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长期以来，我国城乡社会保障制度是两个相对独立的体系，两者在保障水平、管理体制、保障模式等方面存在巨大差异，从而导致城乡社会不公和效率损失。上海目前的社会保障体系出现了四种类型人员分别参加的社会保险制度：城镇社会保险、农村社会保险、外来人员综合保险、小城镇社会保险。这与上海率先实现和谐社会的目标是不相符的。上海应率先打破城乡社会保障分立格局，建立对象统一、层次丰富、待遇适当的社会保障体系。
一、上海推行城乡社会保障一体化的可行性
从各国社会保障制度发展的历史来看，都经历了由城市逐步向农村覆盖的过程。经济发展到一定程度后，一体化的社会保障体系是社会保障的题中应有之义。
（一）城乡社会保障一体化涵义
城乡社会保障一体化并非意味着所有社会成员享受一模一样的保障待遇，而是城镇和农村社会保障的理论体系、政策制度应一脉相承，保障项目大体一致，保障水平相对合理，基金管理办法原则一体化以及相互之间可以自由选择与转换，城乡社会保障体系实现整合与衔接。
差别性是对应效率的，一致性是对应公平的，但是“对应”并不是“等同”，合理的差别就是公平，这已被实践所证明。因此社会保障遵循普遍性原则，同时也应遵循“区别对待原则”，根据不同的社会成员，制定不同的社会保障标准，社会保障的分配在不同层次上方式不同，如最低生活保障应根据当地生活水平确定，存在地区性差别，老年保障与本人退休前收入相关，社会福利标准根据当地经济发展水平和经济实力确定，等等。①
城乡之间经济发展水平、物价消费指数、居民生活水平等都存在很大的差异，城乡社会保障一体化并不是要求保障水平必须一致，也不是仅意味着将农村居民纳入城镇社会保障体系，不能把公平简单地理解为一致。不同的对象有不同的特征，就应设计不一样的制度，才能体现真正的公平与公正。但各种不同的制度之间应相互打通，一体化现在强调的是城乡间社会保障制度之间能无缝衔接，差别太大是不公平的，但要求全完一致也是不公平的。
（二）上海社会保障一体化的时机选择
1、经济发展程度
发达国家开始建立专业性农民年金制度大都在20世纪70年代后。此时，这些国家的农村人口占总人口的比例基本都在20％以下，农业产值占国内总产值的比例大都在10％以下。第五次人口普查数据显示，上海乡村人口比例为11．69％，2005年上海农业总产值233.39亿元，工业总产值16876.78亿元，建筑业总产值1889.25亿元，农业总产值只占其中的1.23%。根据国际惯例，已经符合建立专业性农民年金的时机，因此，已经可以在全国率先实施。
2、土地保障程度
社会保障制度并不必然和一个国家或地区的经济发展水平相适应，它与政府的政策取向以及一个国家或地区的政治及文化因素密切相关。②目前政府对城市和农村社会保障采取两种完全不同的态度，主要是基于农民拥有了国家给予的土地使用权而获得了土地保障，或者说国家通过给予土地使用权的方式，已经给予农民一定的“社会保障”，而城市居民没有。土地是否像过去理论上所言对农民有基本生活的保障作用呢？发达国家大都实行的是土地私有制，农民拥有完全的占有、使用和处置的权利，且人均经营的土地规模比较大，这样的土地确实能起到较强的保障作用。但在中国，农村土地属于集体所有并受到国家的严格管理，农民没有土地所有权而仅拥有承包经营权。③随着城市化进程不断推进，耕地面积逐渐减少，上海平均每个农村人口占有耕地从1978年的800平方米减少到了2005年的647平方米。④而随着经济全球化、贸易自由化加速发展，农业领域的竞争压力不断增加，土地是否还能起到基本生活保障的作用，非常令人怀疑。不仅如此，农村居民和城市居民都是社会成员，为什么一部分人必须以土地作为基本生活的保障，自愿参加农村社会保险，而另一部分人却可以不用土地作为基本生活保障，换句话说，既然城市居民可以享受社会保障，为什么农村居民不能选择放弃土地而进入城市或就地享受社会保障?农村居民没有这种选择权，就不存在机会的均等。而城市居民在60岁以后就可以享受养老保险，为什么农村居民在60岁以后却仍要在土地上自食其力，或由其子女供养?⑤如果公平地对待城乡居民，农村居民在60岁以后，同样可以放弃土地的使用权而享受养老保险，即“土地换保障”，在当前国家对土地严格控制使用的情况下，也有利于土地的集中，提高土地的使用率，实行农业的规模化生产，实现农业的现代化。因此，应设计出一套合理的社会保障体系。
二、上海社会保障体系的重构
（一）上海社会保障体系的重构目标
《中国共产党第十六届六中全会公报》指出，到2020年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立。据《上海家庭报》报道，上海目前城乡社会保障的覆盖率已达到了98％，因此，这个目标对上海来说，不难实现，上海到2020年应该实现的是比较完善的，与发达国家接轨的城乡一体的社会保障体系，这个社会保障体系应该达到以下标准：
对象统一。所有人不论农村户口人员还是城市户口人员一视同仁，消除人为障碍，打破人群割裂界限，不论你什么身份，都可以参保，也必须参保，参保无门槛，城乡一体化。农民不能作为参加社会保险的身份，而只能作为职业的一种，可以分为务农人员、雇员和自由职业者等类型来参加社会保险，对象统一从而使模式统一、政策统一和管理统一。
层次丰富。在改革基本保障的同时，大力发展补充保障，并可对不同人群进行有针对性的附加制度设计，组建以法定层面为基础、补充层面为提高形式的形式多元、层次丰富的新型体制⑥，基本部分满足普遍的需要，体现公平性，补充部分满足一部分人较高的需要，体现差别性。
待遇适当。首先是和社会经济发展总体水平相适宜，既与各方面承受能力相适应，又能有效保障人民群众的基本生活水平；其次是人群间的层次划分差距要适当，既满足不同人群多层次的需求，待遇高低遵循义务和权利对等原则，多缴多享受，保障对象可根据个人的收入状态、职业状态调整缴费标准，保障待遇随缴费水平的调整而改变；又要体现社会保障制度的公平、公正和合理。
（二）上海社会保障体系重构基本模式
上海应建立由覆盖全市城乡的统一的法定基本保障，补充社会保障与自愿储蓄等组成的城乡一体化的社会保障体系。
1、零支柱
基于社会保障的特性，对于终身贫困者可以免除基础社会保险的缴费义务。
2、第一支柱
第一支柱的覆盖范围应为全体公民，它为公民提供基本的社会保障，应为法定，具有强制性。法定基本保障包括城乡社会福利、城乡社会救助、城乡优抚安置、城乡最低生活保障、城乡基础社会保险等，其中以基础社会保险为核心。
基础社会保险应覆盖所有人群。全社会除去个人之间的差异之外，共同认可的一条线，这条线以下的部分是每一个公民的生活和发展中共同具有的部分——起码必备的部分，其基本权利必不可少的部分。⑦基础社会保险包括基础养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险。
基础社会保险中基础养老金的工资替代率应在20％左右。我们可以把人群划分为一般劳动者、自由职业者和务农劳动者。一般劳动者包括所有国家机关、企事业单位、个体工商户中的劳动者。这类人群的缴费可分为单位缴费和个人缴费，单位缴费比例可在12％左右，个人缴费比例在8％左右。自由职业者是从事有合法经济收入的自雇人员，比如，自由撰稿人、自由画家等等，这类人群只有个人缴费，缴费比例可在16％左右。务农劳动者即务农居民，缴费可分为国家缴费和个人缴费。个人缴费比例在3％～5％左右。国家缴费部分可通过以下方法完成，即所谓“产品换保障”，以指定农产品比如粮棉油蔬菜等提供数量的多寡换取国家为其缴纳8％～12％的基础养老保险费，出售数量越多的，国家相应地为其缴纳得越多。国外的农民土地比较多，所以土地可以为其提供较好的保障。⑧而上海的农民人均土地面积有限，加上土地归国有，农民只有经营权，因此土地对农民的保障很小，因此更应比国外对农民给予更多的支持，也符合当前工业反哺农业的政策导向。务农劳动者基础养老保险的给付可以以其及时地将土地使用权转交给年轻一代为前提，这对于促进农业的技术化、知识化和提高效率将起到非常重要的作用。德国、日本、法国等发达国家都通过实施农村社会养老保险，促使年老的农民将土地经营权转给年轻一代，以提高农业的现代化经营水平和国际竞争能力。⑨
根据权利义务对等原则，上述三类人群在享受水平上可以有一定的差异。考虑到一般劳动者存在强制退休年龄问题，而务农劳动者不存在强制退休的问题，农民60岁时也还具有一定的劳动能力，能够从事较轻的农业劳动，如种菜、锄草、养羊等。因此，农民可以缴纳较低比例的社会保险，相应地在养老金享受时间上他们可以比城镇居民男女各晚5年。
医疗保险，一般劳动者由单位缴纳12％左右，个人缴纳2％左右；自由职业者可缴纳8％左右；务农劳动者由国家、集体和个人分别缴纳，国家和集体缴纳6％左右，个人缴纳1％左右。失业保险，主要是一般劳动者，可由单位缴纳2％，个人缴纳1％。工伤和生育保险，也主要为一般劳动者，可由单位各缴纳0.5%。
但是随着身份的转变，投保人可以在一般劳动者、自由职业者和务农劳动者之间自由转换。这种转换对于促进人口的合理流动具有非常现实的实践意义。
3、第二支柱
第二支柱为补充社会保障，主要为补充养老保险。在基本养老金制度的基础上，根据收入和需求实际差别的存在，建立补充养老金制度，这部分资金可承担养老金的较大部分，一般可承担30％～35%的工资替代率。对于一般劳动者，应属于法定强制保险，单位必须为劳动者缴纳，可设定缴费的最低比例，无上限规定。这样也能够适应企业设计灵活多样的薪酬和福利激励制度，符合企业多样化和差异化的现状，如有的企业倾向于给予职工即期的高收入来招募吸引某些员工，有的则偏好良好的长远福利来稳定职工队伍；企业的收入设计差异同时也适应了员工对收入设计的不同偏好。⑩自由职业者与务农劳动者可以自由缴纳，也可规定一个缴费的最低比率限制。
4、第三支柱
多种形式的自愿安排，基本上带有灵活和自由决定的性质，以商业保险或个人其他理财投资手段为主。政府主要是确定对养老等商业保险或者退休储蓄等的优惠政策。
该支柱主要是为那些不满足于基本保障和补充保障的经济收入较高的公民提供保障，或者是满足某些风险躲避倾向严重者的需求，属自愿性质。
以上四支柱形成了以同一标准基础社会保险为基本保障、以补充社会保险为必要补充、以各种商业保险保障高水平养老、医疗要求的多形式多层次的保障安全网，有利于实现和谐社会的目标。
社会保障既强调社会公平，又要促进效率提高。如果不实现必要的社会公平，社会动荡会破坏经济发展的社会环境；如果不保持一定的效率，经济发展又可能陷入停滞。如何在制度设计时能兼顾筹资对象的经济实力，并且让筹集到的资金最大限度地提高人民的福利水平，以上四支柱模式应该基本兼顾了公平与效率的问题。
注释：
①刘诚：《不同模式社会保障法律制度的异同及其原因分析》，http://www.labournet.com.cn
②尹宁波：《中国社会农村养老保障制度的研究》，http://cmo.com.cn/0701z/tbgz/ynb.htm
③林义：《农村社会保障的国际比较及启示研究》，中国劳动社会保障出版社，第32页
④《上海统计年鉴2006》，http://www.stats-sh.gov.cn/2004shtj/tjnj/tjnj2006.htm#
⑤刘俊霞：《公民社会保障权与农村社会保障制度》，《中南财经政法大学学报》，2005第4期
⑥⑩胡苏云：《“十一五”期间上海构建多层次社会保障制度研究》，http://www.csmf.org.cn/news/article/3/2006/20060830083.html
⑦景天魁：《论“底线公平”》，http://post.baidu.com/f?kz=114016972
⑧⑨邓震环：《发达国家农村社会养老保险制度》，http://www.12333.gov.cn/zxzx/tsyj/t20061025_100
8890.shtml
胡苏云：《“十一五”期间上海构建多层次社会保障制度研究》，http://www.csmf.org.cn/news/article/3/2006/20060830083.html
■ 责任编辑：王亚仑
一、上海推行城乡社会保障一体化的可行性
从各国社会保障制度发展的历史来看，都经历了由城市逐步向农村覆盖的过程。经济发展到一定程度后，一体化的社会保障体系是社会保障的题中应有之义。
（一）城乡社会保障一体化涵义
城乡社会保障一体化并非意味着所有社会成员享受一模一样的保障待遇，而是城镇和农村社会保障的理论体系、政策制度应一脉相承，保障项目大体一致，保障水平相对合理，基金管理办法原则一体化以及相互之间可以自由选择与转换，城乡社会保障体系实现整合与衔接。
差别性是对应效率的，一致性是对应公平的，但是“对应”并不是“等同”，合理的差别就是公平，这已被实践所证明。因此社会保障遵循普遍性原则，同时也应遵循“区别对待原则”，根据不同的社会成员，制定不同的社会保障标准，社会保障的分配在不同层次上方式不同，如最低生活保障应根据当地生活水平确定，存在地区性差别，老年保障与本人退休前收入相关，社会福利标准根据当地经济发展水平和经济实力确定，等等。①
城乡之间经济发展水平、物价消费指数、居民生活水平等都存在很大的差异，城乡社会保障一体化并不是要求保障水平必须一致，也不是仅意味着将农村居民纳入城镇社会保障体系，不能把公平简单地理解为一致。不同的对象有不同的特征，就应设计不一样的制度，才能体现真正的公平与公正。但各种不同的制度之间应相互打通，一体化现在强调的是城乡间社会保障制度之间能无缝衔接，差别太大是不公平的，但要求全完一致也是不公平的。
（二）上海社会保障一体化的时机选择
1、经济发展程度
发达国家开始建立专业性农民年金制度大都在20世纪70年代后。此时，这些国家的农村人口占总人口的比例基本都在20％以下，农业产值占国内总产值的比例大都在10％以下。第五次人口普查数据显示，上海乡村人口比例为11．69％，2005年上海农业总产值233.39亿元，工业总产值16876.78亿元，建筑业总产值1889.25亿元，农业总产值只占其中的1.23%。根据国际惯例，已经符合建立专业性农民年金的时机，因此，已经可以在全国率先实施。
2、土地保障程度
社会保障制度并不必然和一个国家或地区的经济发展水平相适应，它与政府的政策取向以及一个国家或地区的政治及文化因素密切相关。②目前政府对城市和农村社会保障采取两种完全不同的态度，主要是基于农民拥有了国家给予的土地使用权而获得了土地保障，或者说国家通过给予土地使用权的方式，已经给予农民一定的“社会保障”，而城市居民没有。土地是否像过去理论上所言对农民有基本生活的保障作用呢？发达国家大都实行的是土地私有制，农民拥有完全的占有、使用和处置的权利，且人均经营的土地规模比较大，这样的土地确实能起到较强的保障作用。但在中国，农村土地属于集体所有并受到国家的严格管理，农民没有土地所有权而仅拥有承包经营权。③随着城市化进程不断推进，耕地面积逐渐减少，上海平均每个农村人口占有耕地从1978年的800平方米减少到了2005年的647平方米。④而随着经济全球化、贸易自由化加速发展，农业领域的竞争压力不断增加，土地是否还能起到基本生活保障的作用，非常令人怀疑。不仅如此，农村居民和城市居民都是社会成员，为什么一部分人必须以土地作为基本生活的保障，自愿参加农村社会保险，而另一部分人却可以不用土地作为基本生活保障，换句话说，既然城市居民可以享受社会保障，为什么农村居民不能选择放弃土地而进入城市或就地享受社会保障?农村居民没有这种选择权，就不存在机会的均等。而城市居民在60岁以后就可以享受养老保险，为什么农村居民在60岁以后却仍要在土地上自食其力，或由其子女供养?⑤如果公平地对待城乡居民，农村居民在60岁以后，同样可以放弃土地的使用权而享受养老保险，即“土地换保障”，在当前国家对土地严格控制使用的情况下，也有利于土地的集中，提高土地的使用率，实行农业的规模化生产，实现农业的现代化。因此，应设计出一套合理的社会保障体系。
二、上海社会保障体系的重构
（一）上海社会保障体系的重构目标
《中国共产党第十六届六中全会公报》指出，到2020年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立。据《上海家庭报》报道，上海目前城乡社会保障的覆盖率已达到了98％，因此，这个目标对上海来说，不难实现，上海到2020年应该实现的是比较完善的，与发达国家接轨的城乡一体的社会保障体系，这个社会保障体系应该达到以下标准：
对象统一。所有人不论农村户口人员还是城市户口人员一视同仁，消除人为障碍，打破人群割裂界限，不论你什么身份，都可以参保，也必须参保，参保无门槛，城乡一体化。农民不能作为参加社会保险的身份，而只能作为职业的一种，可以分为务农人员、雇员和自由职业者等类型来参加社会保险，对象统一从而使模式统一、政策统一和管理统一。
层次丰富。在改革基本保障的同时，大力发展补充保障，并可对不同人群进行有针对性的附加制度设计，组建以法定层面为基础、补充层面为提高形式的形式多元、层次丰富的新型体制⑥，基本部分满足普遍的需要，体现公平性，补充部分满足一部分人较高的需要，体现差别性。
待遇适当。首先是和社会经济发展总体水平相适宜，既与各方面承受能力相适应，又能有效保障人民群众的基本生活水平；其次是人群间的层次划分差距要适当，既满足不同人群多层次的需求，待遇高低遵循义务和权利对等原则，多缴多享受，保障对象可根据个人的收入状态、职业状态调整缴费标准，保障待遇随缴费水平的调整而改变；又要体现社会保障制度的公平、公正和合理。
（二）上海社会保障体系重构基本模式
上海应建立由覆盖全市城乡的统一的法定基本保障，补充社会保障与自愿储蓄等组成的城乡一体化的社会保障体系。
1、零支柱
基于社会保障的特性，对于终身贫困者可以免除基础社会保险的缴费义务。
2、第一支柱
第一支柱的覆盖范围应为全体公民，它为公民提供基本的社会保障，应为法定，具有强制性。法定基本保障包括城乡社会福利、城乡社会救助、城乡优抚安置、城乡最低生活保障、城乡基础社会保险等，其中以基础社会保险为核心。
基础社会保险应覆盖所有人群。全社会除去个人之间的差异之外，共同认可的一条线，这条线以下的部分是每一个公民的生活和发展中共同具有的部分——起码必备的部分，其基本权利必不可少的部分。⑦基础社会保险包括基础养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险。
基础社会保险中基础养老金的工资替代率应在20％左右。我们可以把人群划分为一般劳动者、自由职业者和务农劳动者。一般劳动者包括所有国家机关、企事业单位、个体工商户中的劳动者。这类人群的缴费可分为单位缴费和个人缴费，单位缴费比例可在12％左右，个人缴费比例在8％左右。自由职业者是从事有合法经济收入的自雇人员，比如，自由撰稿人、自由画家等等，这类人群只有个人缴费，缴费比例可在16％左右。务农劳动者即务农居民，缴费可分为国家缴费和个人缴费。个人缴费比例在3％～5％左右。国家缴费部分可通过以下方法完成，即所谓“产品换保障”，以指定农产品比如粮棉油蔬菜等提供数量的多寡换取国家为其缴纳8％～12％的基础养老保险费，出售数量越多的，国家相应地为其缴纳得越多。国外的农民土地比较多，所以土地可以为其提供较好的保障。⑧而上海的农民人均土地面积有限，加上土地归国有，农民只有经营权，因此土地对农民的保障很小，因此更应比国外对农民给予更多的支持，也符合当前工业反哺农业的政策导向。务农劳动者基础养老保险的给付可以以其及时地将土地使用权转交给年轻一代为前提，这对于促进农业的技术化、知识化和提高效率将起到非常重要的作用。德国、日本、法国等发达国家都通过实施农村社会养老保险，促使年老的农民将土地经营权转给年轻一代，以提高农业的现代化经营水平和国际竞争能力。⑨
根据权利义务对等原则，上述三类人群在享受水平上可以有一定的差异。考虑到一般劳动者存在强制退休年龄问题，而务农劳动者不存在强制退休的问题，农民60岁时也还具有一定的劳动能力，能够从事较轻的农业劳动，如种菜、锄草、养羊等。因此，农民可以缴纳较低比例的社会保险，相应地在养老金享受时间上他们可以比城镇居民男女各晚5年。
医疗保险，一般劳动者由单位缴纳12％左右，个人缴纳2％左右；自由职业者可缴纳8％左右；务农劳动者由国家、集体和个人分别缴纳，国家和集体缴纳6％左右，个人缴纳1％左右。失业保险，主要是一般劳动者，可由单位缴纳2％，个人缴纳1％。工伤和生育保险，也主要为一般劳动者，可由单位各缴纳0.5%。
但是随着身份的转变，投保人可以在一般劳动者、自由职业者和务农劳动者之间自由转换。这种转换对于促进人口的合理流动具有非常现实的实践意义。
3、第二支柱
第二支柱为补充社会保障，主要为补充养老保险。在基本养老金制度的基础上，根据收入和需求实际差别的存在，建立补充养老金制度，这部分资金可承担养老金的较大部分，一般可承担30％～35%的工资替代率。对于一般劳动者，应属于法定强制保险，单位必须为劳动者缴纳，可设定缴费的最低比例，无上限规定。这样也能够适应企业设计灵活多样的薪酬和福利激励制度，符合企业多样化和差异化的现状，如有的企业倾向于给予职工即期的高收入来招募吸引某些员工，有的则偏好良好的长远福利来稳定职工队伍；企业的收入设计差异同时也适应了员工对收入设计的不同偏好。⑩自由职业者与务农劳动者可以自由缴纳，也可规定一个缴费的最低比率限制。
4、第三支柱
多种形式的自愿安排，基本上带有灵活和自由决定的性质，以商业保险或个人其他理财投资手段为主。政府主要是确定对养老等商业保险或者退休储蓄等的优惠政策。
该支柱主要是为那些不满足于基本保障和补充保障的经济收入较高的公民提供保障，或者是满足某些风险躲避倾向严重者的需求，属自愿性质。
以上四支柱形成了以同一标准基础社会保险为基本保障、以补充社会保险为必要补充、以各种商业保险保障高水平养老、医疗要求的多形式多层次的保障安全网，有利于实现和谐社会的目标。
社会保障既强调社会公平，又要促进效率提高。如果不实现必要的社会公平，社会动荡会破坏经济发展的社会环境；如果不保持一定的效率，经济发展又可能陷入停滞。如何在制度设计时能兼顾筹资对象的经济实力，并且让筹集到的资金最大限度地提高人民的福利水平，以上四支柱模式应该基本兼顾了公平与效率的问题。
注释：
①刘诚：《不同模式社会保障法律制度的异同及其原因分析》，http://www.labournet.com.cn
②尹宁波：《中国社会农村养老保障制度的研究》，http://cmo.com.cn/0701z/tbgz/ynb.htm
③林义：《农村社会保障的国际比较及启示研究》，中国劳动社会保障出版社，第32页
④《上海统计年鉴2006》，http://www.stats-sh.gov.cn/2004shtj/tjnj/tjnj2006.htm#
⑤刘俊霞：《公民社会保障权与农村社会保障制度》，《中南财经政法大学学报》，2005第4期
⑥⑩胡苏云：《“十一五”期间上海构建多层次社会保障制度研究》，http://www.csmf.org.cn/news/article/3/2006/20060830083.html
⑦景天魁：《论“底线公平”》，http://post.baidu.com/f?kz=114016972
⑧⑨邓震环：《发达国家农村社会养老保险制度》，http://www.12333.gov.cn/zxzx/tsyj/t20061025_100
8890.shtml
胡苏云：《“十一五”期间上海构建多层次社会保障制度研究》，http://www.csmf.org.cn/news/article/3/2006/20060830083.html
■ 责任编辑：王亚仑