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[摘 要]改革开放30多年的经验告诉我们,政府改革在全过程中起关键作用,政府职能如何变化将直接影响到我国改革开放的进程。经济建设型政府为我国经济的高速发展做出了不可估量的作用,但随着市场经济的建立表现出一定的局限性。公共服务型政府是一个具有核心竞争力的政府、民主和责任政府、法治和有效政府、为全社会提供公共产品和服务的政府。而我们应从适应市场经济体制转变政府管理理念、为市场主体建立平等竟争的环境、建设阳光政府和简化行政审批程序等多方面入手,建设一个能为国家经济发展提供更强大动力、为全社会提供公共产品和服务、适应市场经济体制管理理念的政府。
[关键词]经济建设型政府;公共服务型政府;改革 [中图分类号]D035.1[文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2009)06-0037-03
一、构建公共服务型政府的必要性
公共服务型政府概念的提出,是现代经济社会政府观念认识的一个质的飞跃,具有丰富而深刻的内涵。其一,为市场经济条件下的政府树立了最终模式,正确界定了政府和市场的关系,即市场主导资源配置,政府只纠正“市场失灵”,提供市场无法有效解决的公共产品和公共服务。其二,公共服务型政府是与中国的执政党和政府宗旨相一致的政府模式,政府是法治政府,严格依照宪法赋予的有限权力进行治理。所谓“有限权力”,就是政府的权力必须严格限定在为人民服务的范围之内,除此之外,政府没有其它任何特权和私利。其三,从社会学意义上说,公共服务型政府是实现社会公正的先决条件,由于摆脱了经济上的利益之争,才可以处于客观公正的立场上,不仅保护精英阶层的利益,更强调保护弱势群体的利益。其四,从哲学意义上来说,公共服务型政府承认人民群众是创造历史的主体,将人民群众作为真正的建设者,为其提供便利条件。政府的本质不在于如何指挥和命令老百姓怎么做,而是老百姓怎么做决定政府如何做好配套服务。社会主义国家的政府是实现人民主权的工具,其一切活动都围绕为人民服务而进行。
在新的历史条件下,建立服务型政府,是对我国政府改革和建设提出的新要求。
(一)构建服务型政府是历史的必然选择 在经济发展水平和市场发育程度较低的情况下,实行政府主导型市场经济发展模式是有必要的,但是这种发展模式实际上还包含着一系列内在的矛盾和问题。在实现了经济起飞以后,这些矛盾和问题就会越来越明显地暴露出来。因为在这种发展模式中,政府既要培育市场,又要代替市场行使一部分配置资源的职能,而这两者之间不可避免地存在着矛盾和冲突。政府利用行政力量干预资源配置过程,必然会扭曲价格机制,限制市场竞争,抑制民间的积极性和创造性;另一方面还会滋生腐败和道德风险,而且政府对企业过多的保护还会使其盲目扩张,导致效率下降,难以承受竞争压力等问题。因此,在实现经济起飞之后,随着经济发展水平和市场发育程度的提高,我们应逐步变革经济发展模式,实行由政府主导型经济发展模式向市场主导型经济发展模式的转变。
(二)构建服务型政府是社会主义建设的本质要求
社会主义的核心价值是一切权利属于人民,政府有义务保证人民权利的实现,保证劳动群众能积极参与国家管理,能够真正享受文化、文明和民主的福利。从这种意义上讲,社会主义国家的政府只是实现人民主权的工具,是受雇于人民的公仆,其一切活动的宗旨是为人民服务。这些都与服务型政府的理念完全一致。社会主义的本质是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到实现共同富裕。这与服务型政府的社会公正和社会发展的基本内涵也是一致的。服务型政府不是党派或个人利益集团或个人的服务工具而是为全社会服务的。所谓一碗水端平,正是服务型政府提倡的公平与公正。因此,21世纪以服务为方向的政府职能转变就理所当然地成为历史的必然选择。
(三)构建服务型政府是社会主义市场经济的客观要求
建立服务型政府是社会主义市场经济体制健康运行的客观需要。在理想的市场状态下,市场经济的运行不需要政府插手其间。市场经济的运行之所以需要政府,一方面是因为市场存在失灵,客观上要求政府在保持宏观经济的稳定性、确立和维护市场交易的“游戏规则”、组织公共产品供给、协调对外经济关系等方面履行职责。否则市场经济就不可能健康运行。需要强调的是,政府履行市场职责主要不是管理、管制市场,而是服务于市场;不是参与市场决策,而是影响市场条件。另一方面建设服务型政府是市场经济下解决政府缺位、越位的必然选择;政府应当是公共产品和社会服务的提供主体;政府提供公共产品和服务是补偿这方面市场机制的失灵。同时,政府必须搞好职能分离和转变,把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来。
在市场经济条件下,政府的职能除了经济管理职能外,还应包括社会服务职能。要按照“有所为有所不为”的原则,强监管、弱审批,努力解决职能上的“越位”、“缺位”和“错位”问题。进一步下放权力,把不该由政府管理的事剥离、交还给市场、企业、社会组织和中介机构,并适应新形势改进管理方式和方法,提高行政效能和工作效率,实现从管理型政府到服务型政府的转变。
(四)构建服务型政府是政府管理国际化的外在要求
随着我国和世界经济一体化、经济全球化的加速,国际经济联系更加密切,竞争更加激烈。这就决定了我国的社会主义市场经济必须是一种开放型的经济。开放经济对政府管理提出了一系列新的课题和挑战。首先,我国政府必须履行各项承诺,遵守WTO的“游戏规则”,在WTO框架下规范各种贸易政策,调解贸易纠纷,增加贸易政策的透明度和公开化,统一贸易法规,消除地方和部门分割,这一切都要求政府简化管理程序、提高工作效率、规范管理过程、转变管理方式,实现由微观向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变,加快从“越位”的地方“退位”,在“缺位”的地方“补位”,严格按照规则办事。其次,随着经济开放的提高,投资主体越来越多元化和跨国化,外商投资企业要求享受“国民待遇”的呼声也越来越高,迫切要求政府放弃“内外有别”政策,实施内外统一的经济政策措施。最后,随着经济全球化进程的加速,政府的管理方式必须与国际通行规则和惯例接轨。只有这样,才能确保中国在世界经济竞争中立于不败之地,这是经济全球化对中国政府提出的更高层次的要求。
(五)构建服务型政府是巩固党的执政地位的内在要求
我国是社会主义国家,形成了具有中国特色的政党体制,即中国共产党领导下的多党合作制。政府是人民的政府,也是在党的领导下履行国家政治职能的组织,政绩的好坏,关系到我们党在人民心目中的形象和地位。政府的建设和党的建设是一种互动的关系。同时建设服务型政府也是实现“三个代表”重要思想的具体体现。作为党领导的人民政府,怎样才能始终得到人民的支持和拥护呢?说到底就是要全心全意为人民服务,坚持用人民的意愿和喜好来衡量 政府的一切决策,坚持权为民所有、情为民所系、利为民所谋,为群众诚心诚意办实事,尽心竭力解难事,坚持不懈做好事。只有构建服务型政府体制,以服务人民、服务市场为己任,才能真正体现全心全意为人民服务的宗旨。
二、经济建设型政府的缺陷
现在我国政府是一个经济建设型政府,这是对政府改革起点的一个科学的判断。所谓经济建设型政府,从政府设立的价值取向来说,以GDP的增长为最主要的任务,政府的行为偏好集中表现在GDP增长上。那么这样的政府必然存在一定的局限性。
1.经济建设型政府必然是万能政府
经济建设型政府因为它时而要充当宏观经济的调控者,还要负责社会秩序,承担诸多的社会功能;时而还要作为微观经济主体直接进行投资和经营。这样无法避免侵犯私人的权利,无法避免自身扩张的势头,机构膨胀,人员膨胀是必然趋势。最终造成治理成本过高和效率低下。
2.经济建设型政府必然会造成社会道德沦丧和信用破坏
为了GDP可以牺牲农民利益,可以无原则地给外国投资者比本国居民高得多的优惠待遇,可以让企业欠帐不还,可以实行地方保护主义等等。
3.经济建设型政府日益严重的腐败问题束手无策
与此关联,政府为了GDP,可以将自身肩负的社会责任丢到一边,可以主动倡导工人下岗,对贫富分化,对农民和农民工的疾苦,对下岗失业者等弱势群体漠不关心。对日益严重的腐败问题束手无策。这必然会使得这种经济增长最终受到极大影响。
4.经济建设型政府遏止了市场配置资源的主导作用
在经济建设型政府的框架下,恰恰是政府主导资源配置,是反市场的力量。因为政府垄断各种权力和资源始终能够给各部门带来利益,所以市场化改革至今,国有企业的政企分开提了20多年都没有真正做到。就民营企业创业来说,在进入门槛上设置了重重的审批程序,由于国有银行和股市垄断了金融资源,民营企业很难得到发展资金。钢铁、石油、煤、电等重要的生产要素都是国有垄断经营,并没有真正由市场自由竞争形成价格。所以中国当前的市场经济,从严格意义上来说,还并没有真正形成。
5.经济建设型政府经常造成有增长无发展的局面
经济建设型政府会造成经济效率低下,经济发展质量和效益低下,造成有增长无发展的情况。这都是经济学家们已经证明过的事情,最简单的例子就是“豆腐渣”工程也算到GDP中去了。
三、建设公共服务型政府的对策
(一)建设公共服务型政府,为市场主体创造平等竞争环境
在社会主义市场经济条件下,政府的职能,无论是经济调节、市场监管,还是社会管理,其本质都是公共服务。强化政府公共服务职能,是有效化解社会矛盾的基础和前提。政府应维护市场公平竞争和效率,同时防止权力“寻租”性腐败。从计划经济向市场经济转轨过程中,基于个人能力和公平竞争导致的收入差距是不可避免的,也是合理的,不是社会争议的焦点。真正的焦点在于行政权力参与市场化分配产生的不公平。一个突出的问题是,行政性资源配置中的权力市场化问题,如上世纪80年代中期利用产品“双轨”价差牟利,90年代要素市场化中的“寻租”问题,近年来土地批租转让、资金信贷以及资本市场等领域出现的腐败迹象。这些问题,不但形成了少数暴富阶层,侵犯了人民群众创造的财富,而且减少了社会可支配的经济资源,因而加剧了社会矛盾,引发了广大群众的不满。政府强化公共服务职能,必须制定和完善市场规则,打破行政性垄断,着力创造一个有利于市场主体平等竞争的市场环境。为了维护市场的公平竞争,实现社会公平和正义,防止权力“寻租”性腐败,必须从体制源头上解决行政性资源配置和权力市场化问题,严格限制行政权力介入的领域,并对权力运行进行有效的监督。
(二)建设公共服务型政府,必须坚持依法行政的理念
首先,确立政府只能做法律(法规)规定的事情的理念,减少以至消除政府行为的随意性。依法行政是规范政府行为的前提和基础。当前,应特别重视界定行政立法主体的立法权限和约束条件,防止个别部门以“法”扩权或越权谋取集团利益。其次,明确政府的公共职能,解决转型中的政府“越位”、“缺位”、“错位”问题,大力减少直接干预微观经济活动的行为,强化公共产品供给和服务,完善社会保障的基础平台,建立健全对贫困地区和贫困人口的转移支付制度。再次,完善政府行为的监督机制。政府公共权力的行使要透明,形成政务公开的制度性框架,发挥审计、监察部门、媒体和人民群众的监督作用。
(三)推行政务公开制度,建设阳光政府
现代政府是阳光政府,是实施行政公开的政府。行政公开就是将行政权力运行的依据、过程和结果向公众公开,使公众知情。行政公开作为现代公共行政的一项基本原则已为成熟的市场经济国家所确认,并通过一系列法律规定使之制度化、具体化。行政公开包括政府文件公开和行政会议公开等方面。当前,要抓紧建立政府决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度,建立和完善在社会各阶层广泛参与基础上的政策听证制度;加快制定《政府信息公开法》,修订《保守国家秘密法》,充分发挥新闻媒体的信息披露作用,从法律上保护新闻媒体的信息披露权,通过新闻立法防止慌报和瞒报。
(四)改革行政审批制度,贯彻行政许可法,完善政府微观规制体系
2003年8月27日,全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国行政许可法》,该法按照合理与合法、效能与便民、监督与责任的原则,对行政许可的设定和实施进行了规范,对行政审批权力、简化行政审批程序、提高办事效率和提供优质服务等方面做出了明确规定,是我国行政审批走向制度化、规范化、法制化的重要标志。对必须由政府审批的项目增强透明度,强化责任制,实行目录化管理,将项目具体化、目录化。要制定《行政收费法》,规范政府收费行为,将行政命令和审批收费型的政府转变为公共服务型政府。政府对微观经济的管理要由“指令性”管理转变为“禁令性”管理,指令性管理指政府让做什么才能做什么,此外的都不能做;禁令性管理指政府规定什么不能做,此外的空间留给人民自主选择。
(五)加快电子政务建设步伐,提高政府管理现代化水平
建立电子政务的政务内网平台和公众服务外网平台,建立中央门户网站,建设统一的电子政务网络。建立人口数据库、自然资源与空间地理数据库、法人数据库、宏观数据库;建立与完善核心政务信息系统、金关、金税、金融监管、宏观经济管理等电子政务业务系统;积极推进政府公共服务网上处理步伐,重点建设中央和地方的综合门户网站,促进并整合行政审批、社会保障、教育文化、环境保护、信息服务等公共服务的网上处理。
(六)改变公共财政支出结构,提高公共服务支出的总量与比例
强化政府公共服务职能,必须健全和完善公共财政体制,逐步提高公共支出在公共财政支出的比重,并且努力做到经济性公共服务与社会性公共服务相协调。要从我国的实际出发,合理界定与调整中央与地方在公共服务供给方面的财权与事权,有效实行转移支付。
(七)继续深化行政管理体制改革,建立符合中国特色的公共服务体制和模式
公共服务体制创新是公共服务创新的核心内容。要继续深化行政管理体制改革,创新公共服务体制。要根据不同公共服务项目的性质和特点,采取不同的供给模式,实行公共服务主体的多元化,即具体包括三个方面:对那些不具有规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务项目,逐步向民营企业和民间组织开放,鼓励和支持民营企业和民间组织参与公共服务。对那些规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务项目,主要引入市场机制,加强公共部门内部的竞争;对仍要依靠公共部门来提供的公共服务,如教育、卫生防疫等重大项目,要加强监管,保障公正,努力降低成本,提高效率。
[参 考 文 献]
〔1〕李军鹏.公共服务型政府〔M〕.北京:北京大学出版社,2004.
〔2〕吴纲.公共事业评价〔M〕.上海:上海教育出版社,2003.
〔3〕张康之.寻找公共行政的伦理视角〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2002.
〔4〕迟福林.危机后应加快向公共服务型政府转变〔N〕.人民日报,2006-03-15.
〔5〕叶江平.政府如何转变职能〔J〕.领导决策信息周刊,2004,(01).
〔6〕Irving·E·Hughes .Developing country systemand new public administration. Washington, DC:Washington,2006:18-22
〔7〕Mitcher·F·Rice . The American publicadministration/collective services provide culture capacityneed theory frame2006:35-41
[关键词]经济建设型政府;公共服务型政府;改革 [中图分类号]D035.1[文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2009)06-0037-03
一、构建公共服务型政府的必要性
公共服务型政府概念的提出,是现代经济社会政府观念认识的一个质的飞跃,具有丰富而深刻的内涵。其一,为市场经济条件下的政府树立了最终模式,正确界定了政府和市场的关系,即市场主导资源配置,政府只纠正“市场失灵”,提供市场无法有效解决的公共产品和公共服务。其二,公共服务型政府是与中国的执政党和政府宗旨相一致的政府模式,政府是法治政府,严格依照宪法赋予的有限权力进行治理。所谓“有限权力”,就是政府的权力必须严格限定在为人民服务的范围之内,除此之外,政府没有其它任何特权和私利。其三,从社会学意义上说,公共服务型政府是实现社会公正的先决条件,由于摆脱了经济上的利益之争,才可以处于客观公正的立场上,不仅保护精英阶层的利益,更强调保护弱势群体的利益。其四,从哲学意义上来说,公共服务型政府承认人民群众是创造历史的主体,将人民群众作为真正的建设者,为其提供便利条件。政府的本质不在于如何指挥和命令老百姓怎么做,而是老百姓怎么做决定政府如何做好配套服务。社会主义国家的政府是实现人民主权的工具,其一切活动都围绕为人民服务而进行。
在新的历史条件下,建立服务型政府,是对我国政府改革和建设提出的新要求。
(一)构建服务型政府是历史的必然选择 在经济发展水平和市场发育程度较低的情况下,实行政府主导型市场经济发展模式是有必要的,但是这种发展模式实际上还包含着一系列内在的矛盾和问题。在实现了经济起飞以后,这些矛盾和问题就会越来越明显地暴露出来。因为在这种发展模式中,政府既要培育市场,又要代替市场行使一部分配置资源的职能,而这两者之间不可避免地存在着矛盾和冲突。政府利用行政力量干预资源配置过程,必然会扭曲价格机制,限制市场竞争,抑制民间的积极性和创造性;另一方面还会滋生腐败和道德风险,而且政府对企业过多的保护还会使其盲目扩张,导致效率下降,难以承受竞争压力等问题。因此,在实现经济起飞之后,随着经济发展水平和市场发育程度的提高,我们应逐步变革经济发展模式,实行由政府主导型经济发展模式向市场主导型经济发展模式的转变。
(二)构建服务型政府是社会主义建设的本质要求
社会主义的核心价值是一切权利属于人民,政府有义务保证人民权利的实现,保证劳动群众能积极参与国家管理,能够真正享受文化、文明和民主的福利。从这种意义上讲,社会主义国家的政府只是实现人民主权的工具,是受雇于人民的公仆,其一切活动的宗旨是为人民服务。这些都与服务型政府的理念完全一致。社会主义的本质是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到实现共同富裕。这与服务型政府的社会公正和社会发展的基本内涵也是一致的。服务型政府不是党派或个人利益集团或个人的服务工具而是为全社会服务的。所谓一碗水端平,正是服务型政府提倡的公平与公正。因此,21世纪以服务为方向的政府职能转变就理所当然地成为历史的必然选择。
(三)构建服务型政府是社会主义市场经济的客观要求
建立服务型政府是社会主义市场经济体制健康运行的客观需要。在理想的市场状态下,市场经济的运行不需要政府插手其间。市场经济的运行之所以需要政府,一方面是因为市场存在失灵,客观上要求政府在保持宏观经济的稳定性、确立和维护市场交易的“游戏规则”、组织公共产品供给、协调对外经济关系等方面履行职责。否则市场经济就不可能健康运行。需要强调的是,政府履行市场职责主要不是管理、管制市场,而是服务于市场;不是参与市场决策,而是影响市场条件。另一方面建设服务型政府是市场经济下解决政府缺位、越位的必然选择;政府应当是公共产品和社会服务的提供主体;政府提供公共产品和服务是补偿这方面市场机制的失灵。同时,政府必须搞好职能分离和转变,把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来。
在市场经济条件下,政府的职能除了经济管理职能外,还应包括社会服务职能。要按照“有所为有所不为”的原则,强监管、弱审批,努力解决职能上的“越位”、“缺位”和“错位”问题。进一步下放权力,把不该由政府管理的事剥离、交还给市场、企业、社会组织和中介机构,并适应新形势改进管理方式和方法,提高行政效能和工作效率,实现从管理型政府到服务型政府的转变。
(四)构建服务型政府是政府管理国际化的外在要求
随着我国和世界经济一体化、经济全球化的加速,国际经济联系更加密切,竞争更加激烈。这就决定了我国的社会主义市场经济必须是一种开放型的经济。开放经济对政府管理提出了一系列新的课题和挑战。首先,我国政府必须履行各项承诺,遵守WTO的“游戏规则”,在WTO框架下规范各种贸易政策,调解贸易纠纷,增加贸易政策的透明度和公开化,统一贸易法规,消除地方和部门分割,这一切都要求政府简化管理程序、提高工作效率、规范管理过程、转变管理方式,实现由微观向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变,加快从“越位”的地方“退位”,在“缺位”的地方“补位”,严格按照规则办事。其次,随着经济开放的提高,投资主体越来越多元化和跨国化,外商投资企业要求享受“国民待遇”的呼声也越来越高,迫切要求政府放弃“内外有别”政策,实施内外统一的经济政策措施。最后,随着经济全球化进程的加速,政府的管理方式必须与国际通行规则和惯例接轨。只有这样,才能确保中国在世界经济竞争中立于不败之地,这是经济全球化对中国政府提出的更高层次的要求。
(五)构建服务型政府是巩固党的执政地位的内在要求
我国是社会主义国家,形成了具有中国特色的政党体制,即中国共产党领导下的多党合作制。政府是人民的政府,也是在党的领导下履行国家政治职能的组织,政绩的好坏,关系到我们党在人民心目中的形象和地位。政府的建设和党的建设是一种互动的关系。同时建设服务型政府也是实现“三个代表”重要思想的具体体现。作为党领导的人民政府,怎样才能始终得到人民的支持和拥护呢?说到底就是要全心全意为人民服务,坚持用人民的意愿和喜好来衡量 政府的一切决策,坚持权为民所有、情为民所系、利为民所谋,为群众诚心诚意办实事,尽心竭力解难事,坚持不懈做好事。只有构建服务型政府体制,以服务人民、服务市场为己任,才能真正体现全心全意为人民服务的宗旨。
二、经济建设型政府的缺陷
现在我国政府是一个经济建设型政府,这是对政府改革起点的一个科学的判断。所谓经济建设型政府,从政府设立的价值取向来说,以GDP的增长为最主要的任务,政府的行为偏好集中表现在GDP增长上。那么这样的政府必然存在一定的局限性。
1.经济建设型政府必然是万能政府
经济建设型政府因为它时而要充当宏观经济的调控者,还要负责社会秩序,承担诸多的社会功能;时而还要作为微观经济主体直接进行投资和经营。这样无法避免侵犯私人的权利,无法避免自身扩张的势头,机构膨胀,人员膨胀是必然趋势。最终造成治理成本过高和效率低下。
2.经济建设型政府必然会造成社会道德沦丧和信用破坏
为了GDP可以牺牲农民利益,可以无原则地给外国投资者比本国居民高得多的优惠待遇,可以让企业欠帐不还,可以实行地方保护主义等等。
3.经济建设型政府日益严重的腐败问题束手无策
与此关联,政府为了GDP,可以将自身肩负的社会责任丢到一边,可以主动倡导工人下岗,对贫富分化,对农民和农民工的疾苦,对下岗失业者等弱势群体漠不关心。对日益严重的腐败问题束手无策。这必然会使得这种经济增长最终受到极大影响。
4.经济建设型政府遏止了市场配置资源的主导作用
在经济建设型政府的框架下,恰恰是政府主导资源配置,是反市场的力量。因为政府垄断各种权力和资源始终能够给各部门带来利益,所以市场化改革至今,国有企业的政企分开提了20多年都没有真正做到。就民营企业创业来说,在进入门槛上设置了重重的审批程序,由于国有银行和股市垄断了金融资源,民营企业很难得到发展资金。钢铁、石油、煤、电等重要的生产要素都是国有垄断经营,并没有真正由市场自由竞争形成价格。所以中国当前的市场经济,从严格意义上来说,还并没有真正形成。
5.经济建设型政府经常造成有增长无发展的局面
经济建设型政府会造成经济效率低下,经济发展质量和效益低下,造成有增长无发展的情况。这都是经济学家们已经证明过的事情,最简单的例子就是“豆腐渣”工程也算到GDP中去了。
三、建设公共服务型政府的对策
(一)建设公共服务型政府,为市场主体创造平等竞争环境
在社会主义市场经济条件下,政府的职能,无论是经济调节、市场监管,还是社会管理,其本质都是公共服务。强化政府公共服务职能,是有效化解社会矛盾的基础和前提。政府应维护市场公平竞争和效率,同时防止权力“寻租”性腐败。从计划经济向市场经济转轨过程中,基于个人能力和公平竞争导致的收入差距是不可避免的,也是合理的,不是社会争议的焦点。真正的焦点在于行政权力参与市场化分配产生的不公平。一个突出的问题是,行政性资源配置中的权力市场化问题,如上世纪80年代中期利用产品“双轨”价差牟利,90年代要素市场化中的“寻租”问题,近年来土地批租转让、资金信贷以及资本市场等领域出现的腐败迹象。这些问题,不但形成了少数暴富阶层,侵犯了人民群众创造的财富,而且减少了社会可支配的经济资源,因而加剧了社会矛盾,引发了广大群众的不满。政府强化公共服务职能,必须制定和完善市场规则,打破行政性垄断,着力创造一个有利于市场主体平等竞争的市场环境。为了维护市场的公平竞争,实现社会公平和正义,防止权力“寻租”性腐败,必须从体制源头上解决行政性资源配置和权力市场化问题,严格限制行政权力介入的领域,并对权力运行进行有效的监督。
(二)建设公共服务型政府,必须坚持依法行政的理念
首先,确立政府只能做法律(法规)规定的事情的理念,减少以至消除政府行为的随意性。依法行政是规范政府行为的前提和基础。当前,应特别重视界定行政立法主体的立法权限和约束条件,防止个别部门以“法”扩权或越权谋取集团利益。其次,明确政府的公共职能,解决转型中的政府“越位”、“缺位”、“错位”问题,大力减少直接干预微观经济活动的行为,强化公共产品供给和服务,完善社会保障的基础平台,建立健全对贫困地区和贫困人口的转移支付制度。再次,完善政府行为的监督机制。政府公共权力的行使要透明,形成政务公开的制度性框架,发挥审计、监察部门、媒体和人民群众的监督作用。
(三)推行政务公开制度,建设阳光政府
现代政府是阳光政府,是实施行政公开的政府。行政公开就是将行政权力运行的依据、过程和结果向公众公开,使公众知情。行政公开作为现代公共行政的一项基本原则已为成熟的市场经济国家所确认,并通过一系列法律规定使之制度化、具体化。行政公开包括政府文件公开和行政会议公开等方面。当前,要抓紧建立政府决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度,建立和完善在社会各阶层广泛参与基础上的政策听证制度;加快制定《政府信息公开法》,修订《保守国家秘密法》,充分发挥新闻媒体的信息披露作用,从法律上保护新闻媒体的信息披露权,通过新闻立法防止慌报和瞒报。
(四)改革行政审批制度,贯彻行政许可法,完善政府微观规制体系
2003年8月27日,全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国行政许可法》,该法按照合理与合法、效能与便民、监督与责任的原则,对行政许可的设定和实施进行了规范,对行政审批权力、简化行政审批程序、提高办事效率和提供优质服务等方面做出了明确规定,是我国行政审批走向制度化、规范化、法制化的重要标志。对必须由政府审批的项目增强透明度,强化责任制,实行目录化管理,将项目具体化、目录化。要制定《行政收费法》,规范政府收费行为,将行政命令和审批收费型的政府转变为公共服务型政府。政府对微观经济的管理要由“指令性”管理转变为“禁令性”管理,指令性管理指政府让做什么才能做什么,此外的都不能做;禁令性管理指政府规定什么不能做,此外的空间留给人民自主选择。
(五)加快电子政务建设步伐,提高政府管理现代化水平
建立电子政务的政务内网平台和公众服务外网平台,建立中央门户网站,建设统一的电子政务网络。建立人口数据库、自然资源与空间地理数据库、法人数据库、宏观数据库;建立与完善核心政务信息系统、金关、金税、金融监管、宏观经济管理等电子政务业务系统;积极推进政府公共服务网上处理步伐,重点建设中央和地方的综合门户网站,促进并整合行政审批、社会保障、教育文化、环境保护、信息服务等公共服务的网上处理。
(六)改变公共财政支出结构,提高公共服务支出的总量与比例
强化政府公共服务职能,必须健全和完善公共财政体制,逐步提高公共支出在公共财政支出的比重,并且努力做到经济性公共服务与社会性公共服务相协调。要从我国的实际出发,合理界定与调整中央与地方在公共服务供给方面的财权与事权,有效实行转移支付。
(七)继续深化行政管理体制改革,建立符合中国特色的公共服务体制和模式
公共服务体制创新是公共服务创新的核心内容。要继续深化行政管理体制改革,创新公共服务体制。要根据不同公共服务项目的性质和特点,采取不同的供给模式,实行公共服务主体的多元化,即具体包括三个方面:对那些不具有规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务项目,逐步向民营企业和民间组织开放,鼓励和支持民营企业和民间组织参与公共服务。对那些规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务项目,主要引入市场机制,加强公共部门内部的竞争;对仍要依靠公共部门来提供的公共服务,如教育、卫生防疫等重大项目,要加强监管,保障公正,努力降低成本,提高效率。
[参 考 文 献]
〔1〕李军鹏.公共服务型政府〔M〕.北京:北京大学出版社,2004.
〔2〕吴纲.公共事业评价〔M〕.上海:上海教育出版社,2003.
〔3〕张康之.寻找公共行政的伦理视角〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2002.
〔4〕迟福林.危机后应加快向公共服务型政府转变〔N〕.人民日报,2006-03-15.
〔5〕叶江平.政府如何转变职能〔J〕.领导决策信息周刊,2004,(01).
〔6〕Irving·E·Hughes .Developing country systemand new public administration. Washington, DC:Washington,2006:18-22
〔7〕Mitcher·F·Rice . The American publicadministration/collective services provide culture capacityneed theory frame2006:35-41