提高法治观念和依法办事能力；完善军事权责配置，厘清军事机关之间的权责和执法行为；另外还能以司法的权威方式保障军内法律秩序，确保军事机关严格全面贯彻落实军事法律法规。二是和解可以降低诉讼成本，实现诉讼经济。审判是高成本的，需要当事人耗费大量的时间、精力、财力。而诉讼周期的延长及上诉、申诉比例的上升，又增加了军队司法资源的消耗，导致双重的高成本。和解制度的设立，则打破了这一尴尬局面，使当事人有可能以最小诉讼代价获得最大的诉讼效益，并能有效节约司法资源。三是和解具有很大的灵活性。设立和解制度便于法院审判和当事人参与诉讼，同时还体现了法律范围内原则性与灵活性的方便运用。在和解过程中，当事人可以不拘泥于庭审时的威严声势，在平等对话、意见交流中实现事实与证据的确认，共同寻求一条解决问题的途径。
二、军事行政诉讼和解机制面临的法律问题
法律的生命在于实践，法律规则的效果是需要实践来检验的。随着行政审判实务中协调和解的渐次推进，学术界更是呼吁将行政诉讼和解制度化、规范化。
（一）行政诉讼和解机制缺乏法理支撑
一是行政诉讼和解机制存在理论缺失。一方面依据依法行政的观念，行政权必须严格受制于法律规定，而不得自由处分，构建行政诉讼和解制度与“公权力不可处分”在一定程度上存在不可调和的冲突；另一方面，在行政诉讼过程中，法院应对具体行政行为进行的合法性进行审查，而和解制度的存在有效地回避了法院对行政机关行政行为的审查程序，导致司法监督的效果大打折扣，行政诉讼和解机制受到一些学者的批判。二是行政诉讼和解机制没有明确的法律依据。我国行政诉讼法明确规定人民法院审理行政案件，不适用调解；司法实践中虽然允许和解，但对和解的程序、范围、效力没有具体的法律条文进行规定，由于“调解”与“和解”词义的相近，使法院在行政诉讼审判实践中也面临很多困难。
（二）行政诉讼和解程序还不明晰
从当前地方行政诉讼司法实践来看，和解程序还不是很明晰，主要体现在以下两个方面。
一方面，和解案件的范围不明确。各地方法院除对行政行为存在瑕疵，存在合理性以及群体性的行政案件均采用协调方式外，对于其他的案件各个法院没有统一的做法。这造成同一案件在不同法院或在同一法院由不同审判人员办理，是否采用协调和解机制做法不统一，使当事人产生法院不平等对待的合理怀疑。有些行政案件的结果往往牵连到许多其他行政案件或涉及民事案件，原告要通过诉讼得到一个“说法”，起到示范作用，如原告坚持诉讼请求，则没有协调的可能性。
另一方面，协调和解运作方式不统一。由于行政诉讼法没有规定行政诉讼和解工作的制度，对于协调和解工作没有统一的指导原则，造成审判人员开展该项工作时理论准备不足，手段缺乏，底气不足。由于制度的缺乏，如遇到行政机关不配合的情形，审判人员往往无计可施。有些行政机关认为行政行为一经作出，不能变更，否则难以树立行政机关的执法权威，无法开展协调工作。有些行政机关负责人不出庭应诉，而其委托代理人无法拍板，给协调工作构成障碍。尽管各地政府将行政机关负责人出庭应诉纳入考核，但大多数都是开庭走过场，而且害怕承担责任，对协调常常是避之唯恐不及。对涉及多个行政机关的协调工作，只要一个行政机关不配合，问题就不能解决。
（三）军事行政诉讼和解结案方式的效力不稳定
从诉讼法程序角度来讲，我国行政诉讼法只规定了判决、裁定两种结案方式，并没有规定和解结案方式。最高法院在2008年发布《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》后，发出通知要求各级人民法院要通过认真执行撤诉规定，积极探索协调解决行政争议的新机制，提倡和鼓励双方当事人通过合意协商，在妥善解决争议的基础上通过撤诉的方式结案。但如何规范行政诉讼协调程序并没有明确的规则，因此司法实践中各地法院进行的协调都是在各自为政，并沒有统一的标准。
三、完善军事行政诉讼和解机制的几点思考
建立和规范行政协调和解机制已经成为司法实务界与理论界的共识。行政诉讼对军队来讲还是新鲜事物，在军事行政诉讼中贯穿协调和解机制，更需要有一套完备可行的制度保障。
（一）确立军事行政诉讼和解机制的法律地位。建议军委职能部门结合军事行政诉讼试点推进情况，及时总结协调和解工作经验，在不违反、不违背国防和军事利益，不侵犯军人和军事组织合法权益的前提下，对军事行政案件协调和解的具体规则作出规定。
（二）合理设置军事行政诉讼协调和解的范围。最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》明确了协调和解案件的大致范围。军事行政诉讼协调和解的范围应当依据上述文件，结合军队工作实际，科学合理确定。
（三）健全完善军事行政诉讼协调和解的程序规则。首先，建立以当事人申请为主的启动机制。其次，建立相对调审分离的程序。相对的调审分离，就是把庭前协调程序与审判程序相分离，确定不同的协调和解主持人及法官分别进行协调。第三，建立圆桌审判的审判环境。
作者简介：
李坤，国防大学政治学院教研保障中心，上尉，正连。
（作者单位：国防大学政治学院）
关键词：军事行政诉讼；依法治军；法治思维
一、军事行政诉讼和解机制的概念和意义
在军事法规还未出台的情况下，构建军事行政诉讼制度需要参考借鉴地方行政诉讼和解机制的有关内容，厘清军事行政诉讼和解机制的概念和意义。
（一）军事行政诉讼和解机制的概念
军事行政诉讼是指军人、军事组织及其人员，认为军事行政机关的行政行为违法，致使合法权益受到损害，而向军事法院提起诉讼，由军事法院对军事行政行为的合法性作出判定的一种诉讼制度。
（二）军事行政诉讼和解的意义
军事行政诉讼和解机制作为一种客观、有效的外部救济和监督机制，能够以和平、理性的方式处理军内行政争议，既可以最大程度地化解纠纷、消解矛盾，还能以公正透明的司法程序保障军事利益的实现，是符合法治思维和法治方式的维权与监督制度，在实践中具有重要的意义。
一是和解有助于发挥司法监督的效果。军事行政诉讼和解机制的功能不仅在于救济军人权利，而且能激活军人监督军事权力的意识，促使各级军事首长和机关不断提高法治观念和依法办事能力；完善军事权责配置，厘清军事机关之间的权责和执法行为；另外还能以司法的权威方式保障军内法律秩序，确保军事机关严格全面贯彻落实军事法律法规。二是和解可以降低诉讼成本，实现诉讼经济。审判是高成本的，需要当事人耗费大量的时间、精力、财力。而诉讼周期的延长及上诉、申诉比例的上升，又增加了军队司法资源的消耗，导致双重的高成本。和解制度的设立，则打破了这一尴尬局面，使当事人有可能以最小诉讼代价获得最大的诉讼效益，并能有效节约司法资源。三是和解具有很大的灵活性。设立和解制度便于法院审判和当事人参与诉讼，同时还体现了法律范围内原则性与灵活性的方便运用。在和解过程中，当事人可以不拘泥于庭审时的威严声势，在平等对话、意见交流中实现事实与证据的确认，共同寻求一条解决问题的途径。
二、军事行政诉讼和解机制面临的法律问题
法律的生命在于实践，法律规则的效果是需要实践来检验的。随着行政审判实务中协调和解的渐次推进，学术界更是呼吁将行政诉讼和解制度化、规范化。
（一）行政诉讼和解机制缺乏法理支撑
一是行政诉讼和解机制存在理论缺失。一方面依据依法行政的观念，行政权必须严格受制于法律规定，而不得自由处分，构建行政诉讼和解制度与“公权力不可处分”在一定程度上存在不可调和的冲突；另一方面，在行政诉讼过程中，法院应对具体行政行为进行的合法性进行审查，而和解制度的存在有效地回避了法院对行政机关行政行为的审查程序，导致司法监督的效果大打折扣，行政诉讼和解机制受到一些学者的批判。二是行政诉讼和解机制没有明确的法律依据。我国行政诉讼法明确规定人民法院审理行政案件，不适用调解；司法实践中虽然允许和解，但对和解的程序、范围、效力没有具体的法律条文进行规定，由于“调解”与“和解”词义的相近，使法院在行政诉讼审判实践中也面临很多困难。
（二）行政诉讼和解程序还不明晰
从当前地方行政诉讼司法实践来看，和解程序还不是很明晰，主要体现在以下两个方面。
一方面，和解案件的范围不明确。各地方法院除对行政行为存在瑕疵，存在合理性以及群体性的行政案件均采用协调方式外，对于其他的案件各个法院没有统一的做法。这造成同一案件在不同法院或在同一法院由不同审判人员办理，是否采用协调和解机制做法不统一，使当事人产生法院不平等对待的合理怀疑。有些行政案件的结果往往牵连到许多其他行政案件或涉及民事案件，原告要通过诉讼得到一个“说法”，起到示范作用，如原告坚持诉讼请求，则没有协调的可能性。
另一方面，协调和解运作方式不统一。由于行政诉讼法没有规定行政诉讼和解工作的制度，对于协调和解工作没有统一的指导原则，造成审判人员开展该项工作时理论准备不足，手段缺乏，底气不足。由于制度的缺乏，如遇到行政机关不配合的情形，审判人员往往无计可施。有些行政机关认为行政行为一经作出，不能变更，否则难以树立行政机关的执法权威，无法开展协调工作。有些行政机关负责人不出庭应诉，而其委托代理人无法拍板，给协调工作构成障碍。尽管各地政府将行政机关负责人出庭应诉纳入考核，但大多数都是开庭走过场，而且害怕承担责任，对协调常常是避之唯恐不及。对涉及多个行政机关的协调工作，只要一个行政机关不配合，问题就不能解决。
（三）军事行政诉讼和解结案方式的效力不稳定
从诉讼法程序角度来讲，我国行政诉讼法只规定了判决、裁定两种结案方式，并没有规定和解结案方式。最高法院在2008年发布《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》后，发出通知要求各级人民法院要通过认真执行撤诉规定，积极探索协调解决行政争议的新机制，提倡和鼓励双方当事人通过合意协商，在妥善解决争议的基础上通过撤诉的方式结案。但如何规范行政诉讼协调程序并没有明确的规则，因此司法实践中各地法院进行的协调都是在各自为政，并沒有统一的标准。
三、完善军事行政诉讼和解机制的几点思考
建立和规范行政协调和解机制已经成为司法实务界与理论界的共识。行政诉讼对军队来讲还是新鲜事物，在军事行政诉讼中贯穿协调和解机制，更需要有一套完备可行的制度保障。
（一）确立军事行政诉讼和解机制的法律地位。建议军委职能部门结合军事行政诉讼试点推进情况，及时总结协调和解工作经验，在不违反、不违背国防和军事利益，不侵犯军人和军事组织合法权益的前提下，对军事行政案件协调和解的具体规则作出规定。
（二）合理设置军事行政诉讼协调和解的范围。最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》明确了协调和解案件的大致范围。军事行政诉讼协调和解的范围应当依据上述文件，结合军队工作实际，科学合理确定。
（三）健全完善军事行政诉讼协调和解的程序规则。首先，建立以当事人申请为主的启动机制。其次，建立相对调审分离的程序。相对的调审分离，就是把庭前协调程序与审判程序相分离，确定不同的协调和解主持人及法官分别进行协调。第三，建立圆桌审判的审判环境。
作者简介：
李坤，国防大学政治学院教研保障中心，上尉，正连。
（作者单位：国防大学政治学院）