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摘 要服务型政府建设是理论创新和实践发展的双重推动。创先争优形势下服务型政府建设必须体现先导性、战略性、前瞻性和务实性。创新争优，建设服务型政府，必须遏制腐败，切实转变政府职能，建立多主体公共服务供给模式，推进基本公共服务均等化，强化政府绩效评估，建立健全公共行政伦理监督机制。
关键词 服务型政府 建设 创先争优
中图分类号：D263文献标识码：A
近期，全国各级党组织和党员正在按照中央的要求，有条不紊地深入开展以学习实践科学发展观为主题，以推动科学发展、促进社会和谐、服务人民群众、加强基层组织为目标的创先争优活动。这是党中央站在党和国家事业发展全局作出的重大决策部署，从现实来看，它对于进一步加强基层组织、扎实推进改革发展稳定各项工作有着重大意义。在当前创先争优活动过程中，加强理论研究，并以此为契机推进服务型政府建设，同样具有重要的时代意义。
一、创先争优形势下服务型政府建设的特点体现
（一）服务型政府影响力决定了其在创先争优中的先导性和示范性。
在我国，各级人民政府宗旨是为人民服务，其影响力体现在：它是党的路线、方针、政策忠实贯彻者和执行者,是改革、开放和现代化建设事业具体组织者、调度者和指挥者,政府管理和服务不但决定着社会各方面工作的整体效率、决定并影响着社会生产力水平的高低，而且直接制约着改革、开放和各项建设事业的成败,直接制约着社会主义现代化这一宏伟目标的实现。故此，服务型政府这样的影响力决定了其在创先争优中必须具有先导性和示范性。
（二）服务型政府的理念决定了其在创先争优中的出发点和着力点。
服务型政府之所以叫服务型政府，集中体现在服务上，服务是其本质。具体来说，一是服务型政府存在的目的是为了公民利益的实现，把将公民利益的实现当成一切工作的出发点和最终归宿。二是在政府向公民提供服务的过程中，公民的利益处于决定性地位，公民需要什么，政府才能提供什么；政府所提供的服务必须是以人民的自愿为基础和前提，不能带有强制性。服务型政府的理念决定了其在创先争优活动中，要注重实效，把群众是否满意作为评价标准，做到解决突出问题具体实在，让群众得实惠项目紧张快干，群众盼望已久的事尽快实现，使群众真正满意。
（三）服务型政府的目标导向决定了其在创先争优中的战略性和前瞻性。
服务型政府建设的目标导向一是有限政府。政府是资源合理配置的引导者、企业的服务者、市场的监管者，一句话，不是“全能政府”，而是“有限政府”。二是责任政府。政府必须坚持权力与责任挂钩、权力与利益脱钩。履权必负责，滥权必问责，有多大的权力负多大的责任。三是法治政府。重视立法，按法履职，依法行政，违法必究。四是效能政府。即卓有成效的效率和越来越低的成本，低成本、快速度、高效率。服务型政府目标导向的这些要求决定了其在开展创先争优活动中必须要有战略性和前瞻性。
（四）服务型政府的行政功能决定了其在创先争优中的务实性和实效性。
从政治功能来看，要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，让公民参与公共治理，而不是对公民的威权统治。从经济功能来看，政府的存在是为了纠正市场失灵，为社会提供市场不能有效供给的公共物品和服务。从社会功能来看，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪，保护环境等，确保社会和谐、健康地发展。同时，政府在提供上述公共服务的过程中，必须确保服务的公正公平、优质高效，以全方位、多样化的服务满足公众不断变化的公共需求。要使这些行政功能转化为实际，势必要求服务型政府在创先争优中追求务实性和实效性。
二、在创先争优活动中推进服务型政府建设
（一）把创先争优活动与遏制腐败相结合，确保政府廉洁性。
实行参与式决策,通过立法和行政决策听证会等多种方式吸纳公民参与决策过程。制定信息自由法,依法建立政府信息公开制度,以公开文化取代官场盛行的保密文化,保障公民的知情权。改革行政审批制度,尽可能精简行政审批事项,简化审批程序,规范审批行为,创新审批服务方式,同时实现工作重心从前置性审批向后续性监管的转变。全面推行部门预算、零基预算和综合预算制度,实现预算编制过程的透明化,对重大工程项目实行预算单列和立法机关专门审议批准。建立国库集中支付制度,全面推行会计委派制度、政府采购制。实现政府管理信息化，积极发展网上审批、网上缴费、网上咨询、网上信息披露和联网监管等现代化办公手段,为公民提供优质高效透明的在线服务,努力推动政府信息资源向公众开放。
（二）把创先争优活动与切实转变政府职能相结合，确保政府定位的科学性。
转变政府职能，就是要加快政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。一是政府职能的强化。职能强化就是强化宏观调控、公共事务管理、公共服务三大职能，使政府把更多的精力投放在公共管理领域。二是政府职能的弱化。职能弱化就是弱化地方政府直接管理微观经济活动的职能，在对微观经济活动进行必要的监管和引导的基础上，实行政企彻底分开。把直接管理微观活动的这块职能坚决、彻底地放手让市场去行使。三是政府职能的转化。转化那些社会可以自我协调、管理和服务的职能，将其交给中介组织，并把群众自治范围内的事情交给群众自己去办理，从而构建与国际接轨——既适应世界贸易组织运行规则，又符合社会主义市场经济体制要求的办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。
（三）把创先争优活动与民生建设相结合，推进基本公共服务均等化。
基本公共服务是广大人民最关心、最直接、最现实的迫切需要，也是服务型政府建设的重关注点。基本公共服务是覆盖全体公民、满足公民对公资源最低需求的公共服务，其特点是基本权益性、公共负担性、政府负责性、公平性、公开性和普惠性。推进基本公共服务均等化，应注重建设以下五大方面：大力提高政府公共教育服务水平，积极推进教育公平；着力改善就业环境和提高公共服务水平，建立健全社会保障体系；注重提高政府公共医疗服务水平，建立健全城乡居民基本医疗保健体系；提高政府公共科技服务水平，增强科技创新能力；重视资源节约和环境保护，加强战略性公共基础设施服务。
（四）把创先争优活动与创新政府服务供给模式相结合，建立多主体公共服务供给模式。
多主体供给是意在构建由多中心秩序构成的公共服务体制，其意义在于打破单中心体制下权力高度集中的格局，形成多个权力中心来承担公共产品供给职能，并且互相展开有效竞争，从而有利于解决“搭便车”和成本攀高问题，同时也有效地克服单一市场或政府来实现公共服务供给的不足。
1、建立公共服务供给主体的选择机制。
公共服务的供给者选择是一个由政府部门代替公众进行代理选择的过程，必须从制度设计上保障公众通过各种方式参与对服务供给主体的选择。应当首先确定服务的种类、服务的范围及服务的质量承诺等公开意向书，由供给者认同后进入主体选择过程。主体选择过程由政府会同公众代表、专家等组成评审委员会，对该项公共服务进行细化，分解成具体数量指标，对供给主体进行初选，再由各供给主体就其方案公开答疑，最终确定。公共服务的供给选择权不能由政府先制定利已性规则，再将这种规则强加于公众，规则的制定必须公开，结果必须公示。服务主体的选择标准必须由法律严格约束，可以采用服务选择主体与服务供给者之间相互协商而缔结的行政合同来规范公共服务的供给者。
2、实现对公共服务供给的有效监督机制。
多主体公共服务供给模式的建立，需要一个健全、完善的监督机制，以便良好地协同政府与其他主体之间的关系。对于政府来说，需要明确政府的监督职能，加强政府自身建设，努力建设一支高素质的监管队伍。同时，要建立各服务的互相监督机制。实行过程和结果的双效监督，创造完整的可纠偏的公共服务监督链。建立公共服务的主体选择听证、公共服务的审计听证、公共服务的质量听证、公共服务的安全性听证以及信访制度民调制度、社会征询制等，建议制定《公共服务质量法》《公共服务成本披露法》等，并赋予消费者相应的抗辩权和满足合理需求的要求权。
（五）把创先争优活动与提高政府执行力相结合，强化政府绩效评估。
当务之急要积极探索以公众满意度为取向的绩效评估机制，以改变政府官员公对上不对下负责的工作导向，其主要内容应包含：经济性评估要求政府树立成本意识，节约开支，少花钱多办事；效率测定则是政府投入产出比；效益评估关注的是组织工作的质量和社会最终成果 ，效益最终要体现在人民满意和社会经济发展上；公平是接受服务的团体或个人是否得到公平待遇，需要特殊照顾的弱势群体是否得到更多的服务。要通过构建一套科学的评估体系，便考察干部政绩不仅是看增长率，同时还要考察社会保障覆盖率、就业率、社会治安案件的破案率以及城市规划的实现情况、安全生产责任事政、社会与经济协调发展、人民收入水平的提高、城乡差距的缩小以及环境保护等方面的综合指标。只有这样，才能促使各级政府真正着眼于经济社会的协调发展。
（六）把创先争优活动与政风行风建设相结合，健全公共行政伦理监督机制。
行政伦理监督有广义和狭义之分：广义的行政伦理监督是由权力机关、上级行政机关、政党组织、社会团体、人民群众等多种政治力量、社会力量通过制度化方式、社会舆论等形式对国家行政机关及其工作人员行政行为是否符合伦理道德原则、规范要求所实施的监察和督导。狭义的行政伦理监督仅指行政机关内部对自身及其工作人员的行政行为所实施的监察和督导。公共行政伦理本身就是一种具体的伦理，具有强烈的自律性。在公共行政伦理建设中，要发挥其自律的作用。同时，为确保公共行政伦理能够稳定地发挥作用，公共行政伦理的监督机制就显得十分重要。加强行政伦理的监督机制建设，主要包括政党监督、行政监督、立法监督、司法监督、舆论监督、群众监督等方面，通过建立行政伦理监督机制，为行政行为的选择提供制度保障，确保行政人员形成良好的行政道德人格。
（作者单位：中山市委党校）
参考文献：
[1]中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议公报.人民日报.2009年9月19日第一版.
[2]温家宝.政府工作报告———2009年3月5日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上.人民日报，2009-03-15（2）.
[3]关于深化行政管理体制改革的意见.人民日报，2008-03-05（1，2）.
[4]托马斯•潘恩. 马清槐译.潘恩选集.商务印书馆，1981：35-36.
[5]俞可平. 政治学通论.当地世界出版社，2002.
关键词 服务型政府 建设 创先争优
中图分类号：D263文献标识码：A
近期，全国各级党组织和党员正在按照中央的要求，有条不紊地深入开展以学习实践科学发展观为主题，以推动科学发展、促进社会和谐、服务人民群众、加强基层组织为目标的创先争优活动。这是党中央站在党和国家事业发展全局作出的重大决策部署，从现实来看，它对于进一步加强基层组织、扎实推进改革发展稳定各项工作有着重大意义。在当前创先争优活动过程中，加强理论研究，并以此为契机推进服务型政府建设，同样具有重要的时代意义。
一、创先争优形势下服务型政府建设的特点体现
（一）服务型政府影响力决定了其在创先争优中的先导性和示范性。
在我国，各级人民政府宗旨是为人民服务，其影响力体现在：它是党的路线、方针、政策忠实贯彻者和执行者,是改革、开放和现代化建设事业具体组织者、调度者和指挥者,政府管理和服务不但决定着社会各方面工作的整体效率、决定并影响着社会生产力水平的高低，而且直接制约着改革、开放和各项建设事业的成败,直接制约着社会主义现代化这一宏伟目标的实现。故此，服务型政府这样的影响力决定了其在创先争优中必须具有先导性和示范性。
（二）服务型政府的理念决定了其在创先争优中的出发点和着力点。
服务型政府之所以叫服务型政府，集中体现在服务上，服务是其本质。具体来说，一是服务型政府存在的目的是为了公民利益的实现，把将公民利益的实现当成一切工作的出发点和最终归宿。二是在政府向公民提供服务的过程中，公民的利益处于决定性地位，公民需要什么，政府才能提供什么；政府所提供的服务必须是以人民的自愿为基础和前提，不能带有强制性。服务型政府的理念决定了其在创先争优活动中，要注重实效，把群众是否满意作为评价标准，做到解决突出问题具体实在，让群众得实惠项目紧张快干，群众盼望已久的事尽快实现，使群众真正满意。
（三）服务型政府的目标导向决定了其在创先争优中的战略性和前瞻性。
服务型政府建设的目标导向一是有限政府。政府是资源合理配置的引导者、企业的服务者、市场的监管者，一句话，不是“全能政府”，而是“有限政府”。二是责任政府。政府必须坚持权力与责任挂钩、权力与利益脱钩。履权必负责，滥权必问责，有多大的权力负多大的责任。三是法治政府。重视立法，按法履职，依法行政，违法必究。四是效能政府。即卓有成效的效率和越来越低的成本，低成本、快速度、高效率。服务型政府目标导向的这些要求决定了其在开展创先争优活动中必须要有战略性和前瞻性。
（四）服务型政府的行政功能决定了其在创先争优中的务实性和实效性。
从政治功能来看，要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，让公民参与公共治理，而不是对公民的威权统治。从经济功能来看，政府的存在是为了纠正市场失灵，为社会提供市场不能有效供给的公共物品和服务。从社会功能来看，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪，保护环境等，确保社会和谐、健康地发展。同时，政府在提供上述公共服务的过程中，必须确保服务的公正公平、优质高效，以全方位、多样化的服务满足公众不断变化的公共需求。要使这些行政功能转化为实际，势必要求服务型政府在创先争优中追求务实性和实效性。
二、在创先争优活动中推进服务型政府建设
（一）把创先争优活动与遏制腐败相结合，确保政府廉洁性。
实行参与式决策,通过立法和行政决策听证会等多种方式吸纳公民参与决策过程。制定信息自由法,依法建立政府信息公开制度,以公开文化取代官场盛行的保密文化,保障公民的知情权。改革行政审批制度,尽可能精简行政审批事项,简化审批程序,规范审批行为,创新审批服务方式,同时实现工作重心从前置性审批向后续性监管的转变。全面推行部门预算、零基预算和综合预算制度,实现预算编制过程的透明化,对重大工程项目实行预算单列和立法机关专门审议批准。建立国库集中支付制度,全面推行会计委派制度、政府采购制。实现政府管理信息化，积极发展网上审批、网上缴费、网上咨询、网上信息披露和联网监管等现代化办公手段,为公民提供优质高效透明的在线服务,努力推动政府信息资源向公众开放。
（二）把创先争优活动与切实转变政府职能相结合，确保政府定位的科学性。
转变政府职能，就是要加快政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。一是政府职能的强化。职能强化就是强化宏观调控、公共事务管理、公共服务三大职能，使政府把更多的精力投放在公共管理领域。二是政府职能的弱化。职能弱化就是弱化地方政府直接管理微观经济活动的职能，在对微观经济活动进行必要的监管和引导的基础上，实行政企彻底分开。把直接管理微观活动的这块职能坚决、彻底地放手让市场去行使。三是政府职能的转化。转化那些社会可以自我协调、管理和服务的职能，将其交给中介组织，并把群众自治范围内的事情交给群众自己去办理，从而构建与国际接轨——既适应世界贸易组织运行规则，又符合社会主义市场经济体制要求的办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。
（三）把创先争优活动与民生建设相结合，推进基本公共服务均等化。
基本公共服务是广大人民最关心、最直接、最现实的迫切需要，也是服务型政府建设的重关注点。基本公共服务是覆盖全体公民、满足公民对公资源最低需求的公共服务，其特点是基本权益性、公共负担性、政府负责性、公平性、公开性和普惠性。推进基本公共服务均等化，应注重建设以下五大方面：大力提高政府公共教育服务水平，积极推进教育公平；着力改善就业环境和提高公共服务水平，建立健全社会保障体系；注重提高政府公共医疗服务水平，建立健全城乡居民基本医疗保健体系；提高政府公共科技服务水平，增强科技创新能力；重视资源节约和环境保护，加强战略性公共基础设施服务。
（四）把创先争优活动与创新政府服务供给模式相结合，建立多主体公共服务供给模式。
多主体供给是意在构建由多中心秩序构成的公共服务体制，其意义在于打破单中心体制下权力高度集中的格局，形成多个权力中心来承担公共产品供给职能，并且互相展开有效竞争，从而有利于解决“搭便车”和成本攀高问题，同时也有效地克服单一市场或政府来实现公共服务供给的不足。
1、建立公共服务供给主体的选择机制。
公共服务的供给者选择是一个由政府部门代替公众进行代理选择的过程，必须从制度设计上保障公众通过各种方式参与对服务供给主体的选择。应当首先确定服务的种类、服务的范围及服务的质量承诺等公开意向书，由供给者认同后进入主体选择过程。主体选择过程由政府会同公众代表、专家等组成评审委员会，对该项公共服务进行细化，分解成具体数量指标，对供给主体进行初选，再由各供给主体就其方案公开答疑，最终确定。公共服务的供给选择权不能由政府先制定利已性规则，再将这种规则强加于公众，规则的制定必须公开，结果必须公示。服务主体的选择标准必须由法律严格约束，可以采用服务选择主体与服务供给者之间相互协商而缔结的行政合同来规范公共服务的供给者。
2、实现对公共服务供给的有效监督机制。
多主体公共服务供给模式的建立，需要一个健全、完善的监督机制，以便良好地协同政府与其他主体之间的关系。对于政府来说，需要明确政府的监督职能，加强政府自身建设，努力建设一支高素质的监管队伍。同时，要建立各服务的互相监督机制。实行过程和结果的双效监督，创造完整的可纠偏的公共服务监督链。建立公共服务的主体选择听证、公共服务的审计听证、公共服务的质量听证、公共服务的安全性听证以及信访制度民调制度、社会征询制等，建议制定《公共服务质量法》《公共服务成本披露法》等，并赋予消费者相应的抗辩权和满足合理需求的要求权。
（五）把创先争优活动与提高政府执行力相结合，强化政府绩效评估。
当务之急要积极探索以公众满意度为取向的绩效评估机制，以改变政府官员公对上不对下负责的工作导向，其主要内容应包含：经济性评估要求政府树立成本意识，节约开支，少花钱多办事；效率测定则是政府投入产出比；效益评估关注的是组织工作的质量和社会最终成果 ，效益最终要体现在人民满意和社会经济发展上；公平是接受服务的团体或个人是否得到公平待遇，需要特殊照顾的弱势群体是否得到更多的服务。要通过构建一套科学的评估体系，便考察干部政绩不仅是看增长率，同时还要考察社会保障覆盖率、就业率、社会治安案件的破案率以及城市规划的实现情况、安全生产责任事政、社会与经济协调发展、人民收入水平的提高、城乡差距的缩小以及环境保护等方面的综合指标。只有这样，才能促使各级政府真正着眼于经济社会的协调发展。
（六）把创先争优活动与政风行风建设相结合，健全公共行政伦理监督机制。
行政伦理监督有广义和狭义之分：广义的行政伦理监督是由权力机关、上级行政机关、政党组织、社会团体、人民群众等多种政治力量、社会力量通过制度化方式、社会舆论等形式对国家行政机关及其工作人员行政行为是否符合伦理道德原则、规范要求所实施的监察和督导。狭义的行政伦理监督仅指行政机关内部对自身及其工作人员的行政行为所实施的监察和督导。公共行政伦理本身就是一种具体的伦理，具有强烈的自律性。在公共行政伦理建设中，要发挥其自律的作用。同时，为确保公共行政伦理能够稳定地发挥作用，公共行政伦理的监督机制就显得十分重要。加强行政伦理的监督机制建设，主要包括政党监督、行政监督、立法监督、司法监督、舆论监督、群众监督等方面，通过建立行政伦理监督机制，为行政行为的选择提供制度保障，确保行政人员形成良好的行政道德人格。
（作者单位：中山市委党校）
参考文献：
[1]中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议公报.人民日报.2009年9月19日第一版.
[2]温家宝.政府工作报告———2009年3月5日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上.人民日报，2009-03-15（2）.
[3]关于深化行政管理体制改革的意见.人民日报，2008-03-05（1，2）.
[4]托马斯•潘恩. 马清槐译.潘恩选集.商务印书馆，1981：35-36.
[5]俞可平. 政治学通论.当地世界出版社，2002.