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如何探寻改革的新动力，是新一轮改革的重大课题。事实上，与改革开放之初相比，新阶段改革的社会基础正在发生历史性变化，主要表现在新生代社会群体正在成长壮大。在这个特定背景下，改革只有优先考虑新生代社会群体需求，才能赢得更为广泛的社会动力和社会支持，才能走出一条经济社会转型与中国梦有机结合的新路子。
所谓新生代社会群体，主要是指改革开放之后出生，并成为成年人的社会群体。以2013年为基点考虑，主要是1978-1995年出生的社会群体，年龄分布在18-35岁。按照2010年全国第六次人口普查的结果计算，目前占中国总人口的30.1%，规模大约为4亿人。到2020年，自新世纪出生的社会群体最大的年龄将达到20岁，2002年出生的社会群体年龄将达到18岁，由此新生代社会群体的规模将净增1.17亿，总规模达到5.17亿左右。这意味着新生代社会群体正在逐步取代40后、50后、60后成为社会的中坚群体、主流群体。
新生代的尴尬
新生代社会群体难以从体制变革中受益具有普遍性，这一现状正在打破渐进式改革赖以维持的内在逻辑。
渐进式改革并非是社会变革的唯一正确路径，其之所以在现实中可行，最重要的前提是能够以时间换空间，创造出一种制度变革的良性循环：每一代人都比上一代人有更好的发展空间和发展前景。也就是说，代际受益递增是渐进式改革赖以维持下去的内在逻辑。
中国过去35年渐进式改革一个重要的成功之处在于，在相当一段时期做到了40后、50后、60后、70后的代际受益递增。例如，1977年的恢复高考，首先解决了当时的年轻人40后、50后、60后的发展前景和发展出路问题。其后的改革布局先从农村开始，同样体现了年轻人受益的原则。主要的原因在于当时中国还是一个农业社会，年轻人也主要分布在农村。如果当初年轻人仍然忙着上山下乡，后来能不能采取渐进式改革就会充满变数。从其后的改革看，40后、50后、60后、70后这四代人存在着明显的代际红利递增，在相当一段时期，后一代人比上一代人拥有更多的发展空间和更好的就业机会。
但是今天，改革开放所形成的过渡性体制，使得绝大多数新生代社会群体面临着尴尬的处境，由此使得转型发展所面临的公共风险正与日俱增。
第一，过渡性体制主要与工业化相适应，在发展服务业上存在严重不适应，使得新生代大学生就业面临严峻的挑战。服务业是新生代大学生就业、创业的主要领域，但是现代服务业发展的体制环境总体上比工业差。比如在价格体制上，工业用地价格远远低于服务业用地价格；服务业领域的国有垄断现象比较严重，难以释放出更多的就业岗位；服务业领域进入的门槛比较高，不合理的行政审批比较多；知识产权保护体制没有建立起来，导致更有赖于创新的服务业发展严重滞后等。
对正走向社会的新生代大学生来看，且不说昨天上学的高学费，今天进入社会不得不面临高房价、高物价，而且就业本身都成了问题。比如，今年大学生毕业699万人，比总人口数为630万的宁夏回族自治区还要多出69万人。如果每年有一半的大学生比如350万人找不到工作，3年积累下来就会超过千万。加上往届积累的没有就业或者不完全就业的800万左右，就会形成巨大的公共风险。
第二，过渡性体制带有明显的城乡二元特征，无法真正解决新生代农民工融入城市的问题。新生代农民工是新生代社会群体最大的组成部分，在目前2.6亿农民工中占到了六成，大约为1.56亿左右。这些新生代农民工进入城市打工，多数人把自己的未来生活设定在城市，但是由于城乡二元体制没有打破，要想真正融入城市非常困难。
第三，过渡性体制分“体制内”、“体制外”两大部分。“体制内”部分包括党政机关、事业单位、国有企业，待遇优厚稳定，但可以容纳的就业少，难以为新生代社会群体提供更多的工作岗位空间；“体制外”主要是民营经济，多数待遇差，未来发展面临着许多不确定因素，缺乏应有的社会保障，绝大多数新生代社会群体需要在“体制外”寻求未来。上万个新生代大学生竞争一个公务员岗位，就是今天“双轨制”面临尴尬的一个真实写照。
第四，过渡性体制越来越难以得到新生代社会群体的认同。改革与危机赛跑，主要在于改革同新生代社会群体的需求赛跑。到2020年00后20岁，也就是说，新世纪出生的人将成为走向社会的青年人。新生代社会群体出生在全球化时代、互联网时代，他们对改革的认识与40后、50后、60后、70后有着重大差别：就是以往的社会群体与改革同步发展，比较容易感知到国家的历史进步，而新生代社会群体在成长过程中就了解世界，更会倾向于拿中国跟世界上最先进的国家相比。也就是说，当前改革本身的难度在递增，但新生代社会群体对改革的期望却在水涨船高。
与40后、50后、60后、70后这四代人相比，从代际特征来看，新生代社会群体完全没有经受过计划经济时代的磨难，更难以理解“双轨制”的历史。尤其是“双轨制”在事实上使得一些社会不平等制度化、固化下来，很难为新生代社会群体所理解。
改革新动力来自新生代
改革优先考虑新生代社会群体需求才能把握经济社会转型的主要矛盾，走出一条与中国梦有机结合的新路子。
过渡性体制之所以需要进一步改革，从表面上看，似乎是难以维持过去的高速经济增长了，但从国家的可持续发展，以及长治久安来看，最主要的问题在于它很难为新生代社会群体发展提供更多的制度资源。
正如一个有远见的家庭把年轻人的发展前景问题安排好了才有未来，改革把新生代社会群体的发展前景安排好了才有国家的未来。
第一，新生代社会群体发展决定经济转型成败。当前潜在增长率下降主要在于随着老龄化社会的到来，劳动力供给拐点的出现，使得数量型人口红利终结。也就是说，年轻人越来越少，如果人力资本不提高，潜在增长率可能会逐步降低。简单运用财政、货币政策刺激经济的结果只能是通货膨胀。要想使中长期的潜在增长率上升，根本的出路在于能够形成新体制，使得劳动力质量有条件取代劳动力数量增加成为经济增长的新动力。现实的尴尬在于，新生代大学生作为高质量的劳动力反而难以实现充分就业。所以在这个情况下，如果不去考虑解决新生代大学生的就业问题，讨论经济转型可能是“缘木求鱼”。 第二，新生代社会群体发展决定社会转型成败。中国要由中等收入阶段迈向高收入阶段，一个重要的前提是新生代社会群体绝大多数人要能够成为中产阶层。这也是维系未来社会可持续发展的关键。道理很简单，新生代社会群体的家庭结构主要是独生子女家庭。按照目前的社会保障制度框架，随着中国进入老龄化社会，如果新生代社会群体在未来10多年后，多数仍是低收入群体，50后、60后、70后将来从哪里找到自己的养老金？所以多数新生代社会群体成为中产阶层，才能够保证自己的社会担当，才能够保障未来经济进入中速增长阶段的时候社会转型和社会发展仍然是可持续的。
第三，新生代社会群体发展决定公共治理转型成败。在近年来中东北非发生的“颜色革命”中，新生代社会群体成为重要的推动者。随着经济转型、社会转型的进程，公共治理也在转型。但从改革实践看，公共治理转型有许多难题，但最富于挑战性的难题在于难以满足新生代社会群体的需求。随着经济下行压力增大，如何有效防止出现新生代社会群体福利大面积减少，已经成为公共治理转型的重大挑战。
优先解决年轻人出路
从目前多方面给出的改革突破口的方案选择上，多数都是考虑某某体制的重要性。比如许多给出金融、财税、土地、民主法治等答案，从体制的角度进行论证，都具有合理性。但是从现实看，新生代社会群体的发展问题都是综合性问题，比较令人担忧的是，如果在改革顶层设计上不把新生代社会群体受益突出出来，就很可能延误问题的解决。
第一，拿新生代大学生就业问题来说，虽然多方面意识到是个重大问题，但并不意味着能够及时地解决。因为从体制上看是“九龙治水、各管一段”，各方面都没有最终责任。比如现在一些针对大学生毕业后的就业培训，不少是为了赚大学生的学费，再给他们发个证书什么的，让大学生“回炉再造”。大学生本来上学就付出了很高的学费，这样做是欠妥的。也就是说，如果没有特殊的改革安排很难想象部委、地方政府、学校、企业等会自动联手解决这个问题。
第二，对新生代农民工融入城镇来说，虽然许多地方进行了不少体制创新，但是缺乏从根本上解决问题的紧迫感。从各方面对这个问题的估计来看，多数专家倾向于认为这个事情需要15-20年才能得到解决。可是从现实看，如果真是如此，新生代农民工最大的都可能到55岁了，基本上快退休了，这个时候才得到一个城镇户籍，这种改革安排很难符合实际。如果是这样的话，新生代社会群体未来连自己都顾不上自己，能够负担前面几代人的养老负担吗？所以从改革的前瞻性来考虑，这个问题更需要中央层面更大的决心和魄力。
从现实问题看，新阶段改革要跳出“就体制而论体制”的传统思维，把人的发展作为改革议程的首要考虑更为符合实际。
历史经验表明，改革处于重要历史关口的时候，有许多事情并不容易看得十分清楚，但比较容易看清楚的是，改革如果能够解决青年人的出路问题，就不会犯大的历史错误，就比较容易把改革的大方向搞对。
为此，建议当前改革顶层设计，可以从如下几个方面入手解决新生代社会群体受益问题：
第一，最好是由国务院层面尽快成立一个高层次的协调机构，协调各方面力量集中推动和解决新生代大学生就业问题。从体制改革而言，以新生代大学生的创业、就业为主线，可以考虑把服务业的开放改革作为主攻方向，全面放开服务业的管制，全面取消服务业领域的行政审批，打破服务业领域的垄断，加快服务业增值税改革、对大学生创业实行一定期限的免税政策，建立各类投资基金支持大学生创业，由此走出一条市场化改革的新路子。
第二，尽快出台国家层面的农民工市民化规划。目前地方在此方面已有了多年的探索，解决这个问题有了非常好的基础，应当明确划分中央、地方成本分担，加快土地、财税、户籍制度的联动改革，争取到2020年废除城乡二元的户籍制度，基本上解决愿意在城镇发展的新生代农民工融入城镇的问题。
第三，突出大中小城镇公共资源配置均等化的体制创新。新生代的农民工、新生代的大学生为什么都愿意挤到大城市、特大城市呢？主要问题在于最好的公共资源，比如好的工作机会、好的教育、好的社会保障主要配置到了特大城市、中心城市。但是从现实看，在这些中心城市解决新生代社会群体发展的空间越来越小了。所以还需要从长计议，改革中央与各级政府间财税关系。我们说城镇化步子要稳，就是要用改革的办法推进人口城镇化，通过建立完整的地方税系，实现公共资源在大中小城镇的均等化配置，从根本上解决规模城镇化快于人口城镇化的体制性障碍。
第四，在充分考虑新生代社会群体需求的基础上，出台一个包括经济、政治、社会、文化、生态等“五位一体”全面改革的国家规划。使得各方面的改革能够充分反映新生代社会群体的社会预期，跟得上时代的节拍，给青年人以希望。
渐进式改革的精髓不是把难点留给下一代，而是不断扩展代际正义能力。所谓改革的代际正义能力，就是上一代人不能利用自己在制度安排上的主导地位，通过牺牲下一代人的利益实现当代人的利益，相反，当代人更加需要利用自己的远见为下一代人的发展创造良好的制度空间。
从改革的代际传承来看，至少现在没有充分的理由来证明，下一代人比当代人会更有能力解决现在难以解决的体制问题。目前社会具有主导能力的社会群体主要包括40后、50后、60后，这些社会群体大都经历过计划经济时代的磨难，具有坚韧的社会性格品质。而新生代社会群体多数未吃过苦，生长在丰衣足食的时代，把改革的历史难题留给他们，不仅是不明智的，也不符合中华民族的历史文化传统。
随着中国改革进入新阶段，优先考虑新生代社会群体需求，就是要解放思想，实事求是，把是否能够有效扩展代际正义能力作为检验现有体制合理性的重要标准。渐进式改革的生命力主要不在于先易后难，而在于能够以时间换空间，不断扩展代际正义能力，使得每一代人都能够认同改革，使得改革能够代代薪火相传，生生不息。
（作者为中国（海南）改革发展研究院公共政策研究所所长）
所谓新生代社会群体，主要是指改革开放之后出生，并成为成年人的社会群体。以2013年为基点考虑，主要是1978-1995年出生的社会群体，年龄分布在18-35岁。按照2010年全国第六次人口普查的结果计算，目前占中国总人口的30.1%，规模大约为4亿人。到2020年，自新世纪出生的社会群体最大的年龄将达到20岁，2002年出生的社会群体年龄将达到18岁，由此新生代社会群体的规模将净增1.17亿，总规模达到5.17亿左右。这意味着新生代社会群体正在逐步取代40后、50后、60后成为社会的中坚群体、主流群体。
新生代的尴尬
新生代社会群体难以从体制变革中受益具有普遍性，这一现状正在打破渐进式改革赖以维持的内在逻辑。
渐进式改革并非是社会变革的唯一正确路径，其之所以在现实中可行，最重要的前提是能够以时间换空间，创造出一种制度变革的良性循环：每一代人都比上一代人有更好的发展空间和发展前景。也就是说，代际受益递增是渐进式改革赖以维持下去的内在逻辑。
中国过去35年渐进式改革一个重要的成功之处在于，在相当一段时期做到了40后、50后、60后、70后的代际受益递增。例如，1977年的恢复高考，首先解决了当时的年轻人40后、50后、60后的发展前景和发展出路问题。其后的改革布局先从农村开始，同样体现了年轻人受益的原则。主要的原因在于当时中国还是一个农业社会，年轻人也主要分布在农村。如果当初年轻人仍然忙着上山下乡，后来能不能采取渐进式改革就会充满变数。从其后的改革看，40后、50后、60后、70后这四代人存在着明显的代际红利递增，在相当一段时期，后一代人比上一代人拥有更多的发展空间和更好的就业机会。
但是今天，改革开放所形成的过渡性体制，使得绝大多数新生代社会群体面临着尴尬的处境，由此使得转型发展所面临的公共风险正与日俱增。
第一，过渡性体制主要与工业化相适应，在发展服务业上存在严重不适应，使得新生代大学生就业面临严峻的挑战。服务业是新生代大学生就业、创业的主要领域，但是现代服务业发展的体制环境总体上比工业差。比如在价格体制上，工业用地价格远远低于服务业用地价格；服务业领域的国有垄断现象比较严重，难以释放出更多的就业岗位；服务业领域进入的门槛比较高，不合理的行政审批比较多；知识产权保护体制没有建立起来，导致更有赖于创新的服务业发展严重滞后等。
对正走向社会的新生代大学生来看，且不说昨天上学的高学费，今天进入社会不得不面临高房价、高物价，而且就业本身都成了问题。比如，今年大学生毕业699万人，比总人口数为630万的宁夏回族自治区还要多出69万人。如果每年有一半的大学生比如350万人找不到工作，3年积累下来就会超过千万。加上往届积累的没有就业或者不完全就业的800万左右，就会形成巨大的公共风险。
第二，过渡性体制带有明显的城乡二元特征，无法真正解决新生代农民工融入城市的问题。新生代农民工是新生代社会群体最大的组成部分，在目前2.6亿农民工中占到了六成，大约为1.56亿左右。这些新生代农民工进入城市打工，多数人把自己的未来生活设定在城市，但是由于城乡二元体制没有打破，要想真正融入城市非常困难。
第三，过渡性体制分“体制内”、“体制外”两大部分。“体制内”部分包括党政机关、事业单位、国有企业，待遇优厚稳定，但可以容纳的就业少，难以为新生代社会群体提供更多的工作岗位空间；“体制外”主要是民营经济，多数待遇差，未来发展面临着许多不确定因素，缺乏应有的社会保障，绝大多数新生代社会群体需要在“体制外”寻求未来。上万个新生代大学生竞争一个公务员岗位，就是今天“双轨制”面临尴尬的一个真实写照。
第四，过渡性体制越来越难以得到新生代社会群体的认同。改革与危机赛跑，主要在于改革同新生代社会群体的需求赛跑。到2020年00后20岁，也就是说，新世纪出生的人将成为走向社会的青年人。新生代社会群体出生在全球化时代、互联网时代，他们对改革的认识与40后、50后、60后、70后有着重大差别：就是以往的社会群体与改革同步发展，比较容易感知到国家的历史进步，而新生代社会群体在成长过程中就了解世界，更会倾向于拿中国跟世界上最先进的国家相比。也就是说，当前改革本身的难度在递增，但新生代社会群体对改革的期望却在水涨船高。
与40后、50后、60后、70后这四代人相比，从代际特征来看，新生代社会群体完全没有经受过计划经济时代的磨难，更难以理解“双轨制”的历史。尤其是“双轨制”在事实上使得一些社会不平等制度化、固化下来，很难为新生代社会群体所理解。
改革新动力来自新生代
改革优先考虑新生代社会群体需求才能把握经济社会转型的主要矛盾，走出一条与中国梦有机结合的新路子。
过渡性体制之所以需要进一步改革，从表面上看，似乎是难以维持过去的高速经济增长了，但从国家的可持续发展，以及长治久安来看，最主要的问题在于它很难为新生代社会群体发展提供更多的制度资源。
正如一个有远见的家庭把年轻人的发展前景问题安排好了才有未来，改革把新生代社会群体的发展前景安排好了才有国家的未来。
第一，新生代社会群体发展决定经济转型成败。当前潜在增长率下降主要在于随着老龄化社会的到来，劳动力供给拐点的出现，使得数量型人口红利终结。也就是说，年轻人越来越少，如果人力资本不提高，潜在增长率可能会逐步降低。简单运用财政、货币政策刺激经济的结果只能是通货膨胀。要想使中长期的潜在增长率上升，根本的出路在于能够形成新体制，使得劳动力质量有条件取代劳动力数量增加成为经济增长的新动力。现实的尴尬在于，新生代大学生作为高质量的劳动力反而难以实现充分就业。所以在这个情况下，如果不去考虑解决新生代大学生的就业问题，讨论经济转型可能是“缘木求鱼”。 第二，新生代社会群体发展决定社会转型成败。中国要由中等收入阶段迈向高收入阶段，一个重要的前提是新生代社会群体绝大多数人要能够成为中产阶层。这也是维系未来社会可持续发展的关键。道理很简单，新生代社会群体的家庭结构主要是独生子女家庭。按照目前的社会保障制度框架，随着中国进入老龄化社会，如果新生代社会群体在未来10多年后，多数仍是低收入群体，50后、60后、70后将来从哪里找到自己的养老金？所以多数新生代社会群体成为中产阶层，才能够保证自己的社会担当，才能够保障未来经济进入中速增长阶段的时候社会转型和社会发展仍然是可持续的。
第三，新生代社会群体发展决定公共治理转型成败。在近年来中东北非发生的“颜色革命”中，新生代社会群体成为重要的推动者。随着经济转型、社会转型的进程，公共治理也在转型。但从改革实践看，公共治理转型有许多难题，但最富于挑战性的难题在于难以满足新生代社会群体的需求。随着经济下行压力增大，如何有效防止出现新生代社会群体福利大面积减少，已经成为公共治理转型的重大挑战。
优先解决年轻人出路
从目前多方面给出的改革突破口的方案选择上，多数都是考虑某某体制的重要性。比如许多给出金融、财税、土地、民主法治等答案，从体制的角度进行论证，都具有合理性。但是从现实看，新生代社会群体的发展问题都是综合性问题，比较令人担忧的是，如果在改革顶层设计上不把新生代社会群体受益突出出来，就很可能延误问题的解决。
第一，拿新生代大学生就业问题来说，虽然多方面意识到是个重大问题，但并不意味着能够及时地解决。因为从体制上看是“九龙治水、各管一段”，各方面都没有最终责任。比如现在一些针对大学生毕业后的就业培训，不少是为了赚大学生的学费，再给他们发个证书什么的，让大学生“回炉再造”。大学生本来上学就付出了很高的学费，这样做是欠妥的。也就是说，如果没有特殊的改革安排很难想象部委、地方政府、学校、企业等会自动联手解决这个问题。
第二，对新生代农民工融入城镇来说，虽然许多地方进行了不少体制创新，但是缺乏从根本上解决问题的紧迫感。从各方面对这个问题的估计来看，多数专家倾向于认为这个事情需要15-20年才能得到解决。可是从现实看，如果真是如此，新生代农民工最大的都可能到55岁了，基本上快退休了，这个时候才得到一个城镇户籍，这种改革安排很难符合实际。如果是这样的话，新生代社会群体未来连自己都顾不上自己，能够负担前面几代人的养老负担吗？所以从改革的前瞻性来考虑，这个问题更需要中央层面更大的决心和魄力。
从现实问题看，新阶段改革要跳出“就体制而论体制”的传统思维，把人的发展作为改革议程的首要考虑更为符合实际。
历史经验表明，改革处于重要历史关口的时候，有许多事情并不容易看得十分清楚，但比较容易看清楚的是，改革如果能够解决青年人的出路问题，就不会犯大的历史错误，就比较容易把改革的大方向搞对。
为此，建议当前改革顶层设计，可以从如下几个方面入手解决新生代社会群体受益问题：
第一，最好是由国务院层面尽快成立一个高层次的协调机构，协调各方面力量集中推动和解决新生代大学生就业问题。从体制改革而言，以新生代大学生的创业、就业为主线，可以考虑把服务业的开放改革作为主攻方向，全面放开服务业的管制，全面取消服务业领域的行政审批，打破服务业领域的垄断，加快服务业增值税改革、对大学生创业实行一定期限的免税政策，建立各类投资基金支持大学生创业，由此走出一条市场化改革的新路子。
第二，尽快出台国家层面的农民工市民化规划。目前地方在此方面已有了多年的探索，解决这个问题有了非常好的基础，应当明确划分中央、地方成本分担，加快土地、财税、户籍制度的联动改革，争取到2020年废除城乡二元的户籍制度，基本上解决愿意在城镇发展的新生代农民工融入城镇的问题。
第三，突出大中小城镇公共资源配置均等化的体制创新。新生代的农民工、新生代的大学生为什么都愿意挤到大城市、特大城市呢？主要问题在于最好的公共资源，比如好的工作机会、好的教育、好的社会保障主要配置到了特大城市、中心城市。但是从现实看，在这些中心城市解决新生代社会群体发展的空间越来越小了。所以还需要从长计议，改革中央与各级政府间财税关系。我们说城镇化步子要稳，就是要用改革的办法推进人口城镇化，通过建立完整的地方税系，实现公共资源在大中小城镇的均等化配置，从根本上解决规模城镇化快于人口城镇化的体制性障碍。
第四，在充分考虑新生代社会群体需求的基础上，出台一个包括经济、政治、社会、文化、生态等“五位一体”全面改革的国家规划。使得各方面的改革能够充分反映新生代社会群体的社会预期，跟得上时代的节拍，给青年人以希望。
渐进式改革的精髓不是把难点留给下一代，而是不断扩展代际正义能力。所谓改革的代际正义能力，就是上一代人不能利用自己在制度安排上的主导地位，通过牺牲下一代人的利益实现当代人的利益，相反，当代人更加需要利用自己的远见为下一代人的发展创造良好的制度空间。
从改革的代际传承来看，至少现在没有充分的理由来证明，下一代人比当代人会更有能力解决现在难以解决的体制问题。目前社会具有主导能力的社会群体主要包括40后、50后、60后，这些社会群体大都经历过计划经济时代的磨难，具有坚韧的社会性格品质。而新生代社会群体多数未吃过苦，生长在丰衣足食的时代，把改革的历史难题留给他们，不仅是不明智的，也不符合中华民族的历史文化传统。
随着中国改革进入新阶段，优先考虑新生代社会群体需求，就是要解放思想，实事求是，把是否能够有效扩展代际正义能力作为检验现有体制合理性的重要标准。渐进式改革的生命力主要不在于先易后难，而在于能够以时间换空间，不断扩展代际正义能力，使得每一代人都能够认同改革，使得改革能够代代薪火相传，生生不息。
（作者为中国（海南）改革发展研究院公共政策研究所所长）