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农民工是目前建筑业职业伤害的主体
建筑业既是国民经济支柱产业，其增加值约占GDP的7％，也是劳动密集型行业，就业容量大，目前吸纳的农民工约占农村进城务工人员总数的三分之一。据统计局2004年数据，全国建筑业从业人员总计3893万人，其中施工现场操作人员基本是农民工，总人数已达3201万人，占建筑业一线人员的90%以上；从发生在建筑施工过程中的各类事故统计来看，农民工也占90%以上。这两个90%，足以表明，建筑业安全生产工作的主体是农民工。此外，国家安全监督管理总局统计表明，建筑业事故发生率和死亡人数仅次于煤矿，排在各行业的第二位，风险很高。
“包工头”式的用工制度存在弊端
在建筑行业，一直存在着一种简单的劳务分包的“包工头”模式:即企业与“包工头”签订劳务用工合同，以包代管。“包工头”在用人单位和农民工之间充当桥梁，给盲目流动的农民工提供工作机会，提高了供求匹配效率，在劳动力转移工程中发挥了积极作用。但是，随着经济的发展和各种规则机制的完善，这种模式的弊端日益突出。
农民工到北京打工，很少是由用人单位直接招工的，大部分由包工头招来，和包工头达成口头协议，再由包工头和用人单位联系。在这种情况下，用人单位常常并不与农民工签订劳动合同。一旦发生纠纷，劳动关系就很难认定。企业不对农民工负责，就导致了大部分的“包工头”随意用工，管理混乱；有些农民工只知道自己给哪个包工头干活儿，却不知道用人单位是谁；向劳动监察部门举报时，监察人员又会以农民工与包工头之间是雇佣关系，不是正常的劳动关系为由而不予受理 ；到法院起诉时，法官也会认为这是农民工与包工头之间发生的劳务关系纠纷，不是与用人单位之间的劳动关系纠纷。
包工头的存在，不仅妨碍了打工者和用人单位之间劳动关系的认定，而且经常出现包工头卷钱逃跑，农民工不得不艰难讨薪的情况。当农民工将包工头和用工单位一并起诉到法院时，法院有时判决由包工头来支付农民工工资，不能切实保护农民工权益。农民工与施工企业并无直接的关系，出现问题后，若“包工头”逃之夭夭，这些农民工很难去维权，由此助长了“包工头”的违法行为，导致安全事故的频频发生。为了牟取暴利，包工头扣留或挪用施工企业交付的费用，致使安全管理措施得不到落实，此外，由于包工头没有合法身份，很难监管，漏税普遍，扰乱了劳动力市场秩序。
农民工管理中的“三不足”现象
建筑市场的农民工主要来自偏远的农村，大部分只是小学毕业，有的虽然初中毕业，但知识水平只相当于小学文化水平。这些劳动力放下镰刀就拿起灰刀，不具备应有的岗位知识，缺乏必要的安全技能培训教育。很多建筑事故属人为原因，由于农民工缺乏基本的安全防范意识，心存侥幸违章操作而引发的。据有关部门统计，建筑施工中的伤亡事故90%发生在农民工身上，其中70%是由于违章操作引起的。
现有的农民工安全管理措施存在“三不足”的现象：一是政府对安全监管力度不足，建设主管部门“把关”不严，部分不具备基本安全生产条件和施工资质的队伍进入建筑市场，为引发安全事故埋下“祸根”。二是建设单位对安全管理作为不足。一些建设单位不履行法定程序，规避政府监管，肢解工程项目，分包给低资质或无资质的劳务队伍。有的不讲科学，片面追求进度、工期，忽视安全生产管理。建筑工程分承包项目多、各类人员构成复杂、流动性大，农民工犹如“游兵散勇”，有活招之即来，无活挥之即去。频繁的流动客观上容易造成安全管理上的漏洞；三是施工单位安全生产资金投入不足。有的企业为了追求利益最大化，千方百计降低生产成本，安全投入方面不能省的也省，不愿意也舍不得花钱买平安，连正常的教育培训企业都不愿意投资。
问题出在执法上
另外，在我国，农民工的权益保障不仅是一个立法问题，更重要的是一个执法问题，有法不依成为民工权益不断受到侵害的重要因素（刘尔铎，2006）。2005年1月，建设部发布了《建筑施工现场环境与卫生标准》，对工程开工时农民工的居住和伙食条件作了相当详尽的要求。2006年3月，国家又发布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》。可是，据媒体报道在2006年7月，北京暴雨如注的恶劣天气中，负责维修三环路上过街天桥的27名农民工，却只能睡在六里桥南侧的一座过街天桥下面，度过了一个多月风餐露宿的生活。还有更恶劣的虐待农民工事件，两年前发生在新疆乌鲁木齐的“包身工”事件如今又在山西重演了，在“山西黑窑童工事件”的采访调查中，河南记者付振中说：“我们采访的最大的阻力是山西当地一些部门不配合，他们对这个事件缺少应有的爱心，表现得十分消极，有的还千方百计阻挠家长营救其他孩子。”为什么完善的宪法和相关条文在农民工虐待事件中显得苍白无力？一方面是因为目前我国农民工用工体制不健全，更为主要的原因是监管缺位，社会治安管理缺位，劳动用工管理缺位，使一些企业特别是一些小企业的“管理者”，胡作非为到不忌讳法律约束的程度。而在这背后是政府有关职能部门作为不到位，法律监管不到位。导致企业缺乏保护农民工职業安全的内在动力和外在拉力。
制度和监管到位是基础
制度完善行业管理的规范是农民工安全保护工作的基础，而劳工制度和工伤保险制度是目前关注重点。
“劳务分包制度”与“包工头”制度的主要区别在什么地方？一是在劳动关系上，前者要求承包企业进行劳务作业分包时，必须使用有相应资质的劳务企业，并应当按照合同约定或劳务分包企业完成的工作量及时支付劳务费用，禁止将劳务作业分包给“包工头”。承包企业应对劳务分包企业的用工情况和工资支付进行监督，并对本工程发生的劳务纠纷承担连带责任。劳务企业要依法与农民工签订劳动合同。施工总承包、专业承包企业直接雇用农民工，必须签订劳动合同并办理工伤、医疗、或综合保险等社会保险。而包工头制度则是用工企业与“包工头”签订劳务合同，在这种制度下，农民工和企业不发生直接关系，只和包工头存在口头协议。在这样的情况下，施工企业交付给包工头的费用就可能被扣留或挪作他用，致使安全管理措施得不到落实。二是在法律上劳务企业是依法成立的、具有独立法人实体的市场主体；而包工头不是独立的法人，不易被监管，“包工头”随意用工、违法转嫁经营风险、偷漏税、损害农民工的合法权益的模式造成市场混乱。
取消“包工头模式”、完全实行“劳务分包制度”,首要问题是能否按照市场规律成立劳务公司，如果完全靠行政手段推动，则有可能“好心办坏事”，带来效率低下的弊端。
2004年正式实施的《工伤保险条例》，但实际与改革目标还有相当的距离，尤其要建立工伤保险与事故预防、职业康复相结合的体制仍任重道远。事实上也没有形成实施工伤预防功能机制有机的、统一的、相互促进与协调的体制，此外，在工伤保险基金的列支项目上，关于工伤预防方面的规定太过于模糊，只有用于工伤预防的费用得到了实质上的落实，才能满足工伤预防功能实现的前提。
目前，号称拥有3000万大军的建筑业，参加工伤保险的人数却很有限，劳动合同签订率也仅在10%～20%之间，而他们中的大多数都是急需工伤保险的农民工。造成建筑业农民工参保不畅的主要原因是人员流动性太大，按常规企业以工资总额为缴费基数的方式扩面征缴，在建筑行业很难落实；同时多年实行的“五险合一”的捆绑征缴模式使企业的负担较重。
对此，首先可以尝试允许尚不具备参加全部险种条件的用人单位或建筑等高风险企业的劳务工，先行参加工伤保险，建委和劳动保障部门可协同推进，对不参加工伤保险的单位不发施工许可证。
其次，针对建筑业农民工流动性较大的特点，建立临时农民工工伤保险计算机网络服务，建立临时农民工档案，为每一位临时农民工配备专用工伤保险IC卡。在每个建筑单位配备相应的机器设备，农民工给用人单位打工时可用工伤保险IC卡在用人单位的机器上刷卡，机器记录用工时间，用人单位根据用工时间缴纳工伤保险费。建筑业农民工一旦出现了工伤事故或职业病，其就可以获得用人单位为其购买的工伤保险保障了。同时简化有关部门对工伤的认定、偿付的工作程序，保障受伤害农民工的权益。
（作者为江西财经大学公共管理学院讲师）
建筑业既是国民经济支柱产业，其增加值约占GDP的7％，也是劳动密集型行业，就业容量大，目前吸纳的农民工约占农村进城务工人员总数的三分之一。据统计局2004年数据，全国建筑业从业人员总计3893万人，其中施工现场操作人员基本是农民工，总人数已达3201万人，占建筑业一线人员的90%以上；从发生在建筑施工过程中的各类事故统计来看，农民工也占90%以上。这两个90%，足以表明，建筑业安全生产工作的主体是农民工。此外，国家安全监督管理总局统计表明，建筑业事故发生率和死亡人数仅次于煤矿，排在各行业的第二位，风险很高。
“包工头”式的用工制度存在弊端
在建筑行业，一直存在着一种简单的劳务分包的“包工头”模式:即企业与“包工头”签订劳务用工合同，以包代管。“包工头”在用人单位和农民工之间充当桥梁，给盲目流动的农民工提供工作机会，提高了供求匹配效率，在劳动力转移工程中发挥了积极作用。但是，随着经济的发展和各种规则机制的完善，这种模式的弊端日益突出。
农民工到北京打工，很少是由用人单位直接招工的，大部分由包工头招来，和包工头达成口头协议，再由包工头和用人单位联系。在这种情况下，用人单位常常并不与农民工签订劳动合同。一旦发生纠纷，劳动关系就很难认定。企业不对农民工负责，就导致了大部分的“包工头”随意用工，管理混乱；有些农民工只知道自己给哪个包工头干活儿，却不知道用人单位是谁；向劳动监察部门举报时，监察人员又会以农民工与包工头之间是雇佣关系，不是正常的劳动关系为由而不予受理 ；到法院起诉时，法官也会认为这是农民工与包工头之间发生的劳务关系纠纷，不是与用人单位之间的劳动关系纠纷。
包工头的存在，不仅妨碍了打工者和用人单位之间劳动关系的认定，而且经常出现包工头卷钱逃跑，农民工不得不艰难讨薪的情况。当农民工将包工头和用工单位一并起诉到法院时，法院有时判决由包工头来支付农民工工资，不能切实保护农民工权益。农民工与施工企业并无直接的关系，出现问题后，若“包工头”逃之夭夭，这些农民工很难去维权，由此助长了“包工头”的违法行为，导致安全事故的频频发生。为了牟取暴利，包工头扣留或挪用施工企业交付的费用，致使安全管理措施得不到落实，此外，由于包工头没有合法身份，很难监管，漏税普遍，扰乱了劳动力市场秩序。
农民工管理中的“三不足”现象
建筑市场的农民工主要来自偏远的农村，大部分只是小学毕业，有的虽然初中毕业，但知识水平只相当于小学文化水平。这些劳动力放下镰刀就拿起灰刀，不具备应有的岗位知识，缺乏必要的安全技能培训教育。很多建筑事故属人为原因，由于农民工缺乏基本的安全防范意识，心存侥幸违章操作而引发的。据有关部门统计，建筑施工中的伤亡事故90%发生在农民工身上，其中70%是由于违章操作引起的。
现有的农民工安全管理措施存在“三不足”的现象：一是政府对安全监管力度不足，建设主管部门“把关”不严，部分不具备基本安全生产条件和施工资质的队伍进入建筑市场，为引发安全事故埋下“祸根”。二是建设单位对安全管理作为不足。一些建设单位不履行法定程序，规避政府监管，肢解工程项目，分包给低资质或无资质的劳务队伍。有的不讲科学，片面追求进度、工期，忽视安全生产管理。建筑工程分承包项目多、各类人员构成复杂、流动性大，农民工犹如“游兵散勇”，有活招之即来，无活挥之即去。频繁的流动客观上容易造成安全管理上的漏洞；三是施工单位安全生产资金投入不足。有的企业为了追求利益最大化，千方百计降低生产成本，安全投入方面不能省的也省，不愿意也舍不得花钱买平安，连正常的教育培训企业都不愿意投资。
问题出在执法上
另外，在我国，农民工的权益保障不仅是一个立法问题，更重要的是一个执法问题，有法不依成为民工权益不断受到侵害的重要因素（刘尔铎，2006）。2005年1月，建设部发布了《建筑施工现场环境与卫生标准》，对工程开工时农民工的居住和伙食条件作了相当详尽的要求。2006年3月，国家又发布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》。可是，据媒体报道在2006年7月，北京暴雨如注的恶劣天气中，负责维修三环路上过街天桥的27名农民工，却只能睡在六里桥南侧的一座过街天桥下面，度过了一个多月风餐露宿的生活。还有更恶劣的虐待农民工事件，两年前发生在新疆乌鲁木齐的“包身工”事件如今又在山西重演了，在“山西黑窑童工事件”的采访调查中，河南记者付振中说：“我们采访的最大的阻力是山西当地一些部门不配合，他们对这个事件缺少应有的爱心，表现得十分消极，有的还千方百计阻挠家长营救其他孩子。”为什么完善的宪法和相关条文在农民工虐待事件中显得苍白无力？一方面是因为目前我国农民工用工体制不健全，更为主要的原因是监管缺位，社会治安管理缺位，劳动用工管理缺位，使一些企业特别是一些小企业的“管理者”，胡作非为到不忌讳法律约束的程度。而在这背后是政府有关职能部门作为不到位，法律监管不到位。导致企业缺乏保护农民工职業安全的内在动力和外在拉力。
制度和监管到位是基础
制度完善行业管理的规范是农民工安全保护工作的基础，而劳工制度和工伤保险制度是目前关注重点。
“劳务分包制度”与“包工头”制度的主要区别在什么地方？一是在劳动关系上，前者要求承包企业进行劳务作业分包时，必须使用有相应资质的劳务企业，并应当按照合同约定或劳务分包企业完成的工作量及时支付劳务费用，禁止将劳务作业分包给“包工头”。承包企业应对劳务分包企业的用工情况和工资支付进行监督，并对本工程发生的劳务纠纷承担连带责任。劳务企业要依法与农民工签订劳动合同。施工总承包、专业承包企业直接雇用农民工，必须签订劳动合同并办理工伤、医疗、或综合保险等社会保险。而包工头制度则是用工企业与“包工头”签订劳务合同，在这种制度下，农民工和企业不发生直接关系，只和包工头存在口头协议。在这样的情况下，施工企业交付给包工头的费用就可能被扣留或挪作他用，致使安全管理措施得不到落实。二是在法律上劳务企业是依法成立的、具有独立法人实体的市场主体；而包工头不是独立的法人，不易被监管，“包工头”随意用工、违法转嫁经营风险、偷漏税、损害农民工的合法权益的模式造成市场混乱。
取消“包工头模式”、完全实行“劳务分包制度”,首要问题是能否按照市场规律成立劳务公司，如果完全靠行政手段推动，则有可能“好心办坏事”，带来效率低下的弊端。
2004年正式实施的《工伤保险条例》，但实际与改革目标还有相当的距离，尤其要建立工伤保险与事故预防、职业康复相结合的体制仍任重道远。事实上也没有形成实施工伤预防功能机制有机的、统一的、相互促进与协调的体制，此外，在工伤保险基金的列支项目上，关于工伤预防方面的规定太过于模糊，只有用于工伤预防的费用得到了实质上的落实，才能满足工伤预防功能实现的前提。
目前，号称拥有3000万大军的建筑业，参加工伤保险的人数却很有限，劳动合同签订率也仅在10%～20%之间，而他们中的大多数都是急需工伤保险的农民工。造成建筑业农民工参保不畅的主要原因是人员流动性太大，按常规企业以工资总额为缴费基数的方式扩面征缴，在建筑行业很难落实；同时多年实行的“五险合一”的捆绑征缴模式使企业的负担较重。
对此，首先可以尝试允许尚不具备参加全部险种条件的用人单位或建筑等高风险企业的劳务工，先行参加工伤保险，建委和劳动保障部门可协同推进，对不参加工伤保险的单位不发施工许可证。
其次，针对建筑业农民工流动性较大的特点，建立临时农民工工伤保险计算机网络服务，建立临时农民工档案，为每一位临时农民工配备专用工伤保险IC卡。在每个建筑单位配备相应的机器设备，农民工给用人单位打工时可用工伤保险IC卡在用人单位的机器上刷卡，机器记录用工时间，用人单位根据用工时间缴纳工伤保险费。建筑业农民工一旦出现了工伤事故或职业病，其就可以获得用人单位为其购买的工伤保险保障了。同时简化有关部门对工伤的认定、偿付的工作程序，保障受伤害农民工的权益。
（作者为江西财经大学公共管理学院讲师）