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这次全国“两会”上，有关农村土地流转，推进农村用地制度改革，完善农村土地流转机制的呼声再起。代表们所反映农村土地问题的议题大多涉及农村土地的流转问题。因此，笔者结合多年土地管理工作经历和经常接触和关注“三农”的一些情况，就目前各地农村土地流转中的一些现象，梳理出一些问题，提出如何破解问题的思路与对策。
一、农村土地流转中的问题
1.农民权益保障问题
解决“三农”问题,第一位是要解决农民问题;只有把农民问题解决好,农业和农村问题才能顺利解决。 但是在各地开展的农村土地流转中，农民权益却无声无息地被侵害。
1.1农民的土地权
在农村土地的实际流转中，农民除了出租、借用、委托、代耕、寄种等一些短期的流转活动权利可由自已行使外，其它基本处于无权可使。一是在征收土地、农地流转中的不公平、不合理补偿安置方法和数量，农民只能听从，不能抗拒，对于补偿收益还须经过村级组织的再分配；二是对于宅基地和房屋既不能自由流转，又不能设定抵押；三是对于流转后的农用地被受让人改变用途或摞荒或被破坏时，农民也难以行使相应的土地权利予以制止。
1.2农民的土地流转收益
“农村土地承包经营权流转收益归承包方所有,任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。”[2]但是，在由政府统一招商引资的流转土地时，一是其流转费被有意或无意压得过低；二是没有考虑通货膨胀对流转费的贬值影响；三是土地本身的增值因素被忽略；四是土地流转收益的一部分被村级组织以多种理由和方式截流或吞噬。
1.3农民的社会保障
土地长期流转而完全失去土地的农民，其流地收益远低于国家征地的补偿安置水平。一方面，不够解决农民的社会统筹养老保险；另一方面，也未能解决失地农民的再就业。因此，流地农民直接面临失地又失业，养老又无保障的困窘。
2.农用地保护问题
当前国家实施一系列的严格土地管理政策，就是要保护好农村土地资源，要求科学、合理、有效地利用好土地，实现土地资源的可持续发展。 但是，在各地推进的农村土地流转中，农用地保护问题较突出。
2.1耕种面积减少
农用地流转后，受让者将基本农田或者是灌溉水田改种树苗或者种植旱生的经济作物，“非粮化”现象普遍。甚至农田被硬化为养殖场改作其它用途，“非农化”倾向随处可见。造成耕地数量随着流转而逐渐减少，影响国家的粮食安全问题。
2.2农用地被改变用途和撂荒
受让者在农用地上建农家乐、生态园、游乐会所等非农用建筑物，剩余的农用地被闲置和撂荒。违反关于严格限制农用地转为建设用地和禁止农用地闲置、荒芜的规定[3]。
2.3农用地变相非法流转
一是乡、镇、村企业及地方政府占用农用地建造办公场所，将原办公场所出租或转卖。二是以乡、镇、村名义单独或者是联建形式在农用地上建厂房、建小产权房、建墓地等各式建筑物用于出租或转卖。
3.农村经济社会可持续发展问题
协调城乡统筹是要把挖掘农业自身潜力与工业反哺农业结合起来，把扩大农村就业与引导农村富余劳动力有序转移结合起来。 但是，在当前农村土地流转中，以下一些问题未被重视。
3.1城市支持农村、工业反哺农业的联动机制单调
一是国家利用财政、税收、金融等方面单方扶持“三农”的政策措施多，而利用经济和市场促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置的经济体制和工作机制少；二是追逐利益化的大企业、大资金流入农村的多，而真正能带动和改变“三农”问题的广大城市富余人员、社会闲散资金、科技人员流入农村的少。因此，缺乏农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的生产要素、文化思想、科技教育、民主法制等方面的信息交流与有序转换。不符合城乡良性互动的可持续发展需要。
3.2农村生产要素负效率问题
在目前的农村土地流转活动中，一方面农户放弃农业离开农村，带着部分流地收入进入城市务工或投资创业买房，造成大量农村劳动力、资金、技术、人才倒流城市。另一方面流地后的部分农村劳动力，因缺乏从事农业或第二、三产业的就业环境和务工积极性，依赖流地收入和国家补贴闲居农村，产生大量农村社会问题。
3.3农业经营企业化的长效机制薄弱
一是投资农业的企业和个人的合法权益尚未得到真正重视和根本保护，影响其长期、稳定投资农业的积极性。二是农业龙头企业对于发挥市场牵龙头，龙头带基地，基地连农户的龙头作用不明显，未能带动农户，与农民建立起合理的利益联结机制，给农村农民带来实惠。不利于现代农业的实现和发展。
4.问题存在的主要原因
4.1利益集团博弈农村土地利益
由于城市土地价格的高昂和城市建设用地供给的严格控制，一些利益集团，包括地方政府和村干部。他们在利益的驱使下，借解决“三农”问题和新农村建设之名义，大规模、积极地流转农村土地，廉价取地，便捷取地，以地谋财，博取农村土地利益。
4.2村干部掌权和农民弱势
在农村长期以来形成的恃强凌弱的族派势力和村干部的土地所有者代表机制下，村干部代表村级集体经济组织或者是村委会行使农村土地所有者的权力。他们大包大揽农村土地的流转活动，农民完全处于弱势之态。对于土地流转中出现的违法、违规现象，村干部有恃无恐，而农民却无能为力只能听凭村干部掌控。
4.3基层管理监督缺位。基层管理重形式轻实效，重利益轻责任
既缺乏公开、公平、公正的土地流转制度，又缺乏有效的土地流转的监督约束机制，加上基层的贪腐问题也夹杂其中。
三、解决农村土地问题的思路与对策
为了解决和避免在加速农村土地流转，推进农村用地制度改革过程中出现的一些问题，本文提出以下一些思路与对策。
1.以征代流，实行国有农村土地有偿使用制度
1.1以征代流，转变土地性质
农民或者村组织要求长期流转，或者政府认为应通过流转才能有效开发利用和提高农业经济效益的农用地、建设用地（包括宅基地）和未利用地（以下统称农村土地），依照国家征收制度先完善失地农民的一次性补偿和安置后，将集体土地征收为国有土地。 1.2实行农村土地的有偿使用制度
凡是需要长期取得农村土地的工商企业、农村集体经济组织、城镇或其它地的农村居民等（以下统称农业投资者），应当通过有偿使用方式，一次性交付土地征收费（使用金），取得较长（可以永久）年限的农村土地（国有）的土地使用权，并依照合同约定使用农村土地。
1.3统一农村土地的有偿使用费标准
各地制定统一的农村土地的每亩土地有偿使用费标准。可以参照各省、市最新确定的各类土地的征地（征收）补偿、安置费标准。
1.4特殊农用地有偿使用费实施国家补贴
对于种植粮食等国家认为需要扶持和补贴的农作物用地，在有偿使用的招投标合同中明确补贴数额和补贴方式。
2.以地养老，兜底解决农民的社会统筹保障
2.1农村土地有偿使用费用途管理
主要用于征收农村土地的补偿安置，解决失地农民的养老保险和医疗保险，不足部分（指完全失地的农民）由政府调剂或补贴。当地政府负责统一征收和集中管理。
2.2征收农村土地的补偿安置费补偿方式
征收农村土地的补偿对象，应直接补偿给农村土地的实际权益人（承包方或受让方）；征收村或组农民集体共有土地的补偿对象，也应当计算补偿到每个农户份上。
2.3建立流地农民个人就业、养老保险的专用账户
农民个人的承包地或者自留地（山）、宅基地（房屋）的流转收益，应一次性先缴纳个人的社会养老保险费或者缴存个人就业、养老保险的专用账户。对于已经流转且流转年限较长的农村土地的流地农民，应积极引导农户将流转收益缴存个人就业、养老保险的专用账户，确保农民个人的社会养老保险费缴足。
2.4其它流转方式的农村土地管理
农户或农村集体经济组织对于不愿放弃所有权的农村土地需要流转时，其流转费应依照各省、市最新确定的各类土地的征地（收）补偿、安置费标准计算，并应考虑物价通胀和土地增值因素，要确保农民利益不受损失。
3.保护农用地，开发未利用地，严格集体建设用地
3.1保护耕地
依照土地法确定的直接用于农业生产的耕地、林地、草地等，在大范围、大面积流转时，一是必须通过合同约定严格按照土地利用总体规划确定的用途使用；二是建立专门的监督检查机制，坚决杜绝农用地的“非粮化、非农化、非林化”现象；三是通过奖罚或利益调节机制，逐步消除已经流转的耕地的“非粮化”现象。
3.2有效利用农用地
农用地或由国家出资进行土地整治或复垦的农用地，应当向有管理能力、有农业经验、有经济实力的农业投资者流转。
3.3鼓励种粮和开发未利用地农业投资者积极性
对于从事种粮、育林等农业生产和农业开发的投资者，一是在投资者取得农村土地时直接予以一定数额的补贴，或者是将国家每年的农业补贴直接对田亩面积或者是粮食产量发放；二是适当增加和提高其它育林造林、治沙复绿等生态型农业用地的国家补贴，
3.4开发未利用土地
对于农户或村集体经济组织无力开发的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用土地，由国家征收为国有土地后，向愿意开发并有经济实力的农业投资者推出。未利用地开发应着重以农、林、草开发为主要对象，以保护和改善农村生态环境和水资源供给平衡为主要目标。
3.5禁止将农村基础设施建设用地和公共设施用地，以及违法建设用地流转
3.6严格高耗能、高污染建设用地
控制农村企业建设用地向高耗能、高污染的工商企业流转，避免农村环境和农村土地被污染和破坏。鼓励向涉及农产业服务业的二、三产业企业流转。
3.7农民宅基地区别管制
根据农户是否永远放弃务农和集体经济组织成员为标准的不同情况区别对待。一是土地由国家征收后改变土地性质，再通过农村土地一级市场流转；二是由农户与承租户协商一致后流转，土地保持集体土地性质，农户保护集体经济组织成员不变。
4.放开农村土地市场，鼓励城市生产要素流向农村
4.1放开农村土地市场
吸引和鼓励城（市）镇富余人员和社会闲散、沉积资本到农村购买农村土地从事农业劳动、农业开发、农业生产经营和在农村定居生活。
4.2农村土地可以流通
通过有偿使用方式取得的农村土地，只要严格依照合同约定使用，经过一定（短期）年限的开发利用后可以转让，出租和抵押。
4.3建立城乡土地的整理储备机制
将城市政府的土地整理储备机制引向农村，与农村土地的收购、整理、储备合二为一。建立相互补充、相互依赖、相互促进的统一的城乡土地的用地供地机制。
4.4扩大农村流转土地类型和范围
将上述农村土地以外其它的废弃矿山、道路、荒山、荒坡、荒丘和有关企业复垦整治后农村土地逐步征收为国有后，进入土地一级市场流转。
4.5发展农村第二、三产业
通过农村土地征收后的国有化方式吸引城市工商者到农村购买农村土地，建立农业生产、农产品初加工、农产品流通、农村社区服务和农村金融等农村社会化的服务型企业。
4.6网上公布流转农村土地信息
通过统一的省、市、县级农网或土地交易网详细公布拟流转土地的所有信息，一方面让投资者根据需要选择投资的农村土地；二是择优选资招商，确定合适的农业投资者。
5.规范管理，支持农村土地流活流畅
5.1征求农民意见，完备法律程序
对于征收或流转农村土地的，必须履行公告征询程序，征求流地农民意见，并按法定程序通过村民代表大会表决同意。
5.2规范合同内容，明确权利义务
除了临时出租、借用、委托、代耕、寄种等一些短期的流转可不订立书面协议外，其它的农村土地流转必须采用统一格式合同文本，签订书面合同，明确双方当事人流地和用地的权利和义务。
5.3明晰土地权属，消除流转矛盾
对于各类农村土地的所有权和使用权性质，以及土地的界址、范围和使用情况必须明晰。应通过流转前的申报、登记、调查、颁证等相关工作，避免流转过程及流转后产生不必要的矛盾和留下后遗症。
一、农村土地流转中的问题
1.农民权益保障问题
解决“三农”问题,第一位是要解决农民问题;只有把农民问题解决好,农业和农村问题才能顺利解决。 但是在各地开展的农村土地流转中，农民权益却无声无息地被侵害。
1.1农民的土地权
在农村土地的实际流转中，农民除了出租、借用、委托、代耕、寄种等一些短期的流转活动权利可由自已行使外，其它基本处于无权可使。一是在征收土地、农地流转中的不公平、不合理补偿安置方法和数量，农民只能听从，不能抗拒，对于补偿收益还须经过村级组织的再分配；二是对于宅基地和房屋既不能自由流转，又不能设定抵押；三是对于流转后的农用地被受让人改变用途或摞荒或被破坏时，农民也难以行使相应的土地权利予以制止。
1.2农民的土地流转收益
“农村土地承包经营权流转收益归承包方所有,任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。”[2]但是，在由政府统一招商引资的流转土地时，一是其流转费被有意或无意压得过低；二是没有考虑通货膨胀对流转费的贬值影响；三是土地本身的增值因素被忽略；四是土地流转收益的一部分被村级组织以多种理由和方式截流或吞噬。
1.3农民的社会保障
土地长期流转而完全失去土地的农民，其流地收益远低于国家征地的补偿安置水平。一方面，不够解决农民的社会统筹养老保险；另一方面，也未能解决失地农民的再就业。因此，流地农民直接面临失地又失业，养老又无保障的困窘。
2.农用地保护问题
当前国家实施一系列的严格土地管理政策，就是要保护好农村土地资源，要求科学、合理、有效地利用好土地，实现土地资源的可持续发展。 但是，在各地推进的农村土地流转中，农用地保护问题较突出。
2.1耕种面积减少
农用地流转后，受让者将基本农田或者是灌溉水田改种树苗或者种植旱生的经济作物，“非粮化”现象普遍。甚至农田被硬化为养殖场改作其它用途，“非农化”倾向随处可见。造成耕地数量随着流转而逐渐减少，影响国家的粮食安全问题。
2.2农用地被改变用途和撂荒
受让者在农用地上建农家乐、生态园、游乐会所等非农用建筑物，剩余的农用地被闲置和撂荒。违反关于严格限制农用地转为建设用地和禁止农用地闲置、荒芜的规定[3]。
2.3农用地变相非法流转
一是乡、镇、村企业及地方政府占用农用地建造办公场所，将原办公场所出租或转卖。二是以乡、镇、村名义单独或者是联建形式在农用地上建厂房、建小产权房、建墓地等各式建筑物用于出租或转卖。
3.农村经济社会可持续发展问题
协调城乡统筹是要把挖掘农业自身潜力与工业反哺农业结合起来，把扩大农村就业与引导农村富余劳动力有序转移结合起来。 但是，在当前农村土地流转中，以下一些问题未被重视。
3.1城市支持农村、工业反哺农业的联动机制单调
一是国家利用财政、税收、金融等方面单方扶持“三农”的政策措施多，而利用经济和市场促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置的经济体制和工作机制少；二是追逐利益化的大企业、大资金流入农村的多，而真正能带动和改变“三农”问题的广大城市富余人员、社会闲散资金、科技人员流入农村的少。因此，缺乏农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的生产要素、文化思想、科技教育、民主法制等方面的信息交流与有序转换。不符合城乡良性互动的可持续发展需要。
3.2农村生产要素负效率问题
在目前的农村土地流转活动中，一方面农户放弃农业离开农村，带着部分流地收入进入城市务工或投资创业买房，造成大量农村劳动力、资金、技术、人才倒流城市。另一方面流地后的部分农村劳动力，因缺乏从事农业或第二、三产业的就业环境和务工积极性，依赖流地收入和国家补贴闲居农村，产生大量农村社会问题。
3.3农业经营企业化的长效机制薄弱
一是投资农业的企业和个人的合法权益尚未得到真正重视和根本保护，影响其长期、稳定投资农业的积极性。二是农业龙头企业对于发挥市场牵龙头，龙头带基地，基地连农户的龙头作用不明显，未能带动农户，与农民建立起合理的利益联结机制，给农村农民带来实惠。不利于现代农业的实现和发展。
4.问题存在的主要原因
4.1利益集团博弈农村土地利益
由于城市土地价格的高昂和城市建设用地供给的严格控制，一些利益集团，包括地方政府和村干部。他们在利益的驱使下，借解决“三农”问题和新农村建设之名义，大规模、积极地流转农村土地，廉价取地，便捷取地，以地谋财，博取农村土地利益。
4.2村干部掌权和农民弱势
在农村长期以来形成的恃强凌弱的族派势力和村干部的土地所有者代表机制下，村干部代表村级集体经济组织或者是村委会行使农村土地所有者的权力。他们大包大揽农村土地的流转活动，农民完全处于弱势之态。对于土地流转中出现的违法、违规现象，村干部有恃无恐，而农民却无能为力只能听凭村干部掌控。
4.3基层管理监督缺位。基层管理重形式轻实效，重利益轻责任
既缺乏公开、公平、公正的土地流转制度，又缺乏有效的土地流转的监督约束机制，加上基层的贪腐问题也夹杂其中。
三、解决农村土地问题的思路与对策
为了解决和避免在加速农村土地流转，推进农村用地制度改革过程中出现的一些问题，本文提出以下一些思路与对策。
1.以征代流，实行国有农村土地有偿使用制度
1.1以征代流，转变土地性质
农民或者村组织要求长期流转，或者政府认为应通过流转才能有效开发利用和提高农业经济效益的农用地、建设用地（包括宅基地）和未利用地（以下统称农村土地），依照国家征收制度先完善失地农民的一次性补偿和安置后，将集体土地征收为国有土地。 1.2实行农村土地的有偿使用制度
凡是需要长期取得农村土地的工商企业、农村集体经济组织、城镇或其它地的农村居民等（以下统称农业投资者），应当通过有偿使用方式，一次性交付土地征收费（使用金），取得较长（可以永久）年限的农村土地（国有）的土地使用权，并依照合同约定使用农村土地。
1.3统一农村土地的有偿使用费标准
各地制定统一的农村土地的每亩土地有偿使用费标准。可以参照各省、市最新确定的各类土地的征地（征收）补偿、安置费标准。
1.4特殊农用地有偿使用费实施国家补贴
对于种植粮食等国家认为需要扶持和补贴的农作物用地，在有偿使用的招投标合同中明确补贴数额和补贴方式。
2.以地养老，兜底解决农民的社会统筹保障
2.1农村土地有偿使用费用途管理
主要用于征收农村土地的补偿安置，解决失地农民的养老保险和医疗保险，不足部分（指完全失地的农民）由政府调剂或补贴。当地政府负责统一征收和集中管理。
2.2征收农村土地的补偿安置费补偿方式
征收农村土地的补偿对象，应直接补偿给农村土地的实际权益人（承包方或受让方）；征收村或组农民集体共有土地的补偿对象，也应当计算补偿到每个农户份上。
2.3建立流地农民个人就业、养老保险的专用账户
农民个人的承包地或者自留地（山）、宅基地（房屋）的流转收益，应一次性先缴纳个人的社会养老保险费或者缴存个人就业、养老保险的专用账户。对于已经流转且流转年限较长的农村土地的流地农民，应积极引导农户将流转收益缴存个人就业、养老保险的专用账户，确保农民个人的社会养老保险费缴足。
2.4其它流转方式的农村土地管理
农户或农村集体经济组织对于不愿放弃所有权的农村土地需要流转时，其流转费应依照各省、市最新确定的各类土地的征地（收）补偿、安置费标准计算，并应考虑物价通胀和土地增值因素，要确保农民利益不受损失。
3.保护农用地，开发未利用地，严格集体建设用地
3.1保护耕地
依照土地法确定的直接用于农业生产的耕地、林地、草地等，在大范围、大面积流转时，一是必须通过合同约定严格按照土地利用总体规划确定的用途使用；二是建立专门的监督检查机制，坚决杜绝农用地的“非粮化、非农化、非林化”现象；三是通过奖罚或利益调节机制，逐步消除已经流转的耕地的“非粮化”现象。
3.2有效利用农用地
农用地或由国家出资进行土地整治或复垦的农用地，应当向有管理能力、有农业经验、有经济实力的农业投资者流转。
3.3鼓励种粮和开发未利用地农业投资者积极性
对于从事种粮、育林等农业生产和农业开发的投资者，一是在投资者取得农村土地时直接予以一定数额的补贴，或者是将国家每年的农业补贴直接对田亩面积或者是粮食产量发放；二是适当增加和提高其它育林造林、治沙复绿等生态型农业用地的国家补贴，
3.4开发未利用土地
对于农户或村集体经济组织无力开发的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用土地，由国家征收为国有土地后，向愿意开发并有经济实力的农业投资者推出。未利用地开发应着重以农、林、草开发为主要对象，以保护和改善农村生态环境和水资源供给平衡为主要目标。
3.5禁止将农村基础设施建设用地和公共设施用地，以及违法建设用地流转
3.6严格高耗能、高污染建设用地
控制农村企业建设用地向高耗能、高污染的工商企业流转，避免农村环境和农村土地被污染和破坏。鼓励向涉及农产业服务业的二、三产业企业流转。
3.7农民宅基地区别管制
根据农户是否永远放弃务农和集体经济组织成员为标准的不同情况区别对待。一是土地由国家征收后改变土地性质，再通过农村土地一级市场流转；二是由农户与承租户协商一致后流转，土地保持集体土地性质，农户保护集体经济组织成员不变。
4.放开农村土地市场，鼓励城市生产要素流向农村
4.1放开农村土地市场
吸引和鼓励城（市）镇富余人员和社会闲散、沉积资本到农村购买农村土地从事农业劳动、农业开发、农业生产经营和在农村定居生活。
4.2农村土地可以流通
通过有偿使用方式取得的农村土地，只要严格依照合同约定使用，经过一定（短期）年限的开发利用后可以转让，出租和抵押。
4.3建立城乡土地的整理储备机制
将城市政府的土地整理储备机制引向农村，与农村土地的收购、整理、储备合二为一。建立相互补充、相互依赖、相互促进的统一的城乡土地的用地供地机制。
4.4扩大农村流转土地类型和范围
将上述农村土地以外其它的废弃矿山、道路、荒山、荒坡、荒丘和有关企业复垦整治后农村土地逐步征收为国有后，进入土地一级市场流转。
4.5发展农村第二、三产业
通过农村土地征收后的国有化方式吸引城市工商者到农村购买农村土地，建立农业生产、农产品初加工、农产品流通、农村社区服务和农村金融等农村社会化的服务型企业。
4.6网上公布流转农村土地信息
通过统一的省、市、县级农网或土地交易网详细公布拟流转土地的所有信息，一方面让投资者根据需要选择投资的农村土地；二是择优选资招商，确定合适的农业投资者。
5.规范管理，支持农村土地流活流畅
5.1征求农民意见，完备法律程序
对于征收或流转农村土地的，必须履行公告征询程序，征求流地农民意见，并按法定程序通过村民代表大会表决同意。
5.2规范合同内容，明确权利义务
除了临时出租、借用、委托、代耕、寄种等一些短期的流转可不订立书面协议外，其它的农村土地流转必须采用统一格式合同文本，签订书面合同，明确双方当事人流地和用地的权利和义务。
5.3明晰土地权属，消除流转矛盾
对于各类农村土地的所有权和使用权性质，以及土地的界址、范围和使用情况必须明晰。应通过流转前的申报、登记、调查、颁证等相关工作，避免流转过程及流转后产生不必要的矛盾和留下后遗症。