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中国在WTO吃亏了。
10月22日,WTO专家组就中国起诉美国非法反倾销反补贴案(“双反案”)作出一审裁决。专家组把中国的诉讼请求细化为21项,支持中国4项,对13项不予支持,其它4项不在审理范围不予裁决。
尽管没有明确的胜负,但实际上的失利非常明显——中国相关产品仍将在一段长时间内,忍受美国“双反”的蛮横待遇。
美国耍横靠什么?
“中国政府通过政策银行或国有银行为生产商提供优惠贷款,提供低价土地使用权,通过国有企业或与国有企业有供货关系的私营企业提供低价原材料……”
从2007年7月—2008年9月,美国先后对圆形焊接碳钢管件、薄壁矩形钢管、复合编织袋、新型非公路用充气轮胎等4种中国产品实施反倾销反补贴措施(“双反措施”),加征高额反倾销税和反补贴税,上述内容就是理由。
美国此次滥用“双反措施”,给中国相关产业带来了非常严重的后果。为了从根本上剔除美国的歧视性贸易保护主义措施,中国决定把这4个案子合并在一起,对美国提起一揽子诉讼。
2008年9月19日,中国正式在WTO起诉,首先进入必经的磋商程序,但无果而终。同年12月9日,中国要求成立专家组,但双方对专家组的人选无法达成一致。最后,WTO总干事挑选3名专家在2009年3月4日为此案组成了专家组。
就此案,中国与美国展开激辩,而辩论的核心就是美国对付中国产品的杀手锏——“非市场经济国家待遇”。
美国一直不承认中国是完全市场经济国家。根据《反倾销协定》和《中国入世议定书》,对中国产品进行反倾销调查时,如果美国认为中国的数据不能反映市场经济竞争关系,可以不采用这些数据,而采用第三国(替代国)的数据来计算中国产品成本。至于选择哪一个国家作为替代国,美国有很大的自由裁量权。
通常,美国选择生产成本高于中国的国家作为替代国,用这个“替代成本”与中国的出口价格进行对比,往往得出比较高的倾销幅度。尽管计算出的结果是人为“创造”出来的,但它却是美国对中国产品征收反倾销税的核心依据。
在“非市场经济国家待遇”下,中国的国有企业、国有银行和土地使用权也成了“非法”补贴的“帮凶”。美国认为,这些国有企业和国有银行不是独立的商业实体,而是公共实体,受政府委托为下游企业提供补贴性原料,或者提供补贴性贷款;这些生产商在政府申请土地使用权时,支付的对价低于市场平均价格,获得了变相补贴。从而,美国根据自己的评定标准,认定中国产品存在补贴,开征高额反补贴税。
“取证”的法门
除了“非市场经济国家待遇”这个杀手锏之外,“可获证据方法”是美国滥用“双反措施”的另一个主要方法。
根据《反倾销协定》和《反补贴协定》,进口国在调查时,应该给予出口国和其他利害关系方足够的机会陈述观点、提交证据;如果适用问卷调查,应该给予至少30天的回复时间。如果出口国和其他利害关系方在合理时间内拒绝提供必要证据,或者严重阻碍调查,进口国可以仅仅根据已经获得的证据进行裁决。在这种情况下,进口国主张贸易保护的申请方提供的证据被着重考虑,裁决结论往往对出口国非常不利。
美国是如何利用这种方法对付中国的呢?
他们先对中国企业进行第一次调查问卷,给予30天的回复期限;待中国回复之后,又第二次发出补充问卷或新的问卷,给予非常短的回复期限(比如一星期)。
中国当然无法在限定的期限内回复。于是,美国以中国企业没有在合理时间内提供必要证据为由,根据已获证据进行裁决,变相剥夺中国提供证据的机会。
更有甚者,有些调查过程中,美国在第一次问卷时,故意不列明需要询问的核心问题,又利用第二次问卷的时间差剥夺中国提供证据的机会,实现其肆意实施“双反措施”的目的——这确实是美国的“精明之举”,因为根据规则,进口国对于第一次问卷必须给予至少30天的回复期限,而对于第二次问卷,没有这个限制,可以要求即时回复。
输在细节
面对频繁的“双反措施”,且不说中国强烈反对,美国国内也对此议论纷纷。
因为早在1984年,美国商务部就曾裁决,不能对来自“非市场经济”国家的产品同时采取反倾销和反补贴措施。1986年,美国上诉法院也以判决的形式确认了这个原则。然而,从2007年开始,美国商务部却一反常态,开始对中国产品采用“双反措施”,这种反复无常之举不仅令美国商业界民怨很大,也引起了来自美国官方的反对。
非公路用轮胎双反案之后,应中国企业的申请,美国国际贸易法院于2009年9月18日作出裁决,认为美商务部在视中国为非市场经济国家的情况下,采用替代国方法同时征收反倾销税和反补贴税的做法不合理,要求其就该案进行重新裁决。
今年4月27日,美商务部向美国国际贸易法院递交其对非公路用轮胎重新裁决的结果,仍坚持采用非市场经济反倾销方法的同时进行反补贴调查不存在双重救济的观点。8月4日,美国国际贸易法院对商务部的重新裁定做出判决,再次支持中方关于对非市场经济国家不能进行反补贴调查的观点,认为美商务部没有遵守国际贸易法院先前判决,其对非市场经济国家使用反补贴的做法不合法,要求其终止该案的反补贴税令。
尽管赢得了来自美国国内的支持,但中国的诉讼请求中的多数依然没有完全获得WTO的支持,这是为何?
逐字品读WTO专家组的裁决书,我们发现中国在本案中的起诉、举证和辩论比以往的案件有长足进步,事先做了大量证据收集和文字准备。
起诉阶段,中方把所有的诉讼请求分为14项逐个提出,要求专家组裁定(1)中国的国有企业和国有银行是独立的经济实体,(2)美国在调查时使用的参考数据是错误的,(3)美国计算补贴时的折抵方法有误,(4)中国生产商从与国有企业有供货关系的私有企业采购原料不存在补贴,(5)“双反措施”没有法律依据,(6)美国没有给予中国足够的调查问卷回复期限,(7)美国的“可获证据方法”有误,等等。
对于这些诉求,专家组逐个审理分项裁决,首先让中美双方就某一个核心问题陈述意见进行辩论,然后听取第三方的意见,再根据这些意见进行裁决。
最后,专家组认定中国没有成功证明如下几点:美国把国有企业和国有银行视为公共实体是错误的;美国计算补贴的折抵方法有误;美国把国有银行贷款视为补贴是错误的;国有企业与其下游企业之间不存在补贴转移;“双反措施”是错误的;美国没有给予中国足够的调查问卷回复期限。
同时,专家组也认定中国已经成功证明:美国把土地使用权视为补贴是错误的;美国在计算非公路用轮胎的补贴数额时方法有误;美国用美元的银行利息来衡量中国的利息补贴是错误的;美国的“可获证据方法”有误。
尽管做了充分准备,就诉讼技巧而言,中国不乏失误之处。根据WTO争端解决规则,磋商阶段是必经阶段,起诉方必须在磋商阶段详细列明诉讼请求和法律依据,凡是没有经过磋商的事项,专家组不予审理(除非这些事项与专家组的审理范围有必然联系)。
遗憾的是,中国在磋商阶段没有明确把“双反措施”提出来。而美国紧紧抓住此点不放,称既然中国在磋商时没有提出此项,专家组就不能审理“双反措施”的合法性。结果中国费了九牛二虎之力去论证这只是一个失误,专家组应该审理,但还是被驳回了。
根据反倾销和反补贴规则,救济措施不能超过必要的限度;又根据“谁主张,谁举证”的诉讼原则,美国对中国产品实施“双反措施”,就有义务证明同时采用反倾销和反补贴措施不可能超过必要限度。只要中国提出这种“双反措施”有超过必要限度的可能,举证责任就在美方。客观地讲,美国很难举证。
然而,中国提出的论点是“在美国以非市场经济待遇对中国产品征收反倾销税的条件下,补贴的效果已经被抵消,不能再征收反补贴税”。倾销和补贴有非常复杂的关系,美国称中方的论点不成立,一下子把举证责任推到了中方。一番辩论之后,专家组认为中国的论证不充分,驳回诉求。
针锋相对才是硬道理
这场官司是国与国之间经济利益的较量,注定是一场持久战。
按照规则,中美双方都可以对专家组的裁决提出上诉。但笔者认为,中国虽有上诉机会,但意义不是很大,因为上诉机构只审理专家组的法律适用,不审理专家组认定的事实问题。
考虑到我们的产品正在事实上受到损害,中国无法放弃,比较有效的办法是就某一个问题重新起诉。这在WTO诉讼历史上已经不乏其例。但诉讼在本质上一种受到侵害之后的被动救济,耗时费力。
眼下最有效的办法,还对美国产品主动采取反制措施。中美都是有独立经济主权的国家,你对我采取“双反措施”,我为什么不能对你采取对等措施呢?WTO条约仅仅是一个有趣的游戏规则,能否胜出的关键不在于是否严格遵守规则,而在于谁能娴熟地利用游戏规则达到自己的目的。
主动进攻,总比被动防御要有效得多。
10月22日,WTO专家组就中国起诉美国非法反倾销反补贴案(“双反案”)作出一审裁决。专家组把中国的诉讼请求细化为21项,支持中国4项,对13项不予支持,其它4项不在审理范围不予裁决。
尽管没有明确的胜负,但实际上的失利非常明显——中国相关产品仍将在一段长时间内,忍受美国“双反”的蛮横待遇。
美国耍横靠什么?
“中国政府通过政策银行或国有银行为生产商提供优惠贷款,提供低价土地使用权,通过国有企业或与国有企业有供货关系的私营企业提供低价原材料……”
从2007年7月—2008年9月,美国先后对圆形焊接碳钢管件、薄壁矩形钢管、复合编织袋、新型非公路用充气轮胎等4种中国产品实施反倾销反补贴措施(“双反措施”),加征高额反倾销税和反补贴税,上述内容就是理由。
美国此次滥用“双反措施”,给中国相关产业带来了非常严重的后果。为了从根本上剔除美国的歧视性贸易保护主义措施,中国决定把这4个案子合并在一起,对美国提起一揽子诉讼。
2008年9月19日,中国正式在WTO起诉,首先进入必经的磋商程序,但无果而终。同年12月9日,中国要求成立专家组,但双方对专家组的人选无法达成一致。最后,WTO总干事挑选3名专家在2009年3月4日为此案组成了专家组。
就此案,中国与美国展开激辩,而辩论的核心就是美国对付中国产品的杀手锏——“非市场经济国家待遇”。
美国一直不承认中国是完全市场经济国家。根据《反倾销协定》和《中国入世议定书》,对中国产品进行反倾销调查时,如果美国认为中国的数据不能反映市场经济竞争关系,可以不采用这些数据,而采用第三国(替代国)的数据来计算中国产品成本。至于选择哪一个国家作为替代国,美国有很大的自由裁量权。
通常,美国选择生产成本高于中国的国家作为替代国,用这个“替代成本”与中国的出口价格进行对比,往往得出比较高的倾销幅度。尽管计算出的结果是人为“创造”出来的,但它却是美国对中国产品征收反倾销税的核心依据。
在“非市场经济国家待遇”下,中国的国有企业、国有银行和土地使用权也成了“非法”补贴的“帮凶”。美国认为,这些国有企业和国有银行不是独立的商业实体,而是公共实体,受政府委托为下游企业提供补贴性原料,或者提供补贴性贷款;这些生产商在政府申请土地使用权时,支付的对价低于市场平均价格,获得了变相补贴。从而,美国根据自己的评定标准,认定中国产品存在补贴,开征高额反补贴税。
“取证”的法门
除了“非市场经济国家待遇”这个杀手锏之外,“可获证据方法”是美国滥用“双反措施”的另一个主要方法。
根据《反倾销协定》和《反补贴协定》,进口国在调查时,应该给予出口国和其他利害关系方足够的机会陈述观点、提交证据;如果适用问卷调查,应该给予至少30天的回复时间。如果出口国和其他利害关系方在合理时间内拒绝提供必要证据,或者严重阻碍调查,进口国可以仅仅根据已经获得的证据进行裁决。在这种情况下,进口国主张贸易保护的申请方提供的证据被着重考虑,裁决结论往往对出口国非常不利。
美国是如何利用这种方法对付中国的呢?
他们先对中国企业进行第一次调查问卷,给予30天的回复期限;待中国回复之后,又第二次发出补充问卷或新的问卷,给予非常短的回复期限(比如一星期)。
中国当然无法在限定的期限内回复。于是,美国以中国企业没有在合理时间内提供必要证据为由,根据已获证据进行裁决,变相剥夺中国提供证据的机会。
更有甚者,有些调查过程中,美国在第一次问卷时,故意不列明需要询问的核心问题,又利用第二次问卷的时间差剥夺中国提供证据的机会,实现其肆意实施“双反措施”的目的——这确实是美国的“精明之举”,因为根据规则,进口国对于第一次问卷必须给予至少30天的回复期限,而对于第二次问卷,没有这个限制,可以要求即时回复。
输在细节
面对频繁的“双反措施”,且不说中国强烈反对,美国国内也对此议论纷纷。
因为早在1984年,美国商务部就曾裁决,不能对来自“非市场经济”国家的产品同时采取反倾销和反补贴措施。1986年,美国上诉法院也以判决的形式确认了这个原则。然而,从2007年开始,美国商务部却一反常态,开始对中国产品采用“双反措施”,这种反复无常之举不仅令美国商业界民怨很大,也引起了来自美国官方的反对。
非公路用轮胎双反案之后,应中国企业的申请,美国国际贸易法院于2009年9月18日作出裁决,认为美商务部在视中国为非市场经济国家的情况下,采用替代国方法同时征收反倾销税和反补贴税的做法不合理,要求其就该案进行重新裁决。
今年4月27日,美商务部向美国国际贸易法院递交其对非公路用轮胎重新裁决的结果,仍坚持采用非市场经济反倾销方法的同时进行反补贴调查不存在双重救济的观点。8月4日,美国国际贸易法院对商务部的重新裁定做出判决,再次支持中方关于对非市场经济国家不能进行反补贴调查的观点,认为美商务部没有遵守国际贸易法院先前判决,其对非市场经济国家使用反补贴的做法不合法,要求其终止该案的反补贴税令。
尽管赢得了来自美国国内的支持,但中国的诉讼请求中的多数依然没有完全获得WTO的支持,这是为何?
逐字品读WTO专家组的裁决书,我们发现中国在本案中的起诉、举证和辩论比以往的案件有长足进步,事先做了大量证据收集和文字准备。
起诉阶段,中方把所有的诉讼请求分为14项逐个提出,要求专家组裁定(1)中国的国有企业和国有银行是独立的经济实体,(2)美国在调查时使用的参考数据是错误的,(3)美国计算补贴时的折抵方法有误,(4)中国生产商从与国有企业有供货关系的私有企业采购原料不存在补贴,(5)“双反措施”没有法律依据,(6)美国没有给予中国足够的调查问卷回复期限,(7)美国的“可获证据方法”有误,等等。
对于这些诉求,专家组逐个审理分项裁决,首先让中美双方就某一个核心问题陈述意见进行辩论,然后听取第三方的意见,再根据这些意见进行裁决。
最后,专家组认定中国没有成功证明如下几点:美国把国有企业和国有银行视为公共实体是错误的;美国计算补贴的折抵方法有误;美国把国有银行贷款视为补贴是错误的;国有企业与其下游企业之间不存在补贴转移;“双反措施”是错误的;美国没有给予中国足够的调查问卷回复期限。
同时,专家组也认定中国已经成功证明:美国把土地使用权视为补贴是错误的;美国在计算非公路用轮胎的补贴数额时方法有误;美国用美元的银行利息来衡量中国的利息补贴是错误的;美国的“可获证据方法”有误。
尽管做了充分准备,就诉讼技巧而言,中国不乏失误之处。根据WTO争端解决规则,磋商阶段是必经阶段,起诉方必须在磋商阶段详细列明诉讼请求和法律依据,凡是没有经过磋商的事项,专家组不予审理(除非这些事项与专家组的审理范围有必然联系)。
遗憾的是,中国在磋商阶段没有明确把“双反措施”提出来。而美国紧紧抓住此点不放,称既然中国在磋商时没有提出此项,专家组就不能审理“双反措施”的合法性。结果中国费了九牛二虎之力去论证这只是一个失误,专家组应该审理,但还是被驳回了。
根据反倾销和反补贴规则,救济措施不能超过必要的限度;又根据“谁主张,谁举证”的诉讼原则,美国对中国产品实施“双反措施”,就有义务证明同时采用反倾销和反补贴措施不可能超过必要限度。只要中国提出这种“双反措施”有超过必要限度的可能,举证责任就在美方。客观地讲,美国很难举证。
然而,中国提出的论点是“在美国以非市场经济待遇对中国产品征收反倾销税的条件下,补贴的效果已经被抵消,不能再征收反补贴税”。倾销和补贴有非常复杂的关系,美国称中方的论点不成立,一下子把举证责任推到了中方。一番辩论之后,专家组认为中国的论证不充分,驳回诉求。
针锋相对才是硬道理
这场官司是国与国之间经济利益的较量,注定是一场持久战。
按照规则,中美双方都可以对专家组的裁决提出上诉。但笔者认为,中国虽有上诉机会,但意义不是很大,因为上诉机构只审理专家组的法律适用,不审理专家组认定的事实问题。
考虑到我们的产品正在事实上受到损害,中国无法放弃,比较有效的办法是就某一个问题重新起诉。这在WTO诉讼历史上已经不乏其例。但诉讼在本质上一种受到侵害之后的被动救济,耗时费力。
眼下最有效的办法,还对美国产品主动采取反制措施。中美都是有独立经济主权的国家,你对我采取“双反措施”,我为什么不能对你采取对等措施呢?WTO条约仅仅是一个有趣的游戏规则,能否胜出的关键不在于是否严格遵守规则,而在于谁能娴熟地利用游戏规则达到自己的目的。
主动进攻,总比被动防御要有效得多。