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摘要：本文尝试描绘出江苏省城镇化建设的现状，并且总结出城镇化建设的两种发展进路——政府主导型与农民主导型。另外，文本还将论及在不同发展模式下，农民权益诉求存在的差异，只有正确把握其中的差异才能在城镇化进程中对于发生的问题对症下药。
关键词：江苏省；城镇化；发展进路；农民权益
中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）01-0052-02
作者简介：林灵（1993-），男，汉族，江苏南通人，本科，研究方向：民商法、社会法。
一、江苏省城镇化建设现状概览
从1979到2013年末，江苏城镇化率由14.8%提升至64.1%，高于全国平均水平约10个百分点。但是江苏各地区城镇化发展不平衡，三大区域的城镇化率呈南北梯度排列。截止到2013年年底，苏南城镇化率达73.5%，苏中达59.7%，苏北达56.1%，而南京的城镇化率已经达到80.23%。城市化发展分为四个阶段：（1）初期阶段：城市化水平为1%-30%，为起步阶段；（2）中期阶段：城市化水平为30%-60%，为成长阶段；（3）后期阶段：城市化水平为60%-80%，为成熟阶段；（4）终期阶段：城市化水平为80%-100%，为顶级阶段。①比照江苏省不同地域的城市化水平，苏南、苏中、苏北分布在中期、和后期阶段，南京已经属于终期阶段。
江苏省在改革开放中通过兴办乡镇企业和推进市场化，现今已经进入城镇化的高级阶段，当下是江苏城镇化从外延拓张向内涵整合的转型时期。2012年，江苏省以常住人口统计的城镇化率是63%，而以户籍人口统计的城镇化率只有38.7%，一部分农业转移人口虽然统计为城镇人口，但在就业、子女教育、医疗、住房等公共服务领域还没有享受同城镇居民同等的待遇。如何将这些农村人口市民化，使其享受“市民待遇”成为政府所要面对的最重要的问题。2014年5月25日，江苏出台《新型城镇化与城乡发展一体化规划》。新型城镇化，核心是人的城镇化，以人为核心的城镇化包含两层意思，一是解决好符合条件的农业转移人口市民化问题，二是解决好城镇基本公共服务常住人口的全覆盖问题。
江苏省在其城镇化发展早期，乡镇企业主导城镇化推进的模式具有鲜明的独创性，其对农村风貌和农民生活水平和生产方式影响深远，这让人们认识到城镇化并不是简单的户籍改变，不是城镇行政区划、建设用地的简单扩展，城镇化实质是农村生产方式的变革。
二、江苏省城镇化建设的两种进路
（一）“城镇化”概念新释
依照通说，城镇化是指“第二、三产业在城镇聚集，农村人口不断向非农产业转移和集中，是城镇数量增加、规模扩大，城镇生产方式和生活方式向农村扩散、城镇物质文明和精神文明向农村普及的经济、社会发展过程。”②
本文从新的角度对城镇化进行理解：城镇化是农村生产资料与农村劳动力分离互动，农村生产方式发生转变的过程。中国市场经济的建成关键一步在于城乡市场得到统一，而城乡市场得到统一的主要标准在于劳动力市场和用地市场得到统一。农民因生产力发展而从土地上解放，农村劳动力进入城市劳动力市场，农村土地渐渐转变性质，进入统一的用地市场。以上描述与解读可以深刻反映出城镇化的实质与意义。而根据农村生产资料与农村劳动力分离的作用力来源的不同，可以总结出江苏省城镇化建设的两种进路。
（二）“政府主导型”进路
“政府主导型”进路在城镇化建设中最为常见，分布在江苏省各个地区。在这种进路中，政府自主制定指标，然后统一规划，对农民进行整体上的拆迁与安置。政府推进城镇化建设的动力来自于两个方面：一是政绩考核的指挥棒引导地方政府推进城镇化建设；二是原本平铺开来居住的农民住进居民楼，同样大小的土地上居住的家庭单位成倍增加，使得土地集约化，可使用的农用地面积增加，在每年农用地转变为城市建设用地的百分比指标下，政府获得的新增城市建设用地的实际面积增加，政府财政收入也随之增加。在这种进路中，主要存在两种模式：一是政府考虑未来的需求，在整体上统一规划，大范围进行建设（如南京江宁区）；二是政府根据当下的需求，逐渐扩展城市的范围，从城乡结合部开始，对农村逐一拆迁（如南通如东县、徐州铜山区等地区）。
（三）“农民主导型”进路
“农民主导型”进路较为少见，但是自然、和谐，主要见于经济发达的苏南地区。③农村生产力提高到一定的程度，农民可以脱离土地进行其他生产，并且所获得的经济利益更多。此时，为了顺应生产力的发展，生产方式自发地进行改变，生产力（农民）与生产资料（土地）分离。其中又可分为两种模式：一是在政府的协助下，以村为单位，村民集中居住，土地集约化使用；二是村集体成立合作社，农民以自己享有的土地使用权入股合作社，享受红利，或者农民直接以土地使用权入股农业公司，享受红利。农村生产力得到解放后进入第二产业、第三产业，农村经济由此快速发展。
三、城镇化进程中农民权益的诉求差异
由于城镇化发展进路的不同，农民权益的诉求也会不同，只有扒梳厘清其中的差异，才能更好地对症下药保障农民的权益，高质量地进行城镇化建设。
（一）“政府主导型”进路
在“政府主导型”城镇化进程中，农民权益的诉求主要体现为以下内容：
1.经济权益。政府征收或征用农居、农地过程中的测量丈量活动应该依法执行，补偿金数额应更加合理，补偿金的发放应及时到位，这些与农民的经济利益息息相关，是农民诉求最主体的部分。④
2.身份权益。一方面，对于进城务工的农民，他们希望改变其工资偏低、与正式职工同工不同酬、讨薪困难等问题；另一方面，对于刚转变为市民身份的农民，他们的诉求则更偏向于得到政府和其他市民的认同，不产生“二等市民”的心理落差。⑤对于身份权益的诉求，体现了农民在城镇化进程中自我认同的建立与对他人认同的追求，体现了“农民权益诉求”这一命题的时代性。
3.社会保障权益。这部分诉求主要存在于就业、医疗、子女教育等方面。如政府是否具有完备的就业扶持政策、农村医疗保险是否能够平稳及时地转变为城镇居民医疗保险、子女在失去农村考生优惠政策照顾的情况下能否享受到和其他市民子女同等质量的教学。
（二）“农民主导型”进路
在“农民主导型”城镇化进程中，农民权益的诉求主要体现为以下内容：
1.经济权益。在苏南地区实行的农村合作社制度，农民按持有的合作社的股权获得股息或红利。所以此类农民的诉求着眼于合作社的常态化管理，社员权利的行使与保障，合作社股息与红利发放的监管等方面。⑥这类诉求的产生也印证了农村新型合作社这种新模式的发展。
2.文化教育权益。或者由于失去土地耕种，或者由于合作社福利较高自己可以不再参加劳动，部分农民的生活方式改变之后无所适从。物质生活富裕的农民继而产生对文化生活的广泛需求，他们普遍要求增加农家书库、农村戏场等硬件设施。
3.生活环境权益。农民从庭院式农居搬入楼房，新住宅的采光、高度、房屋设计，往往与农民原本的居住习惯不相适应。搬进楼房后，农民的生活方式不得不改变，此类诉求在农民群体中的呼声很大，有些地方甚至出现了许多老人因为腿脚不便，而情愿住在狭小的车库，楼上的房屋则空关闲置的现象。⑦
[ 注释 ]
①方创琳.中国城市化进程及资源环境保障报告[R].2009：38-40.
②简新华，和止痒，黄锟.中国城镇化与特色城镇化道路[M].济南：山东人民出版社，2010.
③如昆山市淀山湖镇、江阴市澄江镇等苏南城镇.
④例如南京市江宁区秣陵街道就存在居民普遍对补偿金的数额不满意的现象.
⑤例如南通市如东县掘港镇部分拆迁农民普遍存在此类诉求.
⑥例如昆山市淀山湖镇晟泰村的农民普遍对股息与红利发放的监管十分关心.
⑦例如江阴市澄江镇存在这种现象.
关键词：江苏省；城镇化；发展进路；农民权益
中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）01-0052-02
作者简介：林灵（1993-），男，汉族，江苏南通人，本科，研究方向：民商法、社会法。
一、江苏省城镇化建设现状概览
从1979到2013年末，江苏城镇化率由14.8%提升至64.1%，高于全国平均水平约10个百分点。但是江苏各地区城镇化发展不平衡，三大区域的城镇化率呈南北梯度排列。截止到2013年年底，苏南城镇化率达73.5%，苏中达59.7%，苏北达56.1%，而南京的城镇化率已经达到80.23%。城市化发展分为四个阶段：（1）初期阶段：城市化水平为1%-30%，为起步阶段；（2）中期阶段：城市化水平为30%-60%，为成长阶段；（3）后期阶段：城市化水平为60%-80%，为成熟阶段；（4）终期阶段：城市化水平为80%-100%，为顶级阶段。①比照江苏省不同地域的城市化水平，苏南、苏中、苏北分布在中期、和后期阶段，南京已经属于终期阶段。
江苏省在改革开放中通过兴办乡镇企业和推进市场化，现今已经进入城镇化的高级阶段，当下是江苏城镇化从外延拓张向内涵整合的转型时期。2012年，江苏省以常住人口统计的城镇化率是63%，而以户籍人口统计的城镇化率只有38.7%，一部分农业转移人口虽然统计为城镇人口，但在就业、子女教育、医疗、住房等公共服务领域还没有享受同城镇居民同等的待遇。如何将这些农村人口市民化，使其享受“市民待遇”成为政府所要面对的最重要的问题。2014年5月25日，江苏出台《新型城镇化与城乡发展一体化规划》。新型城镇化，核心是人的城镇化，以人为核心的城镇化包含两层意思，一是解决好符合条件的农业转移人口市民化问题，二是解决好城镇基本公共服务常住人口的全覆盖问题。
江苏省在其城镇化发展早期，乡镇企业主导城镇化推进的模式具有鲜明的独创性，其对农村风貌和农民生活水平和生产方式影响深远，这让人们认识到城镇化并不是简单的户籍改变，不是城镇行政区划、建设用地的简单扩展，城镇化实质是农村生产方式的变革。
二、江苏省城镇化建设的两种进路
（一）“城镇化”概念新释
依照通说，城镇化是指“第二、三产业在城镇聚集，农村人口不断向非农产业转移和集中，是城镇数量增加、规模扩大，城镇生产方式和生活方式向农村扩散、城镇物质文明和精神文明向农村普及的经济、社会发展过程。”②
本文从新的角度对城镇化进行理解：城镇化是农村生产资料与农村劳动力分离互动，农村生产方式发生转变的过程。中国市场经济的建成关键一步在于城乡市场得到统一，而城乡市场得到统一的主要标准在于劳动力市场和用地市场得到统一。农民因生产力发展而从土地上解放，农村劳动力进入城市劳动力市场，农村土地渐渐转变性质，进入统一的用地市场。以上描述与解读可以深刻反映出城镇化的实质与意义。而根据农村生产资料与农村劳动力分离的作用力来源的不同，可以总结出江苏省城镇化建设的两种进路。
（二）“政府主导型”进路
“政府主导型”进路在城镇化建设中最为常见，分布在江苏省各个地区。在这种进路中，政府自主制定指标，然后统一规划，对农民进行整体上的拆迁与安置。政府推进城镇化建设的动力来自于两个方面：一是政绩考核的指挥棒引导地方政府推进城镇化建设；二是原本平铺开来居住的农民住进居民楼，同样大小的土地上居住的家庭单位成倍增加，使得土地集约化，可使用的农用地面积增加，在每年农用地转变为城市建设用地的百分比指标下，政府获得的新增城市建设用地的实际面积增加，政府财政收入也随之增加。在这种进路中，主要存在两种模式：一是政府考虑未来的需求，在整体上统一规划，大范围进行建设（如南京江宁区）；二是政府根据当下的需求，逐渐扩展城市的范围，从城乡结合部开始，对农村逐一拆迁（如南通如东县、徐州铜山区等地区）。
（三）“农民主导型”进路
“农民主导型”进路较为少见，但是自然、和谐，主要见于经济发达的苏南地区。③农村生产力提高到一定的程度，农民可以脱离土地进行其他生产，并且所获得的经济利益更多。此时，为了顺应生产力的发展，生产方式自发地进行改变，生产力（农民）与生产资料（土地）分离。其中又可分为两种模式：一是在政府的协助下，以村为单位，村民集中居住，土地集约化使用；二是村集体成立合作社，农民以自己享有的土地使用权入股合作社，享受红利，或者农民直接以土地使用权入股农业公司，享受红利。农村生产力得到解放后进入第二产业、第三产业，农村经济由此快速发展。
三、城镇化进程中农民权益的诉求差异
由于城镇化发展进路的不同，农民权益的诉求也会不同，只有扒梳厘清其中的差异，才能更好地对症下药保障农民的权益，高质量地进行城镇化建设。
（一）“政府主导型”进路
在“政府主导型”城镇化进程中，农民权益的诉求主要体现为以下内容：
1.经济权益。政府征收或征用农居、农地过程中的测量丈量活动应该依法执行，补偿金数额应更加合理，补偿金的发放应及时到位，这些与农民的经济利益息息相关，是农民诉求最主体的部分。④
2.身份权益。一方面，对于进城务工的农民，他们希望改变其工资偏低、与正式职工同工不同酬、讨薪困难等问题；另一方面，对于刚转变为市民身份的农民，他们的诉求则更偏向于得到政府和其他市民的认同，不产生“二等市民”的心理落差。⑤对于身份权益的诉求，体现了农民在城镇化进程中自我认同的建立与对他人认同的追求，体现了“农民权益诉求”这一命题的时代性。
3.社会保障权益。这部分诉求主要存在于就业、医疗、子女教育等方面。如政府是否具有完备的就业扶持政策、农村医疗保险是否能够平稳及时地转变为城镇居民医疗保险、子女在失去农村考生优惠政策照顾的情况下能否享受到和其他市民子女同等质量的教学。
（二）“农民主导型”进路
在“农民主导型”城镇化进程中，农民权益的诉求主要体现为以下内容：
1.经济权益。在苏南地区实行的农村合作社制度，农民按持有的合作社的股权获得股息或红利。所以此类农民的诉求着眼于合作社的常态化管理，社员权利的行使与保障，合作社股息与红利发放的监管等方面。⑥这类诉求的产生也印证了农村新型合作社这种新模式的发展。
2.文化教育权益。或者由于失去土地耕种，或者由于合作社福利较高自己可以不再参加劳动，部分农民的生活方式改变之后无所适从。物质生活富裕的农民继而产生对文化生活的广泛需求，他们普遍要求增加农家书库、农村戏场等硬件设施。
3.生活环境权益。农民从庭院式农居搬入楼房，新住宅的采光、高度、房屋设计，往往与农民原本的居住习惯不相适应。搬进楼房后，农民的生活方式不得不改变，此类诉求在农民群体中的呼声很大，有些地方甚至出现了许多老人因为腿脚不便，而情愿住在狭小的车库，楼上的房屋则空关闲置的现象。⑦
[ 注释 ]
①方创琳.中国城市化进程及资源环境保障报告[R].2009：38-40.
②简新华，和止痒，黄锟.中国城镇化与特色城镇化道路[M].济南：山东人民出版社，2010.
③如昆山市淀山湖镇、江阴市澄江镇等苏南城镇.
④例如南京市江宁区秣陵街道就存在居民普遍对补偿金的数额不满意的现象.
⑤例如南通市如东县掘港镇部分拆迁农民普遍存在此类诉求.
⑥例如昆山市淀山湖镇晟泰村的农民普遍对股息与红利发放的监管十分关心.
⑦例如江阴市澄江镇存在这种现象.