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摘 要：党内法规实施后评估程序是党内法规实施后评估的程序依据所在，但党内法规实施后评估程序尚缺乏明确的规范依据，尚未实现规范化、制度化。为此，我们应借鉴立法后评估程序，并结合党内法规实施后评估的自身特点，以合规性原则、民主参与原则、公开原则、科学性原则为指引，具体构建党内法规实施后评估程序，包括评估对象、评估主体、评估方案的选择和确定，评估工作启动时间的科学界定，评估信息的搜集与研判，评估报告的形成、公布以及运用等环节，为党内法规实施后评估工作的开展提供程序保障。
关键词：党内法规;实施;评估程序
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2021）01-0046-10
一、问题的提出
自党的十八大以来，由于执政党对依法治国及依规治党重视程度越来越高，导致党内法规建设日益提速，一个完善的党内法规体系正在形成。与之相伴随，如何保证党内法规制定质量、形成“良法”以及如何保障党内法规有效实施、形成“善治”，就成为了我们当前必须要考虑和解决的问题。这就离不开党内法规实施后评估，因为从国家法治建设的实践经验来看，立法后评估在提升立法质量和保障立法良好实施方面具有极其重要的作用。正如有学者指出：“对党内法规实施量化评估，对党内法规的实施进行比较系统的宏观评估，……已成为一项极为迫切的研究课题。”[1]为此，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）明确提出，要“对党内法规执行情况、实施效果开展评估”。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（以下简称《执行责任制规定》）第15条①初步建立了党内法规实施后评估制度，对评估的主体、对象、目的、结果等作出了规定，为党内法规实施后评估工作的开展提供了规范依据和制度保障，但其并没有明确规定作为党内法规实施后评估制度核心要素之一的评估程序问题。这就需要我们及时构建一套党内法规实施后评估程序，明确其具体的步骤、次序和方式等，以保障党内法规实施后评估活动的规范运行。但考虑到中国共产党党内法规的特殊性，我们很难从国外找到与之相似的党内法规，更遑论从国外借鉴相关经验和做法，因此，目前构建党内法规实施后评估程序最有效的途径就是借鉴立法后评估程序这个“他山之石”，从中汲取相关营养。在这一过程中，既要注重总结党内法规实施后评估程序与立法后评估程序的共通之处，更要仔细辨析党内法规实施后评估程序与立法后评估程序的不同之处，真正做到借鉴与创新、共性与个性的有机统一，从而为党内法规实施后评估工作的顺利开展提供完善的程序遵循和坚实的程序保障。
也正是因为目前党内法规并没有对党内法规实施后评估程序作出明确规定，但其又不可阙如，所以学者们从不同角度出发，各抒己见，提出了自己对党内法规实施后评估程序的构建设想，如刘长秋、王建芹、肖寓芳、汪全胜、黄兰松、韩强、李怡君、宋家本、郭康等，尽管其侧重点和具体内容有所不同，但都无一例外地借鉴了立法后评估程序的做法和经验，不过其在不同程度上都存在与党内法规自身特性结合不够以及凸显党内法规实施后评估自身特色不够等问题，需要我们进一步予以探索和完善。正是基于此，本文在借鉴上述学者相关文章的基础上，立足党内法规实施后评估实践需求，结合党内法规自身特性，参考立法后评估程序的相关做法和有益经验，试图构建一套比较完善、能够凸显党内法规实施后评估自身特色的党内法规实施后评估程序，以为党内法规实施后评估程序的正式制定提供参考和借鉴。
二、党内法规实施后评估程序概念之界定
构建党内法规实施后评估程序离不开一定的理论指导，且没有成熟的党内法规实施后评估程序理论就不可能有完善的党内法规实施后评估程序。而形成成熟的党内法规实施后评估程序理论，首要的就是要科学定义党内法规实施后评估程序，以明确党内法规实施后评估程序概念的内涵和外延，明确其与立法后评估程序在内涵与外延上的异同所在。这样我们才能在构建党内法规实施后评估程序时，既借鉴立法后评估程序，又凸显党内法规实施后评估程序的独特之处。参考立法后评估程序的概念，我们可以将党内法规实施后评估程序的概念界定为：党内法规实施后评估主体选择一定的评估对象，在对其制定质量、实施效果等进行综合评价的过程中所应遵循的步骤、次序和方式。此外，我们还可以从以下两个方面来理解和界定党内法规实施后评估程序的概念，具体言之：
1.党内法规实施后评估程序是“党内法规”实施后评估程序，而不是立法后评估程序。要正确认识这一点，首先就必须正确认识党内法规与国家法律之间的关系。一般说来，党内法规与国家法律并无关联，两者分别属于不同的规范体系，但由党与社会主义法治的关系所决定，使两者有了密切关联，既彼此区别，又彼此联系。[2]因而，一方面，我们要认识到党内法规与国家法律分别属于不同的规范体系，在性质上存有根本不同，两者不能相互代替。詳言之，党内法规从本质上属于政党内部自治规则，不具有国家意志性，属于“软法”范畴，其效力“来自党员对自己权利的自愿让渡，这种让渡是通过入党誓词以明示的方式表明的”[3]，适用范围一般限于党内。①而国家法律从本质上是主权者意志的体现和反映，其效力来自国家的制定和认可，属于“硬法”范畴，适用范围为一国主权范围。所以，两者的实质不同，不可简单等同。①此外，这也决定了党内法规不能与国家法律相抵触。另一方面，我们也要认识到，中国共产党自身的党内法规与其领导制定的国家法律之间存在诸多共通之处，要实现两者的衔接和协调，避免造成两者的“对冲”。
一是党内法规对国家法律具有一定的导向作用，党内法规的修改可能会引起国家法律的相应修改。例如，我们每次都是先修改党章，随后再修改宪法，在我国的修宪实践中逐渐形成了“由党章修正案到宪法修正案”的修宪惯例;二是党内法规对国家法律具有重要的保障作用。正如邓小平指出：“国要有国法，党要有党规党法，党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就难以保障。”[4]因此，两者必须衔接和协调起来，不能相互抵触。而由上述两者关系所决定，党内法规实施后评估程序与立法后评估程序相比，既具有共同特征，如事后性、特定性、科学性、实效性等[5]，也有其独特特征，比如在评估指标设计上，被评估的党内法规不仅不能与上位党内法规相抵触，还不能与国家法律相抵触，要符合宪法和法律的精神与要求。 2.党内法规实施后评估程序是党内法规“实施后”评估程序，而不是党内法规制定前、制定中评估程序。尽管党内法规制定前、制定中、实施后评估程序存在很多的相同特征，但是它们之间的区别还是比较大的，最明显的即是党内法规实施后评估程序具有事后性和实效性特征，而前两者并不具备这两个特征。这是因为党内法规制定前、制定中、实施后三个阶段的评估任务和目的不同，如前两者分别评估该党内法规制定的必要性、制定的成本与预期收益问题，而后者主要评估该党内法规制定质量以及实际实施效果问题，这就决定了党内法规实施后评估程序相较于党内法规制定前、制定中评估程序，其最明显的特征就是事后性和实效性。其中，事后性是指党内法规实施后评估程序应用于实施一定阶段后的党内法规评估工作。由于“历史的经验已经反复地证明，理论上很完美的制度并不一定可以付诸实施，而行之有效的制度却未必是事先设计好的”[6]。因而，只有对实施后的党内法规进行评估，才能切实对该党内法规的制定质量及其实施效果做出准确判断，才能真正发现其中存在的问题，才能相应提出切实可行的对策建议。所以，事后性是党内法规实施后评估程序的明显特征。而实效性作为党内法规实施后评估程序的另一个明显特征，是指其服务于党内法规实施后评估的目的，以保障取得切实的评估结果为其目的归宿。众所皆知，开展党内法规实施后评估工作的目的就在于实现评估结果的转化和有效运用，这样既可以为党内法规制定部门“立、改、废”工作提供依据，有效提升党内法规制定质量，也可以为党内法规实施部门“有规必依、执规必严、违规必究”提供参考，促进“书面”党内法规到“现实”党内法规的转变，保障党内法治建设目标的如期实现。而党内法规实施后评估程序的价值正在于保障党内法规实施后评估上述目的的实现，自然具有实效性特征。
三、党内法规实施后评估程序构建之原则遵循
构建党内法规实施后评估程序必须要遵循一定的原则，以一定的原则为指导，否则就容易偏离党内法规实施后评估的目的和方向。如同“行政法基本原则实际上是‘超实证法’，亦即先于实证法而存在的根本法律规范，构成行政法治内容之指导性纲要”[7]28。党内法规实施后评估程序构建的原则遵循实际上也是“超实证法”，也是指导性纲要，其明确了构建党内法规实施后评估程序的目标归宿。具体说来，党内法规实施后评估程序构建的原则遵循主要包括：
（一）合规性原则
由于党内法规实施后评估程序必须依规设立、依规运行，因而，党内法规实施后评估程序的构建必须要遵循合规性原则，实现党内法规实施后评估程序的法定化。具体言之：一是党内法规实施后评估程序的构建要有明确的党内法规或党内规范性文件依据，要实现党内法规实施后评估程序的规范化、制度化。从实践来看，为了规范立法后评估活动，保证立法后评估活动的规范化，地方各级人大常委会或政府大都通过制定地方性法规或政府规章的形式对立法后评估程序等作了明确规定，包括成立评估小组、制定评估方案、开展调查研究、形成并报送评估报告等，实现了立法后评估程序的法定化。借鉴立法后評估程序这一做法，我们也应通过制定党内法规或党内规范性文件的途径，对党内法规实施后评估程序作出详细规定，实现党内法规实施后评估程序的规范化、制度化，从而使党内法规实施后评估工作有程序可依。二是党内法规实施后评估程序的构建不能与现有党内法规的有关规定不一致，还要与其他有关程序衔接和协调起来。我们在通过制定党内法规或党内规范性文件对党内法规实施后评估程序进行构建时，既不能与现有的党内法规有关规定相抵触，如不能与《制定条例》《执行责任制规定》中有关党内法规实施后评估的规定相抵触，还要与其他有关程序衔接和协调起来，建立联动机制，发挥综合功效。如为了实现国家法律与党内法规的衔接和协调，就应将立法后评估与党内法规实施后评估有机衔接和协调起来，这就内在要求将党内法规实施后评估程序与立法后评估程序衔接和协调起来。
（二）民主参与原则
尽管权利与义务是党内法规与国家法律两者共同的基本范畴，但不同的是，党内法规遵循“先义务后权利”的“义务本位观”①，而国家法律遵循“先权利后义务”的“权利本位观”。但这并不意味着党员权利不重要，相反，党内法规不仅规定了内容丰富的党员权利，还对党员权利进行了充分保障。因而，在党内法规实施后评估活动中，必须要保障党员的各项权利尤其是民主参与权利，使其能够有效参与到党内法规实施后评估活动中来，特别是要保障受党内法规实施结果直接影响利害关系党员的民主参与权利，使其能够全程参与评估过程，并能对评估结果产生实质性影响。这就有利于保证民主参与原则在党内法规实施后评估活动中的贯彻落实，也有利于增强广大党员对党内法规的认同感和信仰感。对于当前的党内法规实施后评估活动来说，在其程序构建中贯彻落实民主参与原则意义更大。因为与多元化主体参与的立法后评估活动相比，党内法规实施后评估活动不仅参与主体比较少，且一般由党内法规实施后评估主体强势主导。诸如党内法规实施后评估对象的选择、评估小组的组成、评估方案的制定等活动，都是由党内法规实施后评估主体直接介入或主导完成的。因此，党内法规实施后评估程序的构建必须要坚持民主参与原则，这也是坚持党员主体地位和保障党员各项民主参与权利的必然要求。具体就是要求在构建党内法规实施后评估程序的过程中，要保证党员的民主参与，保证党员充分行使表达意见或建议的权利，要充分听取广大党员特别是有直接利害关系党员的声音，反映其诉求，以维护其合法权益，并由党员对党内法规实施后评估活动进行监督。其中，关键是要通过广大党员参与程序机制特别是听证程序机制的设计与完善，保证广大党员特别是利害关系党员的有序、有效参与，使其意志和利益在党内法规实施后评估活动中得以充分表达、体现和反映，并能作为党内法规实施后评估报告形成的重要依据。
（三）公开原则
由于“公开原则的价值在于增加程序参加人参与程序活动的目的性和针对性，使行政活动的整个过程中出现的错误容易被发现和及时纠正。”[7]41因而，在党内法规实施后评估活动中坚持公开原则，依规将党内法规实施后评估的相关情况如依据、过程和结果等在党内公开，使广大党员知悉并有效参与和监督整个评估活动，就有利于保障广大党员尤其是受党内法规实施结果直接影响利害关系党员的合法权益，也有利于保障广大党员的知情权、参与权和监督权，避免出现“暗箱操作”“内部运作”等影响党内法规实施后评估效果客观公正的问题。因而，党内法规实施后评估程序的构建必须坚持公开原则，实现程序公开。具体言之，一要保证整个党内法规实施后评估程序信息的公开，既包括评估准备阶段的信息，也包括评估实施阶段的信息，还包括评估的结果及其应用的信息等，但有关党内法规规定不得公开的内容除外。二要通过程序设计保障广大党员的知情权、参与权和监督权等程序性权利，使广大党员能够知悉党内法规实施后评估程序的具体设计及其具体运作流程，从而对党内法规实施后评估情况有充分了解，便于监督党内法规实施后评估活动的开展。三要将程序公开与党员民主参与结合起来，通过举办论证会、听证会以及其他方式使广大党员能够参与到党内法规实施后评估活动之中，使其意志和利益得以公开表达、体现和维护，并影响最终党内法规实施后评估报告的形成及其运用。 （四）科学性原则
党内法规实施后评估是一项科学活动，其实质上是针对党内法规制定发布之后在实施过程中的所产生的实际效益以及预期效益进行评估，强调的维度主要在党内法规的操作性、执行性、实效性和存在的问题。[8]因而，党内法规实施后评估程序的构建也必须坚持科学性原则，遵循党内法规实施后评估活动内在的科学规律，以防范党内法规实施后评估活动的盲目进行，提高党内法规实施后评估活动的科学性。具体言之，一要尊重和利用党内法规实施后评估活动自身的客观规律，科学设计独具特色的党内法规实施后评估程序机制。如同立法后评估程序一样，党内法规实施后评估程序也不是一个个单一步骤的随意排列和组合，而是按照一定规则依次排列组合在一起的，有其内在的规律性和科学性。因而，我们不能随意设计党内法规实施后评估程序机制，而必须要按照其内在的运行规律设计，将党内法规实施后评估程序内含的每一个步骤按照一定的顺序及方式排列，并实现其内部和谐一致。二要选择科学的党内法规实施后评估方法，运用相关专业知识以及现代大数据信息技术，使整个党内法规实施后评估数据的整理分析过程更加科学化、现代化，从而保证党内法规实施后评估活动及其评估结果的科学性，为加强党内法规科学化建设奠定基础。
四、党内法规实施后评估程序构建之内容
尽管党内法规实施后评估程序构建的原则有着重要的价值和意义，但其程序具体环节、步骤的设计更是重中之重，直接关系到这一程序的可操作性，关系到党内法规实施后评估活动的任务最终能否完成。所以，我们应立足党内法规实施后评估实际，在满足党内法规实施后评估活动实践需求的基础上，借鉴立法后评估程序的一般做法，并将其与党内法规实施后评估程序的自身特色有机结合起来，来具体设计党内法规实施后评估程序包含的一系列步骤和环节，以为党内法规实施后评估活动的开展提供明确细致的程序遵循。如同立法后评估程序一样，党内法规实施后评估程序一般也应由准备和启动、评估方案实施以及评估报告运用四个步骤组成[9]176-198，具体说来：
（一）党内法规实施后评估工作的准备
1.选择和确定评估对象。党内法规实施后评估程序各个环节中，第一步就是进行选择和确定党内法规实施后评估对象。因为选择合适的评估对象是党内法规实施后评估活动取得预期目标的基础。那么，我们应如何选择和确定评估对象呢？一般应综合考虑党内法规体系建设的迫切需要、党员的关注度、党内法规实施的效果等各方面因素，以综合确定被评估党内法规。根据当前全面从严治党的要求，为了能够更好地约束和规范党员，加强依规治党建设，结合《执行责任制规定》相关规定，我们对今后可以作为党内法规实施后评估对象的党内法规范围作如下界定：一是涉及党员权利义务、涉及党的路线方针政策指引、关系党的重大事项等方面党内法规可能存在严重问题的;二是党内法規规范和调整事项发生较大变化或党内法规实施效果不理想，需要修改完善甚至废止的;三是党内法规实施中遇到较大困难、党员们对其存在较大争议、反映问题比较突出的;四是因情势变迁而导致上位党内法规和党内规范性文件作出新规定、提出新要求的;五是党内法规试行期满或者没有规定试行期但试行超过5年的;六是因法律法规作出新规定而导致相关党内法规不衔接或不协调的。[10]必须要说明的是，当前的政治和经济形势变化发展很快，应当及时和准确地去界定需要进行评估的党内法规范围，并根据轻重缓急对其依次进行实施后评估，以准确分析并找出其中存在的问题，提出相应的对策建议，不断提高党内法规制定质量、优化党内法规实施效益。
2.确定评估主体。党内法规实施后评估工作是由一定主体组织完成的，因而在确定了评估对象后，下一个关键步骤就是确定评估主体。根据《制定条例》第15条规定，一般由党内法规制定部门或党内法规实施部门担任党内法规实施后评估主体，这无疑具有一定合理性，体现了立规者的“良苦用心”。因为党内法规实施后评估是一项比较复杂的技术性工作，专业性和技术性要求都比较强，故由上述部门进行评估是必要且可行的，也是其职责所在。并且由党内法规制定部门或党内法规实施部门担任评估主体具有其他部门无法比拟的优势，因为其既熟悉党内法规制定的背景及目的，也掌握着党内法规实施情况的第一手资料，由其组织开展党内法规实施后评估工作，既能保证评估工作的真实性与权威性，也能提高评估工作的效率。但是，由党内法规制定部门和党内法规实施部门担任评估主体也存在“自我评估”之嫌，且不利于发挥专业社会评估机构的积极作用，毕竟专业社会评估机构属于中立第三方，能够保证评估结果的相对客观公正，而且专业社会评估机构具有更多的专业评估人才，专业优势也比较明显，能够更好地适应和满足党内法规实施后评估对专业性与技术性的需求，而党内法规制定部门和党内法规实施部门往往相对缺乏这方面专业性人才。①因此，党内法规实施后评估主体的选择可以是多元化的，既可以指定党内法规制定部门或党内法规实施部门，还可以聘请一定的专业社会评估机构，以发挥每个主体各自独特的优势和作用。最后，必须说明的是，上述评估主体各有自身的独特优势，同时亦有自身难以克服的短板，所以应根据每次党内法规实施后评估的具体需求，根据每次评估对象与评估目的的不同，来相应选择不同的评估主体，既可以是单一评估主体，也可以是两个以上评估主体的联合。[9]179
3.确定评估方案。确定党内法规实施后评估方案是继确定评估对象和评估主体后的又一个重要任务，其有利于保证党内法规实施后评估活动的顺利进行以及最终目标的实现。因为党内法规实施后评估方案是否科学合理，不仅关系到党内法规实施后评估程序是否完备，还关系到党内法规实施后评估工作程序正义与实体正义最终能否实现。可以说，科学合理的党内法规实施后评估方案有助于评估主体明确评估工作的具体安排及其难点、重点所在，保证评估工作按照预定方案进行，避免评估工作的杂乱无章。由于党内法规实施后评估方案是党内法规实施后评估工作各大议题的综合体现，涉及的内容非常丰富和繁杂，具体应包括：一是释明党内法规实施后评估目的，以使党内法规实施后评估主体在特定目的指引下开展评估活动，做到有的放矢;二是科学界定党内法规实施后评估的具体内容，突出问题导向，以解决党内法规实施后评估什么的问题;三是确定党内法规实施后评估的指标体系[11]，为党内法规实施后评估工作提供统一标尺;四是选择党内法规实施后评估方法，为党内法规实施后评估工作提供方法遵循，保证评估工作保质保量完成;五是合理预算党内法规实施后评估经费，解决评估经费保障问题;六是设计党内法规实施后评估时间表，以便把握好各个步骤之间的时间安排，做到合理衔接，环环紧扣，协调好不同主体之间的程序转化或衔接;七是明确党内法规实施后评估的监督与保障，以防范评估工作因意外或人为原因而无法顺利进行。 （二）党内法规实施后评估工作的启动
在党内法规实施后评估的各项准备工作完成后，我们就需要适时启动党内法规实施后评估工作。之所以要“适时”启动党内法规实施后评估工作，是因为无论启动得过早或过晚，都会影响党内法规实施后评估结果的科学性和准确性。详言之，如果党内法规实施后评估工作启动太早，则党内法规潜在的一些問题尚无法全部暴露出来，这样容易导致评估工作“徒劳无功”，达不到预期评估目的。同时，党内法规实施后评估结论中所提出的建议或意见也往往因缺乏相应的针对性和可操作性，容易使党内法规实施后评估工作“流于形式”。而如果党内法规实施后评估工作启动过晚，就可能使党内法规长期存在的问题得不到及早正视和及时解决，容易使党内法规实施后评估工作的价值和意义“大打折扣”，也容易影响党内法规的制定或实施工作，甚至损害党内法规的权威性。尽管如此，但对于应何时启动党内法规实施后评估工作，各地、各部门并没有科学的考量，也没有明确的规范依据，致使各地做法不一，最终影响了党内法规实施后评估结果的科学性和有效性。
对此，我们应尽快明确党内法规实施后评估工作的启动时间，具体可以分为定期评估和不定期评估两种情形。具体言之：一是在定期评估情形下，可以由党内法规或党内规范性文件明确规定在一定的期限内，由特定的党内法规实施后评估主体对其进行综合评估，并以评估结果为依据对其相应作出继续适用、修改或废止等决定。由于定期评估的适用范围主要是试行的党内法规，因而在这种情况下，党内法规实施后评估工作的启动时间一般就是党内法规试行的截止时间。二是在不定期评估情形下，可以根据党的建设和党内法规体系建设的具体情况，由党内法规制定部门或党内法规实施部门临时动议对已经制定并实施一定阶段的党内法规进行评估，并以评估结果为依据对其提出制定或实施方面的建议、意见等，作出相应的决定。由于不定期评估的适用范围包括所有党内法规，因而可以更加灵活地根据党内法规实施后评估的实际需求来选择启动党内法规实施后评估工作的时间。我们认为，在不定期评估情形下，将启动评估的时间界定在党内法规实施之后的二至四年，相对来说比较符合实际情况，有利于真正评估出党内法规的制定质量及实施效果。各地、各个部门可以根据不同党内法规实施评估的具体需求，在这个弹性范围内自主决定某党内法规实施后评估工作的启动时间。
（三）党内法规实施后评估方案的实施
作为党内法规实施后评估程序的核心环节，党内法规实施后评估方案的实施直接决定着党内法规实施后评估活动的成败。党内法规实施后评估方案一旦实施，就要求所有参与主体按照评估方案预设的各项要求进行，特别是要对被评估党内法规的相关信息进行搜集、整理、研判，以了解被评估党内法规在制定或实施方面的基本状况，得出初步的评估结果。[8]
1.评估信息的搜集与研判。从某种程度上来说，党内法规实施后评估程序就是党内法规实施后评估主体对评估信息进行搜集和研判的过程。这就要求我们通过多种方式和途径搜集党内法规实施后评估相关信息，既可以通过发放纸质及网络调查问卷等形式进行评估信息搜集，也可以通过实地调研进行评估信息的搜集，还可以在条件成熟时，建立专门的党内法规实施后评估信息搜集系统来搜集评估信息。[12]在此基础上，再由党内法规实施后评估主体对搜集到的评估信息进行专门性的研判工作，做到分门别类、详略得当。首先，就是要通过各种方式和途径对相关党内法规实施后评估信息进行甄选与整理，以为党内法规实施后评估工作的顺利进行提供坚实的信息保障。但是，考虑到党内法规实施后评估信息数量太大，如果将其全部具体应用到某项党内法规实施后评估任务中就未免显得有些随意或不严谨，也会增加许多“无用功”，提高评估的各项成本，这就要求党内法规实施后评估主体对评估信息进行进一步地筛选与整理，根据评估对象和评估目的的不同而选择相应的评估信息组合。其次，就是对评估信息进行系统研判，以了解被评估党内法规的相关情况。在我们对党内法规实施后评估信息进行甄选与整理之后，就应当由相关评估主体对选取的评估信息进行具体研判，运用统计学等多种科学方法对其进行详细分析，不仅要了解被评估党内法规制定背景、目的、出台过程等，还要总结归纳出被评估党内法规在实施中产生的普遍性、概括性问题，也要知悉与被评估党内法规有直接利害关系的党员及党组织的意见或建议等。[13]
2.评估报告的形成与公布。党内法规实施后评估信息的初步分析结论并不是党内法规实施后评估结果，只是党内法规实施后评估结果的重要依据和参照，其还需要由有关主体进一步加工形成最终的党内法规实施后评估报告，并予以公布。当然，形成的党内法规实施后评估报告是否公开应当根据实际情况加以考虑，只要不涉及到党内秘密或不违背保密原则的就应公开。但党内法规实施后评估报告公开的范围也应当有所限制，一般只需要在党内进行公开。只有当涉及到有关群众或社会组织利益，且有必要时，才可以向社会公开。①
第一，党内法规实施后评估报告的形成。党内法规实施后评估报告是党内法规实施后评估结果的外在表现形式，直接体现了评估工作的最终成果，其完善与否，不仅会影响党内法规实施后评估工作的效益，最终还可能会影响被评估党内法规的修改完善或实施工作。正因为如此，党内法规实施后评估主体应在评估工作结束后，综合整理、加工相关评估信息，撰写并形成一份完整的党内法规实施后评估报告。而一份完整的党内法规实施后评估报告至少应当包括以下几方面的内容：一是党内法规实施后评估目的、评估指标、评估方法等;二是对被评估党内法规制定必要性等情况的综合分析;三是对被评估党内法规的实施成本、实施效益的评价分析;四是对被评估党内法规实施中存在问题及其成因的分析;五是对被评估党内法规的制定或实施工作提出初步的建议和意见，为有关部门作出“立、改、废”或加强实施的决定提供依据。需要说明的是，党内法规实施后评估报告是党内法规实施后评估主体对被评估党内法规的制定及实施情况的调查与总结，对于被评估党内法规将来的“立、改、废”或实施工作具有重要的借鉴作用，但其并不是党内法规或党内规范性文件，自然不具有法定的约束力。 第二，党内法规实施后评估报告的公布。公布是评估程序的重要环节，未经公布，评估报告不具有正当性，对外也不产生效力。因而在党内法规实施后评估报告最终形成后，要由特定主体在法定的期限内，用法定的方式将其公之于众。如上所述，尽管党内法规实施后评估报告不具有强制约束力，但是其仍然具有一定的约束性，将其及时予以公布具有重要的意義，尤其是有利于完善评估报告中对党内法规“立、改、废”或实施工作方面的意见或建议。因为通过公布的方法可以引起广大党员和各级党组织对被评估党内法规更加密切的关注，从而提出更多具有可操作性的修改意见或完善建议。这里的问题是，评估主体应采取何种方式将党内法规实施后评估报告予以公布？一般说来，党内法规实施后评估主体应当通过各种途径和形式，使党内法规实施后评估报告的内容为广大党员和各级党组织所知晓，特别是使受其直接影响的党员、党组织能及时知晓。这一点也可以借鉴立法后评估的相关做法。现在许多国家都非常重视立法后评估报告公布渠道的畅通、高效，以保持立法后评估信息量的增长和立法后评估信息的传播速度与公众接受立法后评估报告的可能性、途径之间的动态平衡。基于此，党内法规实施后评估报告的公布方式完全可以借鉴立法后评估报告的公布方式，也可以像立法后评估报告一样采取多种方式对党内或社会公开。[9]191-192此外，党内法规实施后评估报告的公布不一定采取公布党内法规的方式，因为党内法规实施后评估报告毕竟不具有党内法规这样的适用性和拘束力，它仅是党内法规制定部门或党内法规实施部门加强党内法规建设的重要依据，因此，它的公布方式不必要求具有法定性和严格性，只要有利于党内法规实施后评估报告的公开就行。
（四）党内法规实施后评估报告的运用
党内法规实施后评估报告的运用作为评估程序中的最后一环，其运用的好坏直接影响着整个评估活动的成效。如果我们不能将党内法规实施后评估报告予以有效运用，就仅仅是为了评估而评估，会导致党内法规实施后评估工作“徒具形式”。而党内法规实施后评估报告的运用，不能只停留在口头的重视上，应体现在具体实践的运用上，特别是应对其反映出的党内法规制定或实施方面存在的问题予以及时回应和解决，并以之为依据不断加强党内法规制定或实施工作。可以说，党内法规实施后评估报告的运用是党内法规实施后评估程序中“最后的一公里”，只有打通这“最后的一公里”，即将党内法规实施后评估报告予以有效运用，党内法规实施后评估工作的意义才会凸显，党内法规实施后评估工作才能真正有效开展。我们在构建党内法规实施后评估程序时，必须要高度重视这“最后的一公里”，保证党内法规实施后评估报告的切实运用。
由于党内法规制定或实施工作中存在的问题已经反映在党内法规实施后评估报告中，因而党内法规实施后评估报告的运用，实际上就是要求党内法规制定部门或党内法规实施部门以党内法规实施后评估报告为依据，及时解决这些问题，并不断加强党内法规体系建设。所以，根据党内法规实施后评估报告所反映问题及所提出的对策建议的不同，党内法规实施后评估报告运用的结果主要有以下几种情形：一是党内法规保留。如果被评估党内法规不存在制定及实施问题，不与国家法律、上位党内法规相抵触，实际实施效果良好，且将来有必要继续适用的，就应将该党内法规予以保留。二是党内法规修改。如果被评估党内法规存在文本制定质量问题，如其与国家法律、上位党内法规相违背，与党的最新方针政策不符，存在用词不当、文字错误、标点错误等制定技术问题，且经过部分修改就可以继续适用的，就应启动修改程序，对该党内法规进行及时修改。三是党内法规解释。如果被评估党内法规某些条文规定的比较原则、抽象，导致相关党组织和党员对其基本概念、条文表述以及适用范围理解容易产生歧义的，就应当启动党内法规解释程序，对该党内法规进行解释，以明确该党内法规相关条文的含义、界限及其适用范围。四是党内法规废止。如果被评估党内法规制定的依据不复存在，或制定目的已经实现;或与国家法律、上位党内法规相抵触;或与党的最新方针政策严重不符;或被新的党内法规所代替;或不具有可操作性;或试用期已过，且无继续适用必要或无法修改的，就应启动党内法规废止程序，将该党内法规予以废止，以实现党内法规清理的及时化。
五、结 语
实现党内法治，最关键的在于实现党内法规的良好实施，做到“有规必依、执规必严、违规必究”。因而，党内法规本身实施的好坏，直接关系到党内法规能否得到全面正确地实施，直接关系到党内法规的立规目的能否得以真正实现，关系到广大党员的合法权益能否得到切实的保障，关系到依规治党能否得到切实地推进和落实。但是，目前党内法规实施的状况并不尽如人意，党内法规并没有完全得到良好实施，“有规不依、执规不严、违规不究”的现象还依然存在，成为制约党内法治建设的关键一环。正如李忠研究员指出：“近年来，各地区各部门普遍注重党内法规的贯彻执行，有效增强了党内法规的权威和尊严。但由于各方面原因，‘制度失灵’‘制度空转’的现象仍然比较普遍地存在，执行不力已成为党内法规建设的短板。一是制度规定难落实，二是执行机制不健全，三是贯彻执行不平衡，四是执行能力待提高，五是规矩意识未树立。”[14]但是党内法规实施过程中存在的这些问题，并不会轻易显露出来，也不会一次性地展开出来。只有开展党内法规实施后评估工作，深入广大党员以及党内法规制定部门或党内法规实施部门中调查研究、召开座谈会等，才能切实了解党内法规的实施现状，才能及时准确地发现党内法规实施过程中存在的具体问题，才能有针对性地提出加强党内法规实施的对策建议，保障党内法规的全面正确实施。在这一过程中，我们应不断完善党内法规实施后评估程序，服务于党内法规实施后评估工作，发挥其应有的积极作用。
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责任编校 陈 瑶
Construction of Evaluation Procedures After the Implementation of Inner-Party Regulations
YI Shiguo， YAN Tian （Inner-Party Regulations Research Center， Hebei University， Baoding， 071002， Hebei， China）
Abstract： The post-implementation evaluation procedure of inner-Party regulations is the basis for the evaluation procedures after the implementation of inner-Party regulations， but the evaluation procedures after the implementation of inner-Party regulations are in want of a clear normative basis， not yet standardized or institutionalized. To this end， we should learn from the post-legislative evaluation process， combining the characteristics of post-implementation evaluation of the Party’s regulations， using the principles of compliance， democratic participation， openness， and scientific qualities as guidelines to construct a specific post-implementation evaluation of the Party’s regulations. The procedures include the selection and determination of evaluation objects， evaluation subjects， evaluation plans， scientific definition of evaluation start time， collection and research and judgment of evaluation information， formation and publication of evaluation reports， and the use of evaluation reports to implement the Party’s regulations. The post-assessment work provides procedural guarantees.
Key words： inner-Party regulations; implementation; evaluation procedures
关键词：党内法规;实施;评估程序
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2021）01-0046-10
一、问题的提出
自党的十八大以来，由于执政党对依法治国及依规治党重视程度越来越高，导致党内法规建设日益提速，一个完善的党内法规体系正在形成。与之相伴随，如何保证党内法规制定质量、形成“良法”以及如何保障党内法规有效实施、形成“善治”，就成为了我们当前必须要考虑和解决的问题。这就离不开党内法规实施后评估，因为从国家法治建设的实践经验来看，立法后评估在提升立法质量和保障立法良好实施方面具有极其重要的作用。正如有学者指出：“对党内法规实施量化评估，对党内法规的实施进行比较系统的宏观评估，……已成为一项极为迫切的研究课题。”[1]为此，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）明确提出，要“对党内法规执行情况、实施效果开展评估”。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（以下简称《执行责任制规定》）第15条①初步建立了党内法规实施后评估制度，对评估的主体、对象、目的、结果等作出了规定，为党内法规实施后评估工作的开展提供了规范依据和制度保障，但其并没有明确规定作为党内法规实施后评估制度核心要素之一的评估程序问题。这就需要我们及时构建一套党内法规实施后评估程序，明确其具体的步骤、次序和方式等，以保障党内法规实施后评估活动的规范运行。但考虑到中国共产党党内法规的特殊性，我们很难从国外找到与之相似的党内法规，更遑论从国外借鉴相关经验和做法，因此，目前构建党内法规实施后评估程序最有效的途径就是借鉴立法后评估程序这个“他山之石”，从中汲取相关营养。在这一过程中，既要注重总结党内法规实施后评估程序与立法后评估程序的共通之处，更要仔细辨析党内法规实施后评估程序与立法后评估程序的不同之处，真正做到借鉴与创新、共性与个性的有机统一，从而为党内法规实施后评估工作的顺利开展提供完善的程序遵循和坚实的程序保障。
也正是因为目前党内法规并没有对党内法规实施后评估程序作出明确规定，但其又不可阙如，所以学者们从不同角度出发，各抒己见，提出了自己对党内法规实施后评估程序的构建设想，如刘长秋、王建芹、肖寓芳、汪全胜、黄兰松、韩强、李怡君、宋家本、郭康等，尽管其侧重点和具体内容有所不同，但都无一例外地借鉴了立法后评估程序的做法和经验，不过其在不同程度上都存在与党内法规自身特性结合不够以及凸显党内法规实施后评估自身特色不够等问题，需要我们进一步予以探索和完善。正是基于此，本文在借鉴上述学者相关文章的基础上，立足党内法规实施后评估实践需求，结合党内法规自身特性，参考立法后评估程序的相关做法和有益经验，试图构建一套比较完善、能够凸显党内法规实施后评估自身特色的党内法规实施后评估程序，以为党内法规实施后评估程序的正式制定提供参考和借鉴。
二、党内法规实施后评估程序概念之界定
构建党内法规实施后评估程序离不开一定的理论指导，且没有成熟的党内法规实施后评估程序理论就不可能有完善的党内法规实施后评估程序。而形成成熟的党内法规实施后评估程序理论，首要的就是要科学定义党内法规实施后评估程序，以明确党内法规实施后评估程序概念的内涵和外延，明确其与立法后评估程序在内涵与外延上的异同所在。这样我们才能在构建党内法规实施后评估程序时，既借鉴立法后评估程序，又凸显党内法规实施后评估程序的独特之处。参考立法后评估程序的概念，我们可以将党内法规实施后评估程序的概念界定为：党内法规实施后评估主体选择一定的评估对象，在对其制定质量、实施效果等进行综合评价的过程中所应遵循的步骤、次序和方式。此外，我们还可以从以下两个方面来理解和界定党内法规实施后评估程序的概念，具体言之：
1.党内法规实施后评估程序是“党内法规”实施后评估程序，而不是立法后评估程序。要正确认识这一点，首先就必须正确认识党内法规与国家法律之间的关系。一般说来，党内法规与国家法律并无关联，两者分别属于不同的规范体系，但由党与社会主义法治的关系所决定，使两者有了密切关联，既彼此区别，又彼此联系。[2]因而，一方面，我们要认识到党内法规与国家法律分别属于不同的规范体系，在性质上存有根本不同，两者不能相互代替。詳言之，党内法规从本质上属于政党内部自治规则，不具有国家意志性，属于“软法”范畴，其效力“来自党员对自己权利的自愿让渡，这种让渡是通过入党誓词以明示的方式表明的”[3]，适用范围一般限于党内。①而国家法律从本质上是主权者意志的体现和反映，其效力来自国家的制定和认可，属于“硬法”范畴，适用范围为一国主权范围。所以，两者的实质不同，不可简单等同。①此外，这也决定了党内法规不能与国家法律相抵触。另一方面，我们也要认识到，中国共产党自身的党内法规与其领导制定的国家法律之间存在诸多共通之处，要实现两者的衔接和协调，避免造成两者的“对冲”。
一是党内法规对国家法律具有一定的导向作用，党内法规的修改可能会引起国家法律的相应修改。例如，我们每次都是先修改党章，随后再修改宪法，在我国的修宪实践中逐渐形成了“由党章修正案到宪法修正案”的修宪惯例;二是党内法规对国家法律具有重要的保障作用。正如邓小平指出：“国要有国法，党要有党规党法，党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就难以保障。”[4]因此，两者必须衔接和协调起来，不能相互抵触。而由上述两者关系所决定，党内法规实施后评估程序与立法后评估程序相比，既具有共同特征，如事后性、特定性、科学性、实效性等[5]，也有其独特特征，比如在评估指标设计上，被评估的党内法规不仅不能与上位党内法规相抵触，还不能与国家法律相抵触，要符合宪法和法律的精神与要求。 2.党内法规实施后评估程序是党内法规“实施后”评估程序，而不是党内法规制定前、制定中评估程序。尽管党内法规制定前、制定中、实施后评估程序存在很多的相同特征，但是它们之间的区别还是比较大的，最明显的即是党内法规实施后评估程序具有事后性和实效性特征，而前两者并不具备这两个特征。这是因为党内法规制定前、制定中、实施后三个阶段的评估任务和目的不同，如前两者分别评估该党内法规制定的必要性、制定的成本与预期收益问题，而后者主要评估该党内法规制定质量以及实际实施效果问题，这就决定了党内法规实施后评估程序相较于党内法规制定前、制定中评估程序，其最明显的特征就是事后性和实效性。其中，事后性是指党内法规实施后评估程序应用于实施一定阶段后的党内法规评估工作。由于“历史的经验已经反复地证明，理论上很完美的制度并不一定可以付诸实施，而行之有效的制度却未必是事先设计好的”[6]。因而，只有对实施后的党内法规进行评估，才能切实对该党内法规的制定质量及其实施效果做出准确判断，才能真正发现其中存在的问题，才能相应提出切实可行的对策建议。所以，事后性是党内法规实施后评估程序的明显特征。而实效性作为党内法规实施后评估程序的另一个明显特征，是指其服务于党内法规实施后评估的目的，以保障取得切实的评估结果为其目的归宿。众所皆知，开展党内法规实施后评估工作的目的就在于实现评估结果的转化和有效运用，这样既可以为党内法规制定部门“立、改、废”工作提供依据，有效提升党内法规制定质量，也可以为党内法规实施部门“有规必依、执规必严、违规必究”提供参考，促进“书面”党内法规到“现实”党内法规的转变，保障党内法治建设目标的如期实现。而党内法规实施后评估程序的价值正在于保障党内法规实施后评估上述目的的实现，自然具有实效性特征。
三、党内法规实施后评估程序构建之原则遵循
构建党内法规实施后评估程序必须要遵循一定的原则，以一定的原则为指导，否则就容易偏离党内法规实施后评估的目的和方向。如同“行政法基本原则实际上是‘超实证法’，亦即先于实证法而存在的根本法律规范，构成行政法治内容之指导性纲要”[7]28。党内法规实施后评估程序构建的原则遵循实际上也是“超实证法”，也是指导性纲要，其明确了构建党内法规实施后评估程序的目标归宿。具体说来，党内法规实施后评估程序构建的原则遵循主要包括：
（一）合规性原则
由于党内法规实施后评估程序必须依规设立、依规运行，因而，党内法规实施后评估程序的构建必须要遵循合规性原则，实现党内法规实施后评估程序的法定化。具体言之：一是党内法规实施后评估程序的构建要有明确的党内法规或党内规范性文件依据，要实现党内法规实施后评估程序的规范化、制度化。从实践来看，为了规范立法后评估活动，保证立法后评估活动的规范化，地方各级人大常委会或政府大都通过制定地方性法规或政府规章的形式对立法后评估程序等作了明确规定，包括成立评估小组、制定评估方案、开展调查研究、形成并报送评估报告等，实现了立法后评估程序的法定化。借鉴立法后評估程序这一做法，我们也应通过制定党内法规或党内规范性文件的途径，对党内法规实施后评估程序作出详细规定，实现党内法规实施后评估程序的规范化、制度化，从而使党内法规实施后评估工作有程序可依。二是党内法规实施后评估程序的构建不能与现有党内法规的有关规定不一致，还要与其他有关程序衔接和协调起来。我们在通过制定党内法规或党内规范性文件对党内法规实施后评估程序进行构建时，既不能与现有的党内法规有关规定相抵触，如不能与《制定条例》《执行责任制规定》中有关党内法规实施后评估的规定相抵触，还要与其他有关程序衔接和协调起来，建立联动机制，发挥综合功效。如为了实现国家法律与党内法规的衔接和协调，就应将立法后评估与党内法规实施后评估有机衔接和协调起来，这就内在要求将党内法规实施后评估程序与立法后评估程序衔接和协调起来。
（二）民主参与原则
尽管权利与义务是党内法规与国家法律两者共同的基本范畴，但不同的是，党内法规遵循“先义务后权利”的“义务本位观”①，而国家法律遵循“先权利后义务”的“权利本位观”。但这并不意味着党员权利不重要，相反，党内法规不仅规定了内容丰富的党员权利，还对党员权利进行了充分保障。因而，在党内法规实施后评估活动中，必须要保障党员的各项权利尤其是民主参与权利，使其能够有效参与到党内法规实施后评估活动中来，特别是要保障受党内法规实施结果直接影响利害关系党员的民主参与权利，使其能够全程参与评估过程，并能对评估结果产生实质性影响。这就有利于保证民主参与原则在党内法规实施后评估活动中的贯彻落实，也有利于增强广大党员对党内法规的认同感和信仰感。对于当前的党内法规实施后评估活动来说，在其程序构建中贯彻落实民主参与原则意义更大。因为与多元化主体参与的立法后评估活动相比，党内法规实施后评估活动不仅参与主体比较少，且一般由党内法规实施后评估主体强势主导。诸如党内法规实施后评估对象的选择、评估小组的组成、评估方案的制定等活动，都是由党内法规实施后评估主体直接介入或主导完成的。因此，党内法规实施后评估程序的构建必须要坚持民主参与原则，这也是坚持党员主体地位和保障党员各项民主参与权利的必然要求。具体就是要求在构建党内法规实施后评估程序的过程中，要保证党员的民主参与，保证党员充分行使表达意见或建议的权利，要充分听取广大党员特别是有直接利害关系党员的声音，反映其诉求，以维护其合法权益，并由党员对党内法规实施后评估活动进行监督。其中，关键是要通过广大党员参与程序机制特别是听证程序机制的设计与完善，保证广大党员特别是利害关系党员的有序、有效参与，使其意志和利益在党内法规实施后评估活动中得以充分表达、体现和反映，并能作为党内法规实施后评估报告形成的重要依据。
（三）公开原则
由于“公开原则的价值在于增加程序参加人参与程序活动的目的性和针对性，使行政活动的整个过程中出现的错误容易被发现和及时纠正。”[7]41因而，在党内法规实施后评估活动中坚持公开原则，依规将党内法规实施后评估的相关情况如依据、过程和结果等在党内公开，使广大党员知悉并有效参与和监督整个评估活动，就有利于保障广大党员尤其是受党内法规实施结果直接影响利害关系党员的合法权益，也有利于保障广大党员的知情权、参与权和监督权，避免出现“暗箱操作”“内部运作”等影响党内法规实施后评估效果客观公正的问题。因而，党内法规实施后评估程序的构建必须坚持公开原则，实现程序公开。具体言之，一要保证整个党内法规实施后评估程序信息的公开，既包括评估准备阶段的信息，也包括评估实施阶段的信息，还包括评估的结果及其应用的信息等，但有关党内法规规定不得公开的内容除外。二要通过程序设计保障广大党员的知情权、参与权和监督权等程序性权利，使广大党员能够知悉党内法规实施后评估程序的具体设计及其具体运作流程，从而对党内法规实施后评估情况有充分了解，便于监督党内法规实施后评估活动的开展。三要将程序公开与党员民主参与结合起来，通过举办论证会、听证会以及其他方式使广大党员能够参与到党内法规实施后评估活动之中，使其意志和利益得以公开表达、体现和维护，并影响最终党内法规实施后评估报告的形成及其运用。 （四）科学性原则
党内法规实施后评估是一项科学活动，其实质上是针对党内法规制定发布之后在实施过程中的所产生的实际效益以及预期效益进行评估，强调的维度主要在党内法规的操作性、执行性、实效性和存在的问题。[8]因而，党内法规实施后评估程序的构建也必须坚持科学性原则，遵循党内法规实施后评估活动内在的科学规律，以防范党内法规实施后评估活动的盲目进行，提高党内法规实施后评估活动的科学性。具体言之，一要尊重和利用党内法规实施后评估活动自身的客观规律，科学设计独具特色的党内法规实施后评估程序机制。如同立法后评估程序一样，党内法规实施后评估程序也不是一个个单一步骤的随意排列和组合，而是按照一定规则依次排列组合在一起的，有其内在的规律性和科学性。因而，我们不能随意设计党内法规实施后评估程序机制，而必须要按照其内在的运行规律设计，将党内法规实施后评估程序内含的每一个步骤按照一定的顺序及方式排列，并实现其内部和谐一致。二要选择科学的党内法规实施后评估方法，运用相关专业知识以及现代大数据信息技术，使整个党内法规实施后评估数据的整理分析过程更加科学化、现代化，从而保证党内法规实施后评估活动及其评估结果的科学性，为加强党内法规科学化建设奠定基础。
四、党内法规实施后评估程序构建之内容
尽管党内法规实施后评估程序构建的原则有着重要的价值和意义，但其程序具体环节、步骤的设计更是重中之重，直接关系到这一程序的可操作性，关系到党内法规实施后评估活动的任务最终能否完成。所以，我们应立足党内法规实施后评估实际，在满足党内法规实施后评估活动实践需求的基础上，借鉴立法后评估程序的一般做法，并将其与党内法规实施后评估程序的自身特色有机结合起来，来具体设计党内法规实施后评估程序包含的一系列步骤和环节，以为党内法规实施后评估活动的开展提供明确细致的程序遵循。如同立法后评估程序一样，党内法规实施后评估程序一般也应由准备和启动、评估方案实施以及评估报告运用四个步骤组成[9]176-198，具体说来：
（一）党内法规实施后评估工作的准备
1.选择和确定评估对象。党内法规实施后评估程序各个环节中，第一步就是进行选择和确定党内法规实施后评估对象。因为选择合适的评估对象是党内法规实施后评估活动取得预期目标的基础。那么，我们应如何选择和确定评估对象呢？一般应综合考虑党内法规体系建设的迫切需要、党员的关注度、党内法规实施的效果等各方面因素，以综合确定被评估党内法规。根据当前全面从严治党的要求，为了能够更好地约束和规范党员，加强依规治党建设，结合《执行责任制规定》相关规定，我们对今后可以作为党内法规实施后评估对象的党内法规范围作如下界定：一是涉及党员权利义务、涉及党的路线方针政策指引、关系党的重大事项等方面党内法规可能存在严重问题的;二是党内法規规范和调整事项发生较大变化或党内法规实施效果不理想，需要修改完善甚至废止的;三是党内法规实施中遇到较大困难、党员们对其存在较大争议、反映问题比较突出的;四是因情势变迁而导致上位党内法规和党内规范性文件作出新规定、提出新要求的;五是党内法规试行期满或者没有规定试行期但试行超过5年的;六是因法律法规作出新规定而导致相关党内法规不衔接或不协调的。[10]必须要说明的是，当前的政治和经济形势变化发展很快，应当及时和准确地去界定需要进行评估的党内法规范围，并根据轻重缓急对其依次进行实施后评估，以准确分析并找出其中存在的问题，提出相应的对策建议，不断提高党内法规制定质量、优化党内法规实施效益。
2.确定评估主体。党内法规实施后评估工作是由一定主体组织完成的，因而在确定了评估对象后，下一个关键步骤就是确定评估主体。根据《制定条例》第15条规定，一般由党内法规制定部门或党内法规实施部门担任党内法规实施后评估主体，这无疑具有一定合理性，体现了立规者的“良苦用心”。因为党内法规实施后评估是一项比较复杂的技术性工作，专业性和技术性要求都比较强，故由上述部门进行评估是必要且可行的，也是其职责所在。并且由党内法规制定部门或党内法规实施部门担任评估主体具有其他部门无法比拟的优势，因为其既熟悉党内法规制定的背景及目的，也掌握着党内法规实施情况的第一手资料，由其组织开展党内法规实施后评估工作，既能保证评估工作的真实性与权威性，也能提高评估工作的效率。但是，由党内法规制定部门和党内法规实施部门担任评估主体也存在“自我评估”之嫌，且不利于发挥专业社会评估机构的积极作用，毕竟专业社会评估机构属于中立第三方，能够保证评估结果的相对客观公正，而且专业社会评估机构具有更多的专业评估人才，专业优势也比较明显，能够更好地适应和满足党内法规实施后评估对专业性与技术性的需求，而党内法规制定部门和党内法规实施部门往往相对缺乏这方面专业性人才。①因此，党内法规实施后评估主体的选择可以是多元化的，既可以指定党内法规制定部门或党内法规实施部门，还可以聘请一定的专业社会评估机构，以发挥每个主体各自独特的优势和作用。最后，必须说明的是，上述评估主体各有自身的独特优势，同时亦有自身难以克服的短板，所以应根据每次党内法规实施后评估的具体需求，根据每次评估对象与评估目的的不同，来相应选择不同的评估主体，既可以是单一评估主体，也可以是两个以上评估主体的联合。[9]179
3.确定评估方案。确定党内法规实施后评估方案是继确定评估对象和评估主体后的又一个重要任务，其有利于保证党内法规实施后评估活动的顺利进行以及最终目标的实现。因为党内法规实施后评估方案是否科学合理，不仅关系到党内法规实施后评估程序是否完备，还关系到党内法规实施后评估工作程序正义与实体正义最终能否实现。可以说，科学合理的党内法规实施后评估方案有助于评估主体明确评估工作的具体安排及其难点、重点所在，保证评估工作按照预定方案进行，避免评估工作的杂乱无章。由于党内法规实施后评估方案是党内法规实施后评估工作各大议题的综合体现，涉及的内容非常丰富和繁杂，具体应包括：一是释明党内法规实施后评估目的，以使党内法规实施后评估主体在特定目的指引下开展评估活动，做到有的放矢;二是科学界定党内法规实施后评估的具体内容，突出问题导向，以解决党内法规实施后评估什么的问题;三是确定党内法规实施后评估的指标体系[11]，为党内法规实施后评估工作提供统一标尺;四是选择党内法规实施后评估方法，为党内法规实施后评估工作提供方法遵循，保证评估工作保质保量完成;五是合理预算党内法规实施后评估经费，解决评估经费保障问题;六是设计党内法规实施后评估时间表，以便把握好各个步骤之间的时间安排，做到合理衔接，环环紧扣，协调好不同主体之间的程序转化或衔接;七是明确党内法规实施后评估的监督与保障，以防范评估工作因意外或人为原因而无法顺利进行。 （二）党内法规实施后评估工作的启动
在党内法规实施后评估的各项准备工作完成后，我们就需要适时启动党内法规实施后评估工作。之所以要“适时”启动党内法规实施后评估工作，是因为无论启动得过早或过晚，都会影响党内法规实施后评估结果的科学性和准确性。详言之，如果党内法规实施后评估工作启动太早，则党内法规潜在的一些問题尚无法全部暴露出来，这样容易导致评估工作“徒劳无功”，达不到预期评估目的。同时，党内法规实施后评估结论中所提出的建议或意见也往往因缺乏相应的针对性和可操作性，容易使党内法规实施后评估工作“流于形式”。而如果党内法规实施后评估工作启动过晚，就可能使党内法规长期存在的问题得不到及早正视和及时解决，容易使党内法规实施后评估工作的价值和意义“大打折扣”，也容易影响党内法规的制定或实施工作，甚至损害党内法规的权威性。尽管如此，但对于应何时启动党内法规实施后评估工作，各地、各部门并没有科学的考量，也没有明确的规范依据，致使各地做法不一，最终影响了党内法规实施后评估结果的科学性和有效性。
对此，我们应尽快明确党内法规实施后评估工作的启动时间，具体可以分为定期评估和不定期评估两种情形。具体言之：一是在定期评估情形下，可以由党内法规或党内规范性文件明确规定在一定的期限内，由特定的党内法规实施后评估主体对其进行综合评估，并以评估结果为依据对其相应作出继续适用、修改或废止等决定。由于定期评估的适用范围主要是试行的党内法规，因而在这种情况下，党内法规实施后评估工作的启动时间一般就是党内法规试行的截止时间。二是在不定期评估情形下，可以根据党的建设和党内法规体系建设的具体情况，由党内法规制定部门或党内法规实施部门临时动议对已经制定并实施一定阶段的党内法规进行评估，并以评估结果为依据对其提出制定或实施方面的建议、意见等，作出相应的决定。由于不定期评估的适用范围包括所有党内法规，因而可以更加灵活地根据党内法规实施后评估的实际需求来选择启动党内法规实施后评估工作的时间。我们认为，在不定期评估情形下，将启动评估的时间界定在党内法规实施之后的二至四年，相对来说比较符合实际情况，有利于真正评估出党内法规的制定质量及实施效果。各地、各个部门可以根据不同党内法规实施评估的具体需求，在这个弹性范围内自主决定某党内法规实施后评估工作的启动时间。
（三）党内法规实施后评估方案的实施
作为党内法规实施后评估程序的核心环节，党内法规实施后评估方案的实施直接决定着党内法规实施后评估活动的成败。党内法规实施后评估方案一旦实施，就要求所有参与主体按照评估方案预设的各项要求进行，特别是要对被评估党内法规的相关信息进行搜集、整理、研判，以了解被评估党内法规在制定或实施方面的基本状况，得出初步的评估结果。[8]
1.评估信息的搜集与研判。从某种程度上来说，党内法规实施后评估程序就是党内法规实施后评估主体对评估信息进行搜集和研判的过程。这就要求我们通过多种方式和途径搜集党内法规实施后评估相关信息，既可以通过发放纸质及网络调查问卷等形式进行评估信息搜集，也可以通过实地调研进行评估信息的搜集，还可以在条件成熟时，建立专门的党内法规实施后评估信息搜集系统来搜集评估信息。[12]在此基础上，再由党内法规实施后评估主体对搜集到的评估信息进行专门性的研判工作，做到分门别类、详略得当。首先，就是要通过各种方式和途径对相关党内法规实施后评估信息进行甄选与整理，以为党内法规实施后评估工作的顺利进行提供坚实的信息保障。但是，考虑到党内法规实施后评估信息数量太大，如果将其全部具体应用到某项党内法规实施后评估任务中就未免显得有些随意或不严谨，也会增加许多“无用功”，提高评估的各项成本，这就要求党内法规实施后评估主体对评估信息进行进一步地筛选与整理，根据评估对象和评估目的的不同而选择相应的评估信息组合。其次，就是对评估信息进行系统研判，以了解被评估党内法规的相关情况。在我们对党内法规实施后评估信息进行甄选与整理之后，就应当由相关评估主体对选取的评估信息进行具体研判，运用统计学等多种科学方法对其进行详细分析，不仅要了解被评估党内法规制定背景、目的、出台过程等，还要总结归纳出被评估党内法规在实施中产生的普遍性、概括性问题，也要知悉与被评估党内法规有直接利害关系的党员及党组织的意见或建议等。[13]
2.评估报告的形成与公布。党内法规实施后评估信息的初步分析结论并不是党内法规实施后评估结果，只是党内法规实施后评估结果的重要依据和参照，其还需要由有关主体进一步加工形成最终的党内法规实施后评估报告，并予以公布。当然，形成的党内法规实施后评估报告是否公开应当根据实际情况加以考虑，只要不涉及到党内秘密或不违背保密原则的就应公开。但党内法规实施后评估报告公开的范围也应当有所限制，一般只需要在党内进行公开。只有当涉及到有关群众或社会组织利益，且有必要时，才可以向社会公开。①
第一，党内法规实施后评估报告的形成。党内法规实施后评估报告是党内法规实施后评估结果的外在表现形式，直接体现了评估工作的最终成果，其完善与否，不仅会影响党内法规实施后评估工作的效益，最终还可能会影响被评估党内法规的修改完善或实施工作。正因为如此，党内法规实施后评估主体应在评估工作结束后，综合整理、加工相关评估信息，撰写并形成一份完整的党内法规实施后评估报告。而一份完整的党内法规实施后评估报告至少应当包括以下几方面的内容：一是党内法规实施后评估目的、评估指标、评估方法等;二是对被评估党内法规制定必要性等情况的综合分析;三是对被评估党内法规的实施成本、实施效益的评价分析;四是对被评估党内法规实施中存在问题及其成因的分析;五是对被评估党内法规的制定或实施工作提出初步的建议和意见，为有关部门作出“立、改、废”或加强实施的决定提供依据。需要说明的是，党内法规实施后评估报告是党内法规实施后评估主体对被评估党内法规的制定及实施情况的调查与总结，对于被评估党内法规将来的“立、改、废”或实施工作具有重要的借鉴作用，但其并不是党内法规或党内规范性文件，自然不具有法定的约束力。 第二，党内法规实施后评估报告的公布。公布是评估程序的重要环节，未经公布，评估报告不具有正当性，对外也不产生效力。因而在党内法规实施后评估报告最终形成后，要由特定主体在法定的期限内，用法定的方式将其公之于众。如上所述，尽管党内法规实施后评估报告不具有强制约束力，但是其仍然具有一定的约束性，将其及时予以公布具有重要的意義，尤其是有利于完善评估报告中对党内法规“立、改、废”或实施工作方面的意见或建议。因为通过公布的方法可以引起广大党员和各级党组织对被评估党内法规更加密切的关注，从而提出更多具有可操作性的修改意见或完善建议。这里的问题是，评估主体应采取何种方式将党内法规实施后评估报告予以公布？一般说来，党内法规实施后评估主体应当通过各种途径和形式，使党内法规实施后评估报告的内容为广大党员和各级党组织所知晓，特别是使受其直接影响的党员、党组织能及时知晓。这一点也可以借鉴立法后评估的相关做法。现在许多国家都非常重视立法后评估报告公布渠道的畅通、高效，以保持立法后评估信息量的增长和立法后评估信息的传播速度与公众接受立法后评估报告的可能性、途径之间的动态平衡。基于此，党内法规实施后评估报告的公布方式完全可以借鉴立法后评估报告的公布方式，也可以像立法后评估报告一样采取多种方式对党内或社会公开。[9]191-192此外，党内法规实施后评估报告的公布不一定采取公布党内法规的方式，因为党内法规实施后评估报告毕竟不具有党内法规这样的适用性和拘束力，它仅是党内法规制定部门或党内法规实施部门加强党内法规建设的重要依据，因此，它的公布方式不必要求具有法定性和严格性，只要有利于党内法规实施后评估报告的公开就行。
（四）党内法规实施后评估报告的运用
党内法规实施后评估报告的运用作为评估程序中的最后一环，其运用的好坏直接影响着整个评估活动的成效。如果我们不能将党内法规实施后评估报告予以有效运用，就仅仅是为了评估而评估，会导致党内法规实施后评估工作“徒具形式”。而党内法规实施后评估报告的运用，不能只停留在口头的重视上，应体现在具体实践的运用上，特别是应对其反映出的党内法规制定或实施方面存在的问题予以及时回应和解决，并以之为依据不断加强党内法规制定或实施工作。可以说，党内法规实施后评估报告的运用是党内法规实施后评估程序中“最后的一公里”，只有打通这“最后的一公里”，即将党内法规实施后评估报告予以有效运用，党内法规实施后评估工作的意义才会凸显，党内法规实施后评估工作才能真正有效开展。我们在构建党内法规实施后评估程序时，必须要高度重视这“最后的一公里”，保证党内法规实施后评估报告的切实运用。
由于党内法规制定或实施工作中存在的问题已经反映在党内法规实施后评估报告中，因而党内法规实施后评估报告的运用，实际上就是要求党内法规制定部门或党内法规实施部门以党内法规实施后评估报告为依据，及时解决这些问题，并不断加强党内法规体系建设。所以，根据党内法规实施后评估报告所反映问题及所提出的对策建议的不同，党内法规实施后评估报告运用的结果主要有以下几种情形：一是党内法规保留。如果被评估党内法规不存在制定及实施问题，不与国家法律、上位党内法规相抵触，实际实施效果良好，且将来有必要继续适用的，就应将该党内法规予以保留。二是党内法规修改。如果被评估党内法规存在文本制定质量问题，如其与国家法律、上位党内法规相违背，与党的最新方针政策不符，存在用词不当、文字错误、标点错误等制定技术问题，且经过部分修改就可以继续适用的，就应启动修改程序，对该党内法规进行及时修改。三是党内法规解释。如果被评估党内法规某些条文规定的比较原则、抽象，导致相关党组织和党员对其基本概念、条文表述以及适用范围理解容易产生歧义的，就应当启动党内法规解释程序，对该党内法规进行解释，以明确该党内法规相关条文的含义、界限及其适用范围。四是党内法规废止。如果被评估党内法规制定的依据不复存在，或制定目的已经实现;或与国家法律、上位党内法规相抵触;或与党的最新方针政策严重不符;或被新的党内法规所代替;或不具有可操作性;或试用期已过，且无继续适用必要或无法修改的，就应启动党内法规废止程序，将该党内法规予以废止，以实现党内法规清理的及时化。
五、结 语
实现党内法治，最关键的在于实现党内法规的良好实施，做到“有规必依、执规必严、违规必究”。因而，党内法规本身实施的好坏，直接关系到党内法规能否得到全面正确地实施，直接关系到党内法规的立规目的能否得以真正实现，关系到广大党员的合法权益能否得到切实的保障，关系到依规治党能否得到切实地推进和落实。但是，目前党内法规实施的状况并不尽如人意，党内法规并没有完全得到良好实施，“有规不依、执规不严、违规不究”的现象还依然存在，成为制约党内法治建设的关键一环。正如李忠研究员指出：“近年来，各地区各部门普遍注重党内法规的贯彻执行，有效增强了党内法规的权威和尊严。但由于各方面原因，‘制度失灵’‘制度空转’的现象仍然比较普遍地存在，执行不力已成为党内法规建设的短板。一是制度规定难落实，二是执行机制不健全，三是贯彻执行不平衡，四是执行能力待提高，五是规矩意识未树立。”[14]但是党内法规实施过程中存在的这些问题，并不会轻易显露出来，也不会一次性地展开出来。只有开展党内法规实施后评估工作，深入广大党员以及党内法规制定部门或党内法规实施部门中调查研究、召开座谈会等，才能切实了解党内法规的实施现状，才能及时准确地发现党内法规实施过程中存在的具体问题，才能有针对性地提出加强党内法规实施的对策建议，保障党内法规的全面正确实施。在这一过程中，我们应不断完善党内法规实施后评估程序，服务于党内法规实施后评估工作，发挥其应有的积极作用。
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责任编校 陈 瑶
Construction of Evaluation Procedures After the Implementation of Inner-Party Regulations
YI Shiguo， YAN Tian （Inner-Party Regulations Research Center， Hebei University， Baoding， 071002， Hebei， China）
Abstract： The post-implementation evaluation procedure of inner-Party regulations is the basis for the evaluation procedures after the implementation of inner-Party regulations， but the evaluation procedures after the implementation of inner-Party regulations are in want of a clear normative basis， not yet standardized or institutionalized. To this end， we should learn from the post-legislative evaluation process， combining the characteristics of post-implementation evaluation of the Party’s regulations， using the principles of compliance， democratic participation， openness， and scientific qualities as guidelines to construct a specific post-implementation evaluation of the Party’s regulations. The procedures include the selection and determination of evaluation objects， evaluation subjects， evaluation plans， scientific definition of evaluation start time， collection and research and judgment of evaluation information， formation and publication of evaluation reports， and the use of evaluation reports to implement the Party’s regulations. The post-assessment work provides procedural guarantees.
Key words： inner-Party regulations; implementation; evaluation procedures