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【摘要】20世纪70年代，作为冷战期间美苏缓和的重要标志之一的欧洲安全与合作会议(CSCE)在缓和的大背景之下被提出、酝酿直到成功召开。对于欧安会议，美国政府在谈判初期基本上将其视为西方在全球政治谈判中对苏联所做的一个让步，因而对此并不关注。但到了谈判后期，由于国内外形势的变化，美国的政策开始改变，逐步采取了强硬的谈判立场。与此同时，在两年半的谈判历程中，与会国之间国家利益的冲突以及涉及问题的复杂性，使得欧安会议又成为这一时期各国进行辩论与谈判的舞台。本文将通过对欧安会议期间美国政府决策的研究，来探讨这一时期美国外交政策变化的特点。
【关键词】缓和，美国外交，国家利益，欧安会
【中图分类号】K7【文献标识码】A【文章编号】0457-6241(2012)16-0045-08
20世紀70年代，作为冷战期间美苏缓和的重要标志之一的欧洲安全与合作会议(CSCE)在缓和的大背景下被提出、酝酿直到成功召开。欧洲安全与合作会议开始于缓和兴盛之时，1975年在赫尔辛基召开的首脑会谈是缓和顶峰的最明显体现。在会谈过程中，与会国之间国家利益的冲突以及所涉及问题的复杂性，使得会谈过程曲折起伏。国内外学者对于欧安会议及相关问题已经有部分研究成果，但是在一些领域的研究还不充分，值得继续探讨，其中对于作为冷战主角之一的美国在会议中所扮演的角色的研究还不充分，本文试图在运用这一时期档案材料的基础上，考察美国政府所采取的政策措施，进而探讨美国对欧安会议的态度以及对于缓和的认识。
不同于在其他重大国际谈判中的主导地位，对于欧安会议，美国基本上采取了“低姿态”的立场，不再像通常那样扮演西方阵营的霸主。美国这一时期热衷于与苏联的双边谈判，将欧安会议视为西方国家在全球政治谈判中对苏联所做出的让步，以换取苏联在限制战略武器谈判等与美国相关的重大问题上做出妥协。美国参加会议是为了与北约盟国在政治上保持一致并维护其在欧洲的主导地位，同时遏制苏联在欧洲的进一步扩张。
一、欧洲安全与合作会议的起源
第二次世界大战结束之后，欧洲所面临的主要问题便是其分裂的局面，东欧与西欧的分裂，北约与华约的对立，这影响到欧洲大陆生活的各个方面。尽管包括美苏在内的众多国家寻求改善这一状况，但仍没有解决的办法。到20世纪60年代末70年代初，随着东西方之间缓和的开始，欧洲问题的解决进入了新的轨道。缓和的基本论点就是东西方之间更紧密、更开放的关系会导致更加正常的局面出现。欧洲安全与合作会议就是这一时期缓和的重要一部分。
召开会议解决欧洲政治安全问题的首次正式提议是1954年由苏联提出的。1954年为了阻止德国重新武装，削弱北约的作用，苏联外交部长莫洛托夫提出召开欧洲安全与合作会议，以达成集体安全协议，美国可以作为会议的观察员，而西欧国家一致拒绝了这份提议。1955年在日内瓦首脑会议上苏联再次提出欧洲安全会议的构想，但随着德国的重新武装，苏联暂时将之搁置。1966年7月，华沙条约成员国在布加勒斯特举行会议，之后发表了一份关于加强欧洲和平与安全的正式宣言。布加勒斯特宣言超过了先前关于东西方之间互不侵犯的呼吁，要求召开一个“关于欧洲安全与合作问题的会议”。该会议是“欧洲性”的，这就清楚地排除了美国，宣言同时指责美国及西德在欧洲制造紧张局势及军事对抗，指出美国试图“将西欧作为美国全球政策的工具”。通过布加勒斯特宣言，苏联开始了一场为推动召开欧洲安全会议的运动，一直持续到1973年会议的召开。
1969年3月，在布达佩斯召开的华约国家领导人会议正式通过了一份“华约成员国向所有欧洲国家的呼吁”，要求召开一次包括“所有有利害关系的欧洲国家”所参加的会议，但不包括美国。对现状的认可是会议的前提条件，但不再要求两大联盟的解散。在该声明发布之时，西方国家出于自身的考虑也想重启因捷克斯洛伐克事件而中断的缓和进程。1969年4月在华盛顿召开的北约外长会议对布达佩斯声明作出了回应，指出美国与加拿大必须参加会议，西欧准备与东欧探讨“有助于进行建设性会谈的具体问题”。
之后东西方之间加快了在安全会议问题上的交流。芬兰政府认为北约国家已在原则上同意会议的召开，因而于1969年4月5日向所有的欧洲国家发出外交照会，提出赫尔辛基将作为预备会议及正式会议的场地。1970年5月，北约召开的罗马会议将多边会谈与当时正在进行的德国及柏林会谈联系起来。1970年6月，华约成员国在布达佩斯会议上决定接受美国及加拿大参加欧洲安全会议。
1970年8月及12月，联邦德国与苏联及波兰互不使用武力条约的签署，以及1971年关于柏林问题的四方协议的达成，为筹备会议的召开铺平了道路。1972年5月，在莫斯科举行的美苏首脑会谈最终同意推动欧洲安全会议的召开，会后发表的联合公报指出：“美苏一致认为欧洲安全与合作会议的协商应当在关于柏林问题的四方协议签署之后开始。会议召开的事件由各与会国协商决定，但不应无故推迟。”
1972年11月，欧洲33个国家及美国、加拿大的代表在赫尔辛基举行了欧安会议筹备会议，半年之后，欧安会议开始了正式的谈判，从1973年7月一直持续到1975年8月首脑会议的召开，会议最终签署了《欧洲安全与合作最后文件》。
二、美国政府对欧洲安全
与合作会议的态度
从上述欧安会议发展的过程就可发现，苏联及其主导的华约是会议的主要推动者，美国更多的是被动参与欧安会议的进程。尼克松总统及基辛格对于欧安会议有助于解决欧洲安全问题始终持比较怀疑的态度，认为欧洲国家过高估计了这一会议的潜在影响。具体说来，美国这一时期对于欧安会议的态度大致可从三个时段考察，即1972年底筹备会议召开之前的被动接受时期，筹备会议到1975年初的低姿态时期，以及谈判末期的重新关注时期。
(一)被动接受时期
尼克松政府上台之际，召开欧洲安全会议的主张成为东西方讨论的主题已经有15年。此时国际局势已经发生了变化，西方国家政府受到国内的压力，要求放松先前的反对态度。北约联盟之前提出的哈默尔报告(因比利时外交大臣而得名)把寻求同东欧“在建立更稳定的关系方面取得进展”放在仅次于威慑威胁的优先地位。当时的意大利总理马里安诺·鲁莫尔在出席艾森豪威尔葬礼时向尼克松强调，尽管苏联的提议有其宣传目的，但是意大利的政局要求做出迅速的响应。德国总理勃兰特赞成举行欧洲安全会议，认为这样可以使美国在欧洲的存在合法化。因为自1966年起，美参议员麦克·曼斯菲尔德定期在参议院提出议案，要求政府大量削减在欧洲的美国军事力量，而这在美国国内逐步获得了越来越多的支持。法国总统蓬皮杜认为这是避免西德单独主动向东方打交道而把它放到多边的轨道上来的一个办法。英国政府主张召开这种会议是把它看做摆脱冷战的手段。而此时美国国内因为受越南战争造成的影响，也渴望冷战的缓和。 面对这种局面，尼克松政府上台之初就开始集中讨论欧安会议的问题并提出了美国的立场。针对1969年3月华约集团的布达佩斯声明，基辛格4月4日在给尼克松总统的备忘录中，详细分析了苏联的动机并提出了美国的初步应对措施。基辛格认为布达佩斯声明的主题是要求欧洲国家，尤其是联邦德国认可欧洲当前的政治现状，进而东西方之间就可以在经济及科技等方面进行大规模的合作。苏联的目标是希望通过欧安会议削弱北约在欧洲的作用，排除美国在欧洲的政治影响，并且进一步巩固华约的统一。在此基础上，基辛格指出虽然他并不认为苏联的倡议有助于推动欧洲问题的解决，但美国不应当对此做出消极的回应，美国应该利用这一问题迫使苏联与美国进行具体问题的协商，尤其不能回避德国问题。对于美国是否要参会的问题，基辛格强调所有人都明白欧洲问题要取得进展，美国是不可缺少的参与者。4月8日，在尼克松总统签署的一份备忘录中，进一步明确了这一时期美国政府的立场。备忘录指出由于大多数西欧盟国认为北约应该对苏联的倡议做出积极地回应，因而美国应该在原则上接受召开关于欧洲安全的会议，但是会议必须要等当前关于欧洲问题的谈判取得进展之后再召开，否则最后解决欧洲问题的前景将受挫。会谈应该关注于与欧洲安全相关的具体问题，并且北约内部应该就这些问题形成一致的立场。10月份国务卿罗杰斯在给尼克松总统的备忘录中再次重申了美国政府的态度，即欧洲安全会议并不能解决东西方之间包括德国分裂在内的分歧，但是由于华约提出的倡议在西欧获得了政府及众多民众的支持，所以美国不应该采取消极或反对的态度。
美国在之后的1970到1972年基本维持了上述的立场。1971年底，国务卿罗杰斯在向海外作家协会的演说中也重申了美国政府对于会议的态度，认为会谈应重点关注具体问题，推动东西方之间在人员、思想及信息等方面的交流。虽然美国对于欧安会议能够解决处于分裂中的欧洲所面临的问题不存幻想，但美国相信只要相关国家一致努力，会谈就可以取得一定的进展。1972年9月，助理国务卿沃爾特·斯托塞尔在众议院外交事务委员会作证时，指出欧洲安全会议有助于推动东西方关系的进一步发展，但美国政府并不认为其是二战后和平条约的替代品。在东西方谈判取得进展及北约盟国一致同意的背景下，美国政府认为可以举行会议，并认为会谈应采取具体的措施推动欧洲问题的解决。
在这一时期召开的几次北约外长会议上，美国还主导了与欧安会议相关的问题的决策。1969年4月，北约成员国在华盛顿举行的部长级会议上确认了之前尼克松总统所批准的备忘录中所提出的美国的立场。虽然一些国家的代表想采取更为积极的立场，但会议发表的声明总体上与美国的立场保持一致。声明指出，西欧准备与东欧探讨“有助于进行建设性会谈的具体问题”，北约内部正在研究“如何更好地进行谈判”。为准备1969年12月的北约外长会议，美国国家安全委员会及国务院研究起草了一份关于国家安全会议的指令，传达给美国驻北约常驻代表罗伯特·艾斯沃斯，在181393号电报中要求艾斯沃斯向北约盟国强调美国坚持认为要为欧安会议的召开做出充分的准备，美国必须参与会议，同时还要求北约主动向东欧提出建议，包括相互均衡裁军问题以及德国及柏林问题等。12月的北约部长会议最后发表的声明中强调了“周密准备”及“具体成果”的必要性，并再次确认了相互均衡裁军问题的雷克雅未克计划。在1971年举行的北约外长会议上，美国提出推迟欧安会议的召开直到关于柏林问题的四方协议的签署，这一提议获得了普遍支持。
针对其北约盟国所关注的与欧安会议密切相关的中欧均衡裁军问题，美国政府在与苏联的双边谈判及其政策制定过程中多次加以强调。1969年12月底，在与苏联大使多勃雷宁的会谈中，美国副国务卿理查德森指出虽然美国并没有将中欧裁军问题与欧安会议必然联系在一起，但他认为中欧裁军问题是欧安会议的完善与补充，美国非常关注中欧的均衡裁军问题。1970年4月在NSSM92号文件中，尼克松总统指令对于均衡裁军问题作出全面评估，分析其对北约及华约的影响，并为他与德国总理勃兰特在关于欧洲安全及裁军问题的谈判中提供指导。
总体上而言，尼克松政府上台之初直到1972年底筹备会议召开之前，尽管对于欧安会议心存疑虑，尼克松政府还是对其进行了讨论，并形成了明确的态度，即在总体上支持会议的召开，并较为积极的发挥作用。这主要是由于尼克松认识到在美苏战略均势的时代，全球任何重大政治问题的解决都需要与苏联的协商。虽然欧安会议在美国看来并不重要，因为美国从以往的经验出发，认为国际上的那些重大且复杂性的安全问题，只有在小范围的秘密会谈中才更容易得到解决，美国认为如果不能取得具体的成果，召开这样的一个会议并没有什么意义。但是会议的举行本身就是一个积极的信号，对于推动这一时期的缓和具有重要意义。另外，西欧国家政府及民众认为会议的召开对欧洲会有重要的意义，因而美国的缺席将会导致其与欧洲盟国的对立，以及苏联对欧洲盟国影响的进一步扩大，为了维护美国在欧洲的主导地位，美国必须对会议做出积极地回应。
(二)低姿态时期
1972年11月至1973年6月，33个欧洲国家以及美国、加拿大的代表在赫尔辛基举行了欧安会筹备会议，拟定了《赫尔辛基最后建议蓝皮书》，规定会议分三个阶段进行。1973年7月3日，第一阶段的会谈在赫尔辛基召开。从筹备会议开始，美国对于会议的主动性便逐步消失了，进入了所谓的“低姿态“阶段。
事实上，从一开始美国与欧洲对于欧安会议就存在理解上的不同。到这一时期，美国则更多关注与苏联的双边谈判，同时认为由于会议取得成功的可能性很小，担心会议激起国内民众过多的对于和平与缓和的期望而政府难以实现，因而将欧安会议置于第二位。这一时期无论是美国政府官员的表态还是参会的美国代表团的举动，都体现出了美国的这种态度。
在1973年2月与卢森堡外长加斯东·托恩的会谈中，基辛格指出：对于欧洲安全会议，我们从来就不相信它的作用，是欧洲人推动我们参加会谈，我们想尽快结束正在进行中的会谈，否则人们会认为正在进行一些重要的谈判。会谈最好的结果就是不取得任何成果或仅仅是平庸的成果。美国政府此时已经放弃了会议开始之前的态度。之后美国政府接连在多个场合表达了这种态度。1973年4月17日，国家安全委员会在一份提交给基辛格的备忘录中，建议基辛格在与意大利外交部长的会谈中要向意大利强调，企图通过欧洲安全会议从而改造苏联内部体制是一个幻想，因而要尽快举行第二阶段的会谈，迫使苏联于9、10月份开始MBFR谈判。美国政府试图通过向西欧盟国施压，尽快召开第二阶段会谈，从而为其与苏联展开中欧裁军问题扫清障碍。而在10月份美国国务院的一份研究备忘录中更是明确提出了将欧安会议作为对苏联施加压力的一种手段。在这份由助理国务卿沃尔特·斯托塞尔提交给基辛格的备忘录中明确提出，在与苏联的交往中美国在外交领域可以利用欧安会议作为向苏联施加压力的手段，“我们将向苏联表明我们将在谈判中采取强硬的立场，威胁推迟会谈取得成功或是反对最后阶段的首脑会谈”，“这将威胁到对苏联领导层而言具有重要意义的缓和的进行。 正式谈判开始之后，西欧与苏联在观点上的分歧日益明显。西欧国家的战略是降低谈判的节奏，使会谈关注的重点集中于西欧所提出的针对欧洲安全的具体提议，通过这些措施逼迫想尽快达成协议的苏联在与西欧相关的其他议题上做出让步。因而西欧国家坚持设立了针对每个问题的小组委员会，以确保每个具体的问题都得到详细的讨论。而此时的尼克松政府正急于在外交上取得新的成功，同时也想将欧安会议作为交易筹码，换取苏联在限制战略武器谈判问题及中东问题上的让步，因而对于日内瓦谈判的缓慢进展感到不满。除了基辛格等政府官员的公开表态外，美国在这一时期与苏联的双边谈判中也多次明确表示了对会谈进展的不满，美苏试图共同主导欧安会议的想法表露无遗。
1974年3月基辛格访问苏联，在25日的美苏会谈中，勃列日涅夫指责西欧部分国家将一些与欧安会议不相关的内容加到会议中，违背了会议的基本原则，指责他们企图拖延会议或使会议无果而终。基辛格表示同意苏方的观点，认为过多与会议不相关的问题被加入到了会谈中，并且同意与苏联一道推动会议于1974年年内尽快结束，两国在日内瓦的代表团共同合作，加快会议的进行。在最后阶段的首脑会谈问题上，美苏也初步达成了一致，认为只要会谈结果令人满意，双方将一致同意首脑会谈的召开。在1974年6月26日至7月3日尼克松的第二次访苏过程中，美苏之间再次就欧安会议达成了与西欧国家见解不同的共识。会后发表的联合公报指出：美苏双方都希望会议的最后一阶段会谈能尽早举行，双方希望会议以最高级会谈的形式结束。而在一周前落幕的渥太华北约外长会议上，西欧与美国刚刚对欧安会议做出了谨慎表态，认为第二阶段的会谈虽取得了一定进展，但仍有大量工作要做，尤其是在一些关键问题上，双方仍需要耐心的进行谈判㈣。
1974年8月尼克松因水门事件辞职后，继任的福特总统在欧安会议问题上继承了前任的态度。1974年8月15日在与基辛格及副国务卿布兰特‘斯考特罗夫特的会谈中，福特总统认可了基辛格关于欧安会议问题的建议，认为会议只是一场交易，美国从没有想过召开这样的会议，因而将加快会议的进行，并在召开首脑会谈问题上与苏联保持一致。基辛格随后于10月份访问中国时，在与邓小平副总理的会谈中，重申美国在欧安会议问题上的立场，即该会议是没有意义的，应该立即结束，美国政府已经指令参加会议的美国代表团不要参加任何专门性及技术性的讨论。直到1974年年底之前，美国官方一直保持着这一态度。
这一时期在日内瓦参加会议的美国代表团的行动也体现出了美国官方的态度。第二阶段会谈在日内瓦开始后，参会的美国代表团便很少收到来自于国内的书面指令——甚至是正常的有关谈判的电报，这是不同寻常的。而这一时期先后担任美国代表团团长的两任官员都没有参加多边谈判的经历，也没有关于该会议的专门知识。这一时期的美国代表团更多的是根据与北约保持一致的原则，在缺少华盛顿指令的情况下，利用北约的一致立场作为代表团的立场。代表团尽最大努力支持西欧的立场，但同时避免与苏联在相关问题上的对抗，以免引起国务卿基辛格的不满。这一时期美国代表团在发给国务院的一封电报中，其成员戴尔指出：“在局势变化的情况下，我们希望得到来自于国务院的进一步指令，尤其是如何对苏联的压力作出回应。另外我们也会非常感激国务院指示我们如何对盟国的质疑作出回应。”这封电报表明了这一时期美国代表团的尴尬处境。
第二阶段谈判期间，正是美苏缓和的高潮之际。美苏之间的缓和是一个逐步的过程，在1969年或者直到1972年，缓和政策的实施并不突出。到这一时期，缓和开始在国际关系中变得非常明显。在美国看来，缓和就是控制与苏联的冲突，处理好与苏联之间竞争与共存的关系，因而，并不重要的欧安会议就成为缓和过程中对苏联做出的让步。虽然西欧的利益必须得到保护，但是美国认为在美国、苏联及西欧的多边交易中，西欧的利益早已在关于柏林问题的四方协议以及在维也纳召开的中欧裁军谈判中得到补偿，并且美国认为西欧并不能从会议中获取到重要的利益，因而美国这一时期的“低姿态”立场成为必然。
(三)重新关注时期
虽然福特政府上台初期仍继续奉行对苏缓和外交，但随着美苏之间在限制战略武器谈判问题、中东问题、安哥拉问题及苏联犹太人问题等方面的矛盾日益加剧，南越政府的倒台使美国陷入一种混乱的情绪之中，同时面临1976年大选的福特总统也受到来自于共和党右翼势力的激烈指责，美国国内对苏联持强硬态度的呼声日益升高，福特政府后期越来越倾向于对苏强硬。这也直接影响到了美国对于欧安会议的态度。在谈判即将结束之时，美国政府在谈判中的立场日益强硬，以摆脱那些指责政府对于苏联太软弱的批评的声音。同时，随着赫尔辛基首脑会谈的临近，美国国内对于会谈的结果似乎很不满意，在这种情况下，获取苏联在重要问题上的让步成为必要，以使会谈结果令国内民众满意。因而，在会议谈判的最后关键时刻，美国政府开始重新关注并发挥了重要的影响。在1975年5月的一次谈话中，基辛格的讲话表明了美国政府态度的巨大转变，他指出欧安会议的结束日期并不取决于美国，而是正在进行中的会谈所取得的进展，会谈仍有众多问题未解决，加快会议的最好方法就是苏联认真考虑美国所提出的见解。
这一时期的美国主要在两个问题上发挥了关键性的影响，一是成功地使苏联接受了在最后文件中加入未来边界通过和平方式改变的可能性的条款，这使其盟国西德政府接受了最后文件；二是基辛格在会议的最后阶段向苏联清楚地表明，如果想要西方接受最后文件，苏联必须在人权问题上作出进一步的妥协。
在柏林问题的四方协议签署之后，西德政府关心的最大问题就是未来东西德的统一问题，这也成为阻碍最后文件签署的重要障碍。西德政府坚持在最后文中第一部分加入可以通过和平方式改变边界的条款，而苏联政府对此存在异议，认为这与边界的不可侵犯原则相违背。1975年上半年，美国政府开始在这一问题上进行积极的协调，以达成西德政府及苏联双方都接受的协议。从2月份到4月份，美国国务院官员与苏联官员之间進行了密集的协商，最终使苏联政府及西德政府接受了一致的立场，即在遵循国际法的前提下，与会国的边境可以通过和平的方式加以改变。这在事实上维护了西德及西方国家的利益，因为关键的边界问题已经在1970年苏联与联邦德国条约，以及波兰与联邦德国的条约中得到解决，相反的，文件正式宣称反对用武力改变国界，但却支持通过和平协定实现领土的改变。因此，“欧洲现状的承认不是苏联影响的扩大，而是美国影响的提高”。 人权问题是与会的西方国家所关注的重要问题。虽然许多西欧国家也认识到欧安会议并不能对苏联的国家体制产生根本性的影响，但是在总体上认为通过对苏联的施压，还是能够获取苏联在人权领域，包括东西欧之间人员、信息及自由流动领域的让步。苏联虽然并没有明确反对对人权的拥护，但对于西方在这些问题上的压力持高度怀疑的态度。因而双方在最后文件第三部分的条款上进行了激烈的争论。对于美国而言，苏联的人权问题一直以来也是其關注的问题，只是在尼克松时期美苏合作的缓和大背景下，这一问题并不突出，但是随着缓和的衰退，美国国内对于苏联人权问题的指责日益激烈，成为国内一个严重的政治问题。因而美国在这一问题上的态度日益积极。
在1975年2月与苏联外长葛罗米柯的会谈中，基辛格指出：美国认为苏联代表团在最后文件第三部分的谈判中并未尽最大努力。之后在5月19日的会谈中，基辛格在该部分多个存在争议的条款上与苏联进行了讨论，要求苏联做出让步，否则将影响最后阶段首脑会谈的召开。并且还给在日内瓦的代表团发出指令，要求除非苏联在人员交流及信息流动方面做出表态，否则代表团不会参加会谈。这也使得葛罗米柯同意重新考虑苏联在这一问题上的立场。在这一时期与盟国的协商中，美国也重申其立场，即在最后协议达成之前，美国将拒绝承诺参加首脑会谈。最终苏联被迫在这一问题上做出了让步，为协议的达成扫清了又一障碍。
另外，这一时期美国还在CBMS(信任建立措施)问题上不断地与苏联进行协商，向苏联施压，使其接受了西方的立场，推动了首脑会谈的最后召开。
三、小结
赫尔辛基最后文件签署之后，美苏两国对于欧安会议的评价存在着巨大的差别。苏联共产党政治局、最高苏维埃常务委员会及部长会议共同表达了对最后文件的积极评价。勃列日涅夫赞扬了会议所取得的成就，指出虽然会议进程持续了两年，但是最终的结果证明之前的付出是值得的。苏联学者将最后文件视为欧洲缓和中最成功的部分，认为其与1972年的美苏关系基本原则及美苏防止核战争协定共同构成了美苏缓和的基础。到1980年，在美苏缓和瓦解后，一些苏联评论者将20世纪70年代视为“缓和的十年”，将赫尔辛基协议视为缓和的顶峰。而美国对最后文件的反应则与苏联有着极大的不同。在福特总统去赫尔辛基之前，大多数美国人并不知道欧安会议，会谈之后也没有人再去关注。国内的各种政治力量也极力劝阻福特不要参加首脑会谈，纽约时报称其行程是“错误及空洞的”，保守派指责这是另一个雅尔塔会议。赫尔辛基协议签订之后，大量的信件涌进白宫，反对协定的签署，并且福特的民意支持度也下降。部分政府成员也不赞成该协定，并为协定的签订向国内民众道歉。在共和党召开的全国代表大会上，来自于保守派的压力使得大会通过决议公开批评这一协定。在接下来的大选辩论中，福特也因该问题受到对手的指责与攻击，吉米·卡特在辩论中指出：“我认为我们输掉了赫尔辛基会谈，我们认可了苏联对东欧的占领，我们也没有得到任何实际的回报。”
美苏两国对于最后文件的认识态度的差别事实上正是自始至终两国对于会议本身认识态度不同的体现。对美国政府而言，无论是尼克松政府还是继任的福特政府，欧安会议在其外交政策定位中始终是处于次要的地位，是用来与苏联进行讨价还价的筹码。在这一时期基辛格所提出的“联系战略”中，它是其中重要的一环，在迫使苏联解决柏林问题，召开裁军谈判等问题上发挥了重要的作用。美国这一时期的态度演变并不是根本观点上的改变，而是回应国内层面不断变化的政治局势以及国际层面缓和态式的不断消长。对于美国国内民众而言，20世纪70年代他们所关注的是国内问题。水门事件的丑闻，经济状况的恶化及随后的经济衰退，再加上能源问题上的困扰，使得民众质疑政府在解决好国内问题之前，是否应该积极地介入国外的事务。一种新的孤立主义的情绪笼罩着国家，并且随着经济问题的日益恶化进一步加强。与此同时，由于此时的苏联仍然致力于全球扩张，如违反1973年的停战协定继续向北越提供援助，最终导致南越政府的垮台，介入安哥拉事务，并且在战略武器谈判问题上的不妥协态度，美国民众也开始强烈质疑对苏缓和的成效。美国公众的看法是，美国有一个“脆弱的窗口”，而苏联却有一个“机会的窗口”，在政治上甚至军事上利用起来会使美国陷入危险的境地。
这一时期美国政府并没有放弃遏制苏联的努力，只是强调外交手段的重要性，认为通过缓和而不是冷战，美国可以更有效的削弱苏联的政治影响力。美国有意识的选择缓和作为自己的战略，用缓和战略来处理与苏联之间的敌对关系，以较小代价谋求保护美国的利益。通过鼓励外交谈判，减少发生对峙的危机。缓和并非真正的谅解。基辛格认为美国必须通过胡萝卜加大棒的政策，使苏联认识到“接受缓和将获取利益，否则将受到惩罚”。美国态度的不断转变使得该会议既成为向苏联作出的妥协，也成为不断向苏联施压的工具。
同时，虽然美国并不想主导该会谈，但是会谈的过程及结果还是表明了美国对欧洲事务的主导地位。会谈所体现出的最显著的特点并不是苏联对欧洲事务影响力的增强，而是美国主导地位的进一步巩固。在政治、军事等领域西欧实际上更加依赖于美国，美国主导的北约的利益仍将是西欧国家优先维护的方向。而在东欧，美国通过在人权问题上对苏联的施压，也迫使苏联一定程度上放松了对东欧的管控，使得东欧获得了更多的自主权及活动空间，推动了东欧国家的开放，这也符合美国的战略利益。
【关键词】缓和，美国外交，国家利益，欧安会
【中图分类号】K7【文献标识码】A【文章编号】0457-6241(2012)16-0045-08
20世紀70年代，作为冷战期间美苏缓和的重要标志之一的欧洲安全与合作会议(CSCE)在缓和的大背景下被提出、酝酿直到成功召开。欧洲安全与合作会议开始于缓和兴盛之时，1975年在赫尔辛基召开的首脑会谈是缓和顶峰的最明显体现。在会谈过程中，与会国之间国家利益的冲突以及所涉及问题的复杂性，使得会谈过程曲折起伏。国内外学者对于欧安会议及相关问题已经有部分研究成果，但是在一些领域的研究还不充分，值得继续探讨，其中对于作为冷战主角之一的美国在会议中所扮演的角色的研究还不充分，本文试图在运用这一时期档案材料的基础上，考察美国政府所采取的政策措施，进而探讨美国对欧安会议的态度以及对于缓和的认识。
不同于在其他重大国际谈判中的主导地位，对于欧安会议，美国基本上采取了“低姿态”的立场，不再像通常那样扮演西方阵营的霸主。美国这一时期热衷于与苏联的双边谈判，将欧安会议视为西方国家在全球政治谈判中对苏联所做出的让步，以换取苏联在限制战略武器谈判等与美国相关的重大问题上做出妥协。美国参加会议是为了与北约盟国在政治上保持一致并维护其在欧洲的主导地位，同时遏制苏联在欧洲的进一步扩张。
一、欧洲安全与合作会议的起源
第二次世界大战结束之后，欧洲所面临的主要问题便是其分裂的局面，东欧与西欧的分裂，北约与华约的对立，这影响到欧洲大陆生活的各个方面。尽管包括美苏在内的众多国家寻求改善这一状况，但仍没有解决的办法。到20世纪60年代末70年代初，随着东西方之间缓和的开始，欧洲问题的解决进入了新的轨道。缓和的基本论点就是东西方之间更紧密、更开放的关系会导致更加正常的局面出现。欧洲安全与合作会议就是这一时期缓和的重要一部分。
召开会议解决欧洲政治安全问题的首次正式提议是1954年由苏联提出的。1954年为了阻止德国重新武装，削弱北约的作用，苏联外交部长莫洛托夫提出召开欧洲安全与合作会议，以达成集体安全协议，美国可以作为会议的观察员，而西欧国家一致拒绝了这份提议。1955年在日内瓦首脑会议上苏联再次提出欧洲安全会议的构想，但随着德国的重新武装，苏联暂时将之搁置。1966年7月，华沙条约成员国在布加勒斯特举行会议，之后发表了一份关于加强欧洲和平与安全的正式宣言。布加勒斯特宣言超过了先前关于东西方之间互不侵犯的呼吁，要求召开一个“关于欧洲安全与合作问题的会议”。该会议是“欧洲性”的，这就清楚地排除了美国，宣言同时指责美国及西德在欧洲制造紧张局势及军事对抗，指出美国试图“将西欧作为美国全球政策的工具”。通过布加勒斯特宣言，苏联开始了一场为推动召开欧洲安全会议的运动，一直持续到1973年会议的召开。
1969年3月，在布达佩斯召开的华约国家领导人会议正式通过了一份“华约成员国向所有欧洲国家的呼吁”，要求召开一次包括“所有有利害关系的欧洲国家”所参加的会议，但不包括美国。对现状的认可是会议的前提条件，但不再要求两大联盟的解散。在该声明发布之时，西方国家出于自身的考虑也想重启因捷克斯洛伐克事件而中断的缓和进程。1969年4月在华盛顿召开的北约外长会议对布达佩斯声明作出了回应，指出美国与加拿大必须参加会议，西欧准备与东欧探讨“有助于进行建设性会谈的具体问题”。
之后东西方之间加快了在安全会议问题上的交流。芬兰政府认为北约国家已在原则上同意会议的召开，因而于1969年4月5日向所有的欧洲国家发出外交照会，提出赫尔辛基将作为预备会议及正式会议的场地。1970年5月，北约召开的罗马会议将多边会谈与当时正在进行的德国及柏林会谈联系起来。1970年6月，华约成员国在布达佩斯会议上决定接受美国及加拿大参加欧洲安全会议。
1970年8月及12月，联邦德国与苏联及波兰互不使用武力条约的签署，以及1971年关于柏林问题的四方协议的达成，为筹备会议的召开铺平了道路。1972年5月，在莫斯科举行的美苏首脑会谈最终同意推动欧洲安全会议的召开，会后发表的联合公报指出：“美苏一致认为欧洲安全与合作会议的协商应当在关于柏林问题的四方协议签署之后开始。会议召开的事件由各与会国协商决定，但不应无故推迟。”
1972年11月，欧洲33个国家及美国、加拿大的代表在赫尔辛基举行了欧安会议筹备会议，半年之后，欧安会议开始了正式的谈判，从1973年7月一直持续到1975年8月首脑会议的召开，会议最终签署了《欧洲安全与合作最后文件》。
二、美国政府对欧洲安全
与合作会议的态度
从上述欧安会议发展的过程就可发现，苏联及其主导的华约是会议的主要推动者，美国更多的是被动参与欧安会议的进程。尼克松总统及基辛格对于欧安会议有助于解决欧洲安全问题始终持比较怀疑的态度，认为欧洲国家过高估计了这一会议的潜在影响。具体说来，美国这一时期对于欧安会议的态度大致可从三个时段考察，即1972年底筹备会议召开之前的被动接受时期，筹备会议到1975年初的低姿态时期，以及谈判末期的重新关注时期。
(一)被动接受时期
尼克松政府上台之际，召开欧洲安全会议的主张成为东西方讨论的主题已经有15年。此时国际局势已经发生了变化，西方国家政府受到国内的压力，要求放松先前的反对态度。北约联盟之前提出的哈默尔报告(因比利时外交大臣而得名)把寻求同东欧“在建立更稳定的关系方面取得进展”放在仅次于威慑威胁的优先地位。当时的意大利总理马里安诺·鲁莫尔在出席艾森豪威尔葬礼时向尼克松强调，尽管苏联的提议有其宣传目的，但是意大利的政局要求做出迅速的响应。德国总理勃兰特赞成举行欧洲安全会议，认为这样可以使美国在欧洲的存在合法化。因为自1966年起，美参议员麦克·曼斯菲尔德定期在参议院提出议案，要求政府大量削减在欧洲的美国军事力量，而这在美国国内逐步获得了越来越多的支持。法国总统蓬皮杜认为这是避免西德单独主动向东方打交道而把它放到多边的轨道上来的一个办法。英国政府主张召开这种会议是把它看做摆脱冷战的手段。而此时美国国内因为受越南战争造成的影响，也渴望冷战的缓和。 面对这种局面，尼克松政府上台之初就开始集中讨论欧安会议的问题并提出了美国的立场。针对1969年3月华约集团的布达佩斯声明，基辛格4月4日在给尼克松总统的备忘录中，详细分析了苏联的动机并提出了美国的初步应对措施。基辛格认为布达佩斯声明的主题是要求欧洲国家，尤其是联邦德国认可欧洲当前的政治现状，进而东西方之间就可以在经济及科技等方面进行大规模的合作。苏联的目标是希望通过欧安会议削弱北约在欧洲的作用，排除美国在欧洲的政治影响，并且进一步巩固华约的统一。在此基础上，基辛格指出虽然他并不认为苏联的倡议有助于推动欧洲问题的解决，但美国不应当对此做出消极的回应，美国应该利用这一问题迫使苏联与美国进行具体问题的协商，尤其不能回避德国问题。对于美国是否要参会的问题，基辛格强调所有人都明白欧洲问题要取得进展，美国是不可缺少的参与者。4月8日，在尼克松总统签署的一份备忘录中，进一步明确了这一时期美国政府的立场。备忘录指出由于大多数西欧盟国认为北约应该对苏联的倡议做出积极地回应，因而美国应该在原则上接受召开关于欧洲安全的会议，但是会议必须要等当前关于欧洲问题的谈判取得进展之后再召开，否则最后解决欧洲问题的前景将受挫。会谈应该关注于与欧洲安全相关的具体问题，并且北约内部应该就这些问题形成一致的立场。10月份国务卿罗杰斯在给尼克松总统的备忘录中再次重申了美国政府的态度，即欧洲安全会议并不能解决东西方之间包括德国分裂在内的分歧，但是由于华约提出的倡议在西欧获得了政府及众多民众的支持，所以美国不应该采取消极或反对的态度。
美国在之后的1970到1972年基本维持了上述的立场。1971年底，国务卿罗杰斯在向海外作家协会的演说中也重申了美国政府对于会议的态度，认为会谈应重点关注具体问题，推动东西方之间在人员、思想及信息等方面的交流。虽然美国对于欧安会议能够解决处于分裂中的欧洲所面临的问题不存幻想，但美国相信只要相关国家一致努力，会谈就可以取得一定的进展。1972年9月，助理国务卿沃爾特·斯托塞尔在众议院外交事务委员会作证时，指出欧洲安全会议有助于推动东西方关系的进一步发展，但美国政府并不认为其是二战后和平条约的替代品。在东西方谈判取得进展及北约盟国一致同意的背景下，美国政府认为可以举行会议，并认为会谈应采取具体的措施推动欧洲问题的解决。
在这一时期召开的几次北约外长会议上，美国还主导了与欧安会议相关的问题的决策。1969年4月，北约成员国在华盛顿举行的部长级会议上确认了之前尼克松总统所批准的备忘录中所提出的美国的立场。虽然一些国家的代表想采取更为积极的立场，但会议发表的声明总体上与美国的立场保持一致。声明指出，西欧准备与东欧探讨“有助于进行建设性会谈的具体问题”，北约内部正在研究“如何更好地进行谈判”。为准备1969年12月的北约外长会议，美国国家安全委员会及国务院研究起草了一份关于国家安全会议的指令，传达给美国驻北约常驻代表罗伯特·艾斯沃斯，在181393号电报中要求艾斯沃斯向北约盟国强调美国坚持认为要为欧安会议的召开做出充分的准备，美国必须参与会议，同时还要求北约主动向东欧提出建议，包括相互均衡裁军问题以及德国及柏林问题等。12月的北约部长会议最后发表的声明中强调了“周密准备”及“具体成果”的必要性，并再次确认了相互均衡裁军问题的雷克雅未克计划。在1971年举行的北约外长会议上，美国提出推迟欧安会议的召开直到关于柏林问题的四方协议的签署，这一提议获得了普遍支持。
针对其北约盟国所关注的与欧安会议密切相关的中欧均衡裁军问题，美国政府在与苏联的双边谈判及其政策制定过程中多次加以强调。1969年12月底，在与苏联大使多勃雷宁的会谈中，美国副国务卿理查德森指出虽然美国并没有将中欧裁军问题与欧安会议必然联系在一起，但他认为中欧裁军问题是欧安会议的完善与补充，美国非常关注中欧的均衡裁军问题。1970年4月在NSSM92号文件中，尼克松总统指令对于均衡裁军问题作出全面评估，分析其对北约及华约的影响，并为他与德国总理勃兰特在关于欧洲安全及裁军问题的谈判中提供指导。
总体上而言，尼克松政府上台之初直到1972年底筹备会议召开之前，尽管对于欧安会议心存疑虑，尼克松政府还是对其进行了讨论，并形成了明确的态度，即在总体上支持会议的召开，并较为积极的发挥作用。这主要是由于尼克松认识到在美苏战略均势的时代，全球任何重大政治问题的解决都需要与苏联的协商。虽然欧安会议在美国看来并不重要，因为美国从以往的经验出发，认为国际上的那些重大且复杂性的安全问题，只有在小范围的秘密会谈中才更容易得到解决，美国认为如果不能取得具体的成果，召开这样的一个会议并没有什么意义。但是会议的举行本身就是一个积极的信号，对于推动这一时期的缓和具有重要意义。另外，西欧国家政府及民众认为会议的召开对欧洲会有重要的意义，因而美国的缺席将会导致其与欧洲盟国的对立，以及苏联对欧洲盟国影响的进一步扩大，为了维护美国在欧洲的主导地位，美国必须对会议做出积极地回应。
(二)低姿态时期
1972年11月至1973年6月，33个欧洲国家以及美国、加拿大的代表在赫尔辛基举行了欧安会筹备会议，拟定了《赫尔辛基最后建议蓝皮书》，规定会议分三个阶段进行。1973年7月3日，第一阶段的会谈在赫尔辛基召开。从筹备会议开始，美国对于会议的主动性便逐步消失了，进入了所谓的“低姿态“阶段。
事实上，从一开始美国与欧洲对于欧安会议就存在理解上的不同。到这一时期，美国则更多关注与苏联的双边谈判，同时认为由于会议取得成功的可能性很小，担心会议激起国内民众过多的对于和平与缓和的期望而政府难以实现，因而将欧安会议置于第二位。这一时期无论是美国政府官员的表态还是参会的美国代表团的举动，都体现出了美国的这种态度。
在1973年2月与卢森堡外长加斯东·托恩的会谈中，基辛格指出：对于欧洲安全会议，我们从来就不相信它的作用，是欧洲人推动我们参加会谈，我们想尽快结束正在进行中的会谈，否则人们会认为正在进行一些重要的谈判。会谈最好的结果就是不取得任何成果或仅仅是平庸的成果。美国政府此时已经放弃了会议开始之前的态度。之后美国政府接连在多个场合表达了这种态度。1973年4月17日，国家安全委员会在一份提交给基辛格的备忘录中，建议基辛格在与意大利外交部长的会谈中要向意大利强调，企图通过欧洲安全会议从而改造苏联内部体制是一个幻想，因而要尽快举行第二阶段的会谈，迫使苏联于9、10月份开始MBFR谈判。美国政府试图通过向西欧盟国施压，尽快召开第二阶段会谈，从而为其与苏联展开中欧裁军问题扫清障碍。而在10月份美国国务院的一份研究备忘录中更是明确提出了将欧安会议作为对苏联施加压力的一种手段。在这份由助理国务卿沃尔特·斯托塞尔提交给基辛格的备忘录中明确提出，在与苏联的交往中美国在外交领域可以利用欧安会议作为向苏联施加压力的手段，“我们将向苏联表明我们将在谈判中采取强硬的立场，威胁推迟会谈取得成功或是反对最后阶段的首脑会谈”，“这将威胁到对苏联领导层而言具有重要意义的缓和的进行。 正式谈判开始之后，西欧与苏联在观点上的分歧日益明显。西欧国家的战略是降低谈判的节奏，使会谈关注的重点集中于西欧所提出的针对欧洲安全的具体提议，通过这些措施逼迫想尽快达成协议的苏联在与西欧相关的其他议题上做出让步。因而西欧国家坚持设立了针对每个问题的小组委员会，以确保每个具体的问题都得到详细的讨论。而此时的尼克松政府正急于在外交上取得新的成功，同时也想将欧安会议作为交易筹码，换取苏联在限制战略武器谈判问题及中东问题上的让步，因而对于日内瓦谈判的缓慢进展感到不满。除了基辛格等政府官员的公开表态外，美国在这一时期与苏联的双边谈判中也多次明确表示了对会谈进展的不满，美苏试图共同主导欧安会议的想法表露无遗。
1974年3月基辛格访问苏联，在25日的美苏会谈中，勃列日涅夫指责西欧部分国家将一些与欧安会议不相关的内容加到会议中，违背了会议的基本原则，指责他们企图拖延会议或使会议无果而终。基辛格表示同意苏方的观点，认为过多与会议不相关的问题被加入到了会谈中，并且同意与苏联一道推动会议于1974年年内尽快结束，两国在日内瓦的代表团共同合作，加快会议的进行。在最后阶段的首脑会谈问题上，美苏也初步达成了一致，认为只要会谈结果令人满意，双方将一致同意首脑会谈的召开。在1974年6月26日至7月3日尼克松的第二次访苏过程中，美苏之间再次就欧安会议达成了与西欧国家见解不同的共识。会后发表的联合公报指出：美苏双方都希望会议的最后一阶段会谈能尽早举行，双方希望会议以最高级会谈的形式结束。而在一周前落幕的渥太华北约外长会议上，西欧与美国刚刚对欧安会议做出了谨慎表态，认为第二阶段的会谈虽取得了一定进展，但仍有大量工作要做，尤其是在一些关键问题上，双方仍需要耐心的进行谈判㈣。
1974年8月尼克松因水门事件辞职后，继任的福特总统在欧安会议问题上继承了前任的态度。1974年8月15日在与基辛格及副国务卿布兰特‘斯考特罗夫特的会谈中，福特总统认可了基辛格关于欧安会议问题的建议，认为会议只是一场交易，美国从没有想过召开这样的会议，因而将加快会议的进行，并在召开首脑会谈问题上与苏联保持一致。基辛格随后于10月份访问中国时，在与邓小平副总理的会谈中，重申美国在欧安会议问题上的立场，即该会议是没有意义的，应该立即结束，美国政府已经指令参加会议的美国代表团不要参加任何专门性及技术性的讨论。直到1974年年底之前，美国官方一直保持着这一态度。
这一时期在日内瓦参加会议的美国代表团的行动也体现出了美国官方的态度。第二阶段会谈在日内瓦开始后，参会的美国代表团便很少收到来自于国内的书面指令——甚至是正常的有关谈判的电报，这是不同寻常的。而这一时期先后担任美国代表团团长的两任官员都没有参加多边谈判的经历，也没有关于该会议的专门知识。这一时期的美国代表团更多的是根据与北约保持一致的原则，在缺少华盛顿指令的情况下，利用北约的一致立场作为代表团的立场。代表团尽最大努力支持西欧的立场，但同时避免与苏联在相关问题上的对抗，以免引起国务卿基辛格的不满。这一时期美国代表团在发给国务院的一封电报中，其成员戴尔指出：“在局势变化的情况下，我们希望得到来自于国务院的进一步指令，尤其是如何对苏联的压力作出回应。另外我们也会非常感激国务院指示我们如何对盟国的质疑作出回应。”这封电报表明了这一时期美国代表团的尴尬处境。
第二阶段谈判期间，正是美苏缓和的高潮之际。美苏之间的缓和是一个逐步的过程，在1969年或者直到1972年，缓和政策的实施并不突出。到这一时期，缓和开始在国际关系中变得非常明显。在美国看来，缓和就是控制与苏联的冲突，处理好与苏联之间竞争与共存的关系，因而，并不重要的欧安会议就成为缓和过程中对苏联做出的让步。虽然西欧的利益必须得到保护，但是美国认为在美国、苏联及西欧的多边交易中，西欧的利益早已在关于柏林问题的四方协议以及在维也纳召开的中欧裁军谈判中得到补偿，并且美国认为西欧并不能从会议中获取到重要的利益，因而美国这一时期的“低姿态”立场成为必然。
(三)重新关注时期
虽然福特政府上台初期仍继续奉行对苏缓和外交，但随着美苏之间在限制战略武器谈判问题、中东问题、安哥拉问题及苏联犹太人问题等方面的矛盾日益加剧，南越政府的倒台使美国陷入一种混乱的情绪之中，同时面临1976年大选的福特总统也受到来自于共和党右翼势力的激烈指责，美国国内对苏联持强硬态度的呼声日益升高，福特政府后期越来越倾向于对苏强硬。这也直接影响到了美国对于欧安会议的态度。在谈判即将结束之时，美国政府在谈判中的立场日益强硬，以摆脱那些指责政府对于苏联太软弱的批评的声音。同时，随着赫尔辛基首脑会谈的临近，美国国内对于会谈的结果似乎很不满意，在这种情况下，获取苏联在重要问题上的让步成为必要，以使会谈结果令国内民众满意。因而，在会议谈判的最后关键时刻，美国政府开始重新关注并发挥了重要的影响。在1975年5月的一次谈话中，基辛格的讲话表明了美国政府态度的巨大转变，他指出欧安会议的结束日期并不取决于美国，而是正在进行中的会谈所取得的进展，会谈仍有众多问题未解决，加快会议的最好方法就是苏联认真考虑美国所提出的见解。
这一时期的美国主要在两个问题上发挥了关键性的影响，一是成功地使苏联接受了在最后文件中加入未来边界通过和平方式改变的可能性的条款，这使其盟国西德政府接受了最后文件；二是基辛格在会议的最后阶段向苏联清楚地表明，如果想要西方接受最后文件，苏联必须在人权问题上作出进一步的妥协。
在柏林问题的四方协议签署之后，西德政府关心的最大问题就是未来东西德的统一问题，这也成为阻碍最后文件签署的重要障碍。西德政府坚持在最后文中第一部分加入可以通过和平方式改变边界的条款，而苏联政府对此存在异议，认为这与边界的不可侵犯原则相违背。1975年上半年，美国政府开始在这一问题上进行积极的协调，以达成西德政府及苏联双方都接受的协议。从2月份到4月份，美国国务院官员与苏联官员之间進行了密集的协商，最终使苏联政府及西德政府接受了一致的立场，即在遵循国际法的前提下，与会国的边境可以通过和平的方式加以改变。这在事实上维护了西德及西方国家的利益，因为关键的边界问题已经在1970年苏联与联邦德国条约，以及波兰与联邦德国的条约中得到解决，相反的，文件正式宣称反对用武力改变国界，但却支持通过和平协定实现领土的改变。因此，“欧洲现状的承认不是苏联影响的扩大，而是美国影响的提高”。 人权问题是与会的西方国家所关注的重要问题。虽然许多西欧国家也认识到欧安会议并不能对苏联的国家体制产生根本性的影响，但是在总体上认为通过对苏联的施压，还是能够获取苏联在人权领域，包括东西欧之间人员、信息及自由流动领域的让步。苏联虽然并没有明确反对对人权的拥护，但对于西方在这些问题上的压力持高度怀疑的态度。因而双方在最后文件第三部分的条款上进行了激烈的争论。对于美国而言，苏联的人权问题一直以来也是其關注的问题，只是在尼克松时期美苏合作的缓和大背景下，这一问题并不突出，但是随着缓和的衰退，美国国内对于苏联人权问题的指责日益激烈，成为国内一个严重的政治问题。因而美国在这一问题上的态度日益积极。
在1975年2月与苏联外长葛罗米柯的会谈中，基辛格指出：美国认为苏联代表团在最后文件第三部分的谈判中并未尽最大努力。之后在5月19日的会谈中，基辛格在该部分多个存在争议的条款上与苏联进行了讨论，要求苏联做出让步，否则将影响最后阶段首脑会谈的召开。并且还给在日内瓦的代表团发出指令，要求除非苏联在人员交流及信息流动方面做出表态，否则代表团不会参加会谈。这也使得葛罗米柯同意重新考虑苏联在这一问题上的立场。在这一时期与盟国的协商中，美国也重申其立场，即在最后协议达成之前，美国将拒绝承诺参加首脑会谈。最终苏联被迫在这一问题上做出了让步，为协议的达成扫清了又一障碍。
另外，这一时期美国还在CBMS(信任建立措施)问题上不断地与苏联进行协商，向苏联施压，使其接受了西方的立场，推动了首脑会谈的最后召开。
三、小结
赫尔辛基最后文件签署之后，美苏两国对于欧安会议的评价存在着巨大的差别。苏联共产党政治局、最高苏维埃常务委员会及部长会议共同表达了对最后文件的积极评价。勃列日涅夫赞扬了会议所取得的成就，指出虽然会议进程持续了两年，但是最终的结果证明之前的付出是值得的。苏联学者将最后文件视为欧洲缓和中最成功的部分，认为其与1972年的美苏关系基本原则及美苏防止核战争协定共同构成了美苏缓和的基础。到1980年，在美苏缓和瓦解后，一些苏联评论者将20世纪70年代视为“缓和的十年”，将赫尔辛基协议视为缓和的顶峰。而美国对最后文件的反应则与苏联有着极大的不同。在福特总统去赫尔辛基之前，大多数美国人并不知道欧安会议，会谈之后也没有人再去关注。国内的各种政治力量也极力劝阻福特不要参加首脑会谈，纽约时报称其行程是“错误及空洞的”，保守派指责这是另一个雅尔塔会议。赫尔辛基协议签订之后，大量的信件涌进白宫，反对协定的签署，并且福特的民意支持度也下降。部分政府成员也不赞成该协定，并为协定的签订向国内民众道歉。在共和党召开的全国代表大会上，来自于保守派的压力使得大会通过决议公开批评这一协定。在接下来的大选辩论中，福特也因该问题受到对手的指责与攻击，吉米·卡特在辩论中指出：“我认为我们输掉了赫尔辛基会谈，我们认可了苏联对东欧的占领，我们也没有得到任何实际的回报。”
美苏两国对于最后文件的认识态度的差别事实上正是自始至终两国对于会议本身认识态度不同的体现。对美国政府而言，无论是尼克松政府还是继任的福特政府，欧安会议在其外交政策定位中始终是处于次要的地位，是用来与苏联进行讨价还价的筹码。在这一时期基辛格所提出的“联系战略”中，它是其中重要的一环，在迫使苏联解决柏林问题，召开裁军谈判等问题上发挥了重要的作用。美国这一时期的态度演变并不是根本观点上的改变，而是回应国内层面不断变化的政治局势以及国际层面缓和态式的不断消长。对于美国国内民众而言，20世纪70年代他们所关注的是国内问题。水门事件的丑闻，经济状况的恶化及随后的经济衰退，再加上能源问题上的困扰，使得民众质疑政府在解决好国内问题之前，是否应该积极地介入国外的事务。一种新的孤立主义的情绪笼罩着国家，并且随着经济问题的日益恶化进一步加强。与此同时，由于此时的苏联仍然致力于全球扩张，如违反1973年的停战协定继续向北越提供援助，最终导致南越政府的垮台，介入安哥拉事务，并且在战略武器谈判问题上的不妥协态度，美国民众也开始强烈质疑对苏缓和的成效。美国公众的看法是，美国有一个“脆弱的窗口”，而苏联却有一个“机会的窗口”，在政治上甚至军事上利用起来会使美国陷入危险的境地。
这一时期美国政府并没有放弃遏制苏联的努力，只是强调外交手段的重要性，认为通过缓和而不是冷战，美国可以更有效的削弱苏联的政治影响力。美国有意识的选择缓和作为自己的战略，用缓和战略来处理与苏联之间的敌对关系，以较小代价谋求保护美国的利益。通过鼓励外交谈判，减少发生对峙的危机。缓和并非真正的谅解。基辛格认为美国必须通过胡萝卜加大棒的政策，使苏联认识到“接受缓和将获取利益，否则将受到惩罚”。美国态度的不断转变使得该会议既成为向苏联作出的妥协，也成为不断向苏联施压的工具。
同时，虽然美国并不想主导该会谈，但是会谈的过程及结果还是表明了美国对欧洲事务的主导地位。会谈所体现出的最显著的特点并不是苏联对欧洲事务影响力的增强，而是美国主导地位的进一步巩固。在政治、军事等领域西欧实际上更加依赖于美国，美国主导的北约的利益仍将是西欧国家优先维护的方向。而在东欧，美国通过在人权问题上对苏联的施压，也迫使苏联一定程度上放松了对东欧的管控，使得东欧获得了更多的自主权及活动空间，推动了东欧国家的开放，这也符合美国的战略利益。