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【摘 要】乡镇财政预算管理是加强乡镇财政管理的核心环节，对加强乡镇政权建设，促进乡镇经济社会发展，具有重大意义。本文针对现阶段乡镇财政预算管理存在编制质量不高、执行的刚性约束和外部监督缺失等现状，结合《新预算法》的颁布实施提出建议，以提高乡镇财政运行质量，促进乡镇财政资金使用效益最大化。
【关键词】乡镇财政；预算管理
乡镇财政作为我国财政体系的基础，在加强基层政权建设、提供社会公共服务、促进城乡经济社会和谐健康发展等方面发挥着非常重要的作用。乡镇财政预算是乡镇政府为了实现其职能，有计划地筹集和分配乡镇财政资金的重要工具，是乡镇基本的财政计划。加强乡镇财政预算管理是从源头上防范乡镇财政风险、提高乡镇财政运行质量的重要举措。
一、加强乡镇财政预算管理的重要意义
近年来，国家对基层财政的扶持力度逐步加大，推动了乡镇的发展进程。但相对于乡镇不断扩大的事权范围，相对滞后的乡镇财权突显得捉襟见肘、力不从心，制约了乡镇各项工作的开展，乃至影响了乡镇经济社会的发展速度。
以某乡镇为例，在岗职工285人，离退休人员31人，所辖社区8个、自然村居39个。该乡镇2014—2016年期间，年平均可支配财力2827万元，而年平均必保支出达2770万元，其中：人员经费（含社保）1720万元，公用经费480万元，其他必保支出570万元，主要包括：职工住房公积金、村居五保供养、环卫保洁、村级组织运转经费、社会治安、社区医疗服务等民生必保支出，以及项目开发占地补偿等。综上可见，该乡镇可用财力仅能够维持各项必保支出，无法满足开展其他工作的专项支出及应对突发紧急事件的应急性支出。此等现象，在现阶段经济发展水平不高的多数乡镇普遍存在着，严重制约了乡镇公共服务能力的提升。
针对乡镇现有财力与支出责任极不对称，乡镇财政可用的和统筹调剂的财力极为有限的现状，当务之急应把加强乡镇财政预算管理放在乡镇工作的重中之重，更好地理顺乡镇财政分配关系，科学合理安排、使用好乡镇财政资金，把乡镇有限的财政资金用于经济社会最为需要的方面，力求获得最大的社会效益。伴随《新预算法》的颁布实施，乡镇财政预算管理工作即将面临着更大的挑战。
二、当前乡镇财政预算管理中存在的主要问题
受诸多因素影响，现阶段，乡镇财政预算管理普遍存在着编制质量不高、执行刚性约束差和外部监督缺失等现状。
1.预算编制质量不高，流于形式，操作性不强，起不到预算控制作用
（1）乡镇的预算编制涉及范围广，信息量大。涵盖一般公共服务、公共安全、教育科技、文化体育、社保就业、医疗卫生和计划生育、节能环保、城乡社区、农林水等多部门，财政收支事项繁杂，年内变动较大，各类应急性、突发性工作可谓是乡镇工作常态，较难做出合理预测，不够精准，且人力物力耗费较大。
（2）预算编制前缺乏有效的上下沟通。一方面，缺乏县级财政部门的业务指导和信息沟通，造成对上级财政的转移支付、年内需乡财政提供配套资金的专项支出、上解支出的变动事项等估计不足；另一方面，缺乏对乡镇各部门工作任务和事业发展计划所需经费投入的了解。
（3）自全面推行營改增以来，税收体制越来越规范，有效避免了以前年度买税、协调税、延期或提前纳税等人为因素的影响，税收收入较前稳定。但税收收入作为乡镇财政预算收入的主体收入，受市场因素影响较大，一定程度上造成了乡镇财政收入的不确定性。
（4）领导重视程度不高，认识偏颇，担心预算对年内繁杂的事项支出造成一定的制约，不利于工作开展；乡镇财政部门重决算轻预算，财会人员业务水平不高。
2.预算执行缺乏刚性约束力
（1）财务管理内控机制不健全。部分乡镇财政人员配置不到位，未能按照不相容职务相分离原则进行岗位设置，也难以建立规范的AB角替岗制度，存在不相容岗位的交叉任职、轻票据管理、稽核缺失等现象。单位内控制度形同虚设，落实不到位，致使财务管理难以细化，存在潜在风险。
（2）乡镇事权的扩大、人员的增多，导致人员经费、公用经费、资产配置等相应增大，行政运行成本超出预算控制；加之各类专项支出、重点项目支出变动较大，突发性、应急性支出超出预算，缺乏规范的预算调整程序。
（3）乡镇财政工作人员变动较大，业务水平不高，财务基础规范薄弱，财政管理水平不高。加之乡镇领导对财政预算管理工作认识不足，导致乡镇财政仅起到政府出纳的作用，不能充分参与到乡镇各项工作中去，为领导做好参谋，以致影响了财政资金的统筹利用、预算的有效执行。
3.监管机制缺失
乡镇人大未能充分发挥对财政预决算事前、事中、事后监督作用。乡镇财政亦缺乏对自身财政预决算客观的绩效评价，预算执行情况未能及时公开甚至不公开，致使乡镇财政预决算脱离社会公众的监督。
三、新形势下加强乡镇财政预算管理的几点建议
2015年1月1日，《新预算法》的颁布实施，给财政预算管理提出了更高的要求。主要有：增强预算的完整性，要求全部收支纳入预算管理，增强预算的公开性，必须接受社会监督；将地方政府债务纳入预算管理，避免其游离于预算之外，脱离人大监督；勤俭节约入法，违纪铁腕追责等；乡镇政府要认真贯彻落实《新预算法》精神，使乡镇财政工作再上新台阶。
1.统筹兼顾、保证重点，科学合理编制预算
乡镇财政预算编制应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，应当建立跨年度预算平衡机制。乡镇全部收支都要纳入预算管理。
（1）预算编制前，一方面，应做好与上级财政部门的信息沟通。上级财政部门应加强对乡镇预算编制工作的业务指导和刚性要求，并提前下达年内转移支付预算指标，尤其是需乡镇财政安排配套资金的预算指标；另一方面，根据上级有关指示精神，向乡镇各部门下达预算编制的指示和具体规定，各部门根据上级确定的工作职责、任务和事业发展计划，结合本部门实际，设计部门预算收支指标。乡镇财政部门依据上级财政部门下达的预算编制要求，结合乡镇各部门预算收支指标，科学分析，汇总编制乡镇财政预算草案。 （2）预算收入的编制。根据上年度一般预算收入数据，结合税源变动情况及市场经济环境分析，科学合理预测本年收入，应将上年结转资金、本年一般预算收入、地方政府债务收入、其他资金收入等，全部纳入预算。
（3）预算支出的编制。严格执行中央厉行节约、反对浪费的八项规定精神和六项禁令规定，大力压减一般性支出， 将厉行节约做到实处。实行双定额原则，即人员经费“定员定额”、资产管理“定物定额”。严格控制公车运行维护经费、公务接待经费预算。科学界定财政对社会事业发展经费的供给范围，如教育、文化、卫生、三农等，有计划的建立预备费、预算周转金等预算后备资金，使乡镇财政预算能够应对意外事件的发生，保证乡镇各项事业健康发展。
2.培植税源，规范收支，强化预算约束力
（1）预算收入的组织实施，乡镇应着力在税源的培植上。乡镇招商引资、经济发展、安全监查、社会治安等相关部门应充分调动发挥其服务协调作用，面向生产、商品流通、社会服务等市场各环节，改善经营环境，以培植壮大税源；坚持按政策办事，协同税收征管部门，做到应收尽收。
（2）严格按照年初预算，从严控制，合理安排各项支出。各项开支都要精打细算，厉行节约，反對浪费。确保人员工资社保、民政优抚经费、村级组织运转经费等硬性预算支出；压缩一般行政经费支出，从严控制公务接待、加班餐、差旅、会议、培训等支出标准，降低公车运行维护费，对各项定额支出加强刚性约束；对各类专项资金，严格分类管理，按规定用途支出不得互相挤占、挪用， 严禁无预算支出。因特殊情况需动用预备费、调整预算的，应严格履行审批程序，未经批准的，不得调整预算。围绕消除“隐性消费”和违规支出，积极推进乡镇国库集中支付制度改革，推广乡镇公务卡结算制度，促进乡镇财政资金运行安全、高效、透明。
3.信息公开，强化监督，增强政府公信力
乡镇政府应结合本地实际，采取多种形式，依托服务大厅、社区、居委会公示栏等阵地，积极稳妥开展政府预决算和三公经费预决算公开。公开信息应重点涵盖教育、医疗卫生、社保就业、住房保障、三农等民生支出。针对乡村道路、园区等公共设施建设项目，应严格履行政府采购招投标、竞争谈判等审批程序，在施工场所外利用公告栏、公示牌等公开工程概算，资金来源以及施工单位等信息，接受群众监督。
乡镇人大应加强对财政预算管理的事前、事中、事后监督，年度内至少二次定期听取预算执行情况汇报，对重大事项或特定问题组织调查，加大监督力度。严格执行预算追加、调整审批程序。
4.强化组织保障，推进预决算管理的内环境建设
以《新预算法》的颁布实施为契机，将财政预决算信息公开、绩效评价等纳入乡镇领导业绩考核范围，增强主要领导和职能部门责任意识。完善财务管理、资产管理的内控机制，规范各项财会管理制度，加强乡镇财政人员职业道德、业务素养继续教育，提升基层财政人员执业水平。
大力推进“金财工程”建设，逐步实现乡镇财政全面纳入基层数字财政管理系统这一集日常业务处理、数据统计分析、资金绩效评价等多功能于一体的综合信息应用平台，切实加强对乡镇财政资金的监管力度，提升乡镇财政预算管理水平。
四、结语
乡镇财政是我国最基层、财力和收支调控能力最薄弱的一级财政，新形势下，要切实加强乡镇财政预算管理工作，使乡镇有限的财政资金充分发挥社会效益，促进乡镇经济社会健康发展。
参考文献：
[1]庞敦之.乡镇财政管理概述.（上）天津科学技术出版社，2010.3.
[2]胡雪青.提高乡镇财政预算管理的有效途径.[J].现代经济信息，2014（14）.
[3]刘海燕.加强乡镇财政预算管理工作的探究.[J].中外企业家，2017（14）.
【关键词】乡镇财政；预算管理
乡镇财政作为我国财政体系的基础，在加强基层政权建设、提供社会公共服务、促进城乡经济社会和谐健康发展等方面发挥着非常重要的作用。乡镇财政预算是乡镇政府为了实现其职能，有计划地筹集和分配乡镇财政资金的重要工具，是乡镇基本的财政计划。加强乡镇财政预算管理是从源头上防范乡镇财政风险、提高乡镇财政运行质量的重要举措。
一、加强乡镇财政预算管理的重要意义
近年来，国家对基层财政的扶持力度逐步加大，推动了乡镇的发展进程。但相对于乡镇不断扩大的事权范围，相对滞后的乡镇财权突显得捉襟见肘、力不从心，制约了乡镇各项工作的开展，乃至影响了乡镇经济社会的发展速度。
以某乡镇为例，在岗职工285人，离退休人员31人，所辖社区8个、自然村居39个。该乡镇2014—2016年期间，年平均可支配财力2827万元，而年平均必保支出达2770万元，其中：人员经费（含社保）1720万元，公用经费480万元，其他必保支出570万元，主要包括：职工住房公积金、村居五保供养、环卫保洁、村级组织运转经费、社会治安、社区医疗服务等民生必保支出，以及项目开发占地补偿等。综上可见，该乡镇可用财力仅能够维持各项必保支出，无法满足开展其他工作的专项支出及应对突发紧急事件的应急性支出。此等现象，在现阶段经济发展水平不高的多数乡镇普遍存在着，严重制约了乡镇公共服务能力的提升。
针对乡镇现有财力与支出责任极不对称，乡镇财政可用的和统筹调剂的财力极为有限的现状，当务之急应把加强乡镇财政预算管理放在乡镇工作的重中之重，更好地理顺乡镇财政分配关系，科学合理安排、使用好乡镇财政资金，把乡镇有限的财政资金用于经济社会最为需要的方面，力求获得最大的社会效益。伴随《新预算法》的颁布实施，乡镇财政预算管理工作即将面临着更大的挑战。
二、当前乡镇财政预算管理中存在的主要问题
受诸多因素影响，现阶段，乡镇财政预算管理普遍存在着编制质量不高、执行刚性约束差和外部监督缺失等现状。
1.预算编制质量不高，流于形式，操作性不强，起不到预算控制作用
（1）乡镇的预算编制涉及范围广，信息量大。涵盖一般公共服务、公共安全、教育科技、文化体育、社保就业、医疗卫生和计划生育、节能环保、城乡社区、农林水等多部门，财政收支事项繁杂，年内变动较大，各类应急性、突发性工作可谓是乡镇工作常态，较难做出合理预测，不够精准，且人力物力耗费较大。
（2）预算编制前缺乏有效的上下沟通。一方面，缺乏县级财政部门的业务指导和信息沟通，造成对上级财政的转移支付、年内需乡财政提供配套资金的专项支出、上解支出的变动事项等估计不足；另一方面，缺乏对乡镇各部门工作任务和事业发展计划所需经费投入的了解。
（3）自全面推行營改增以来，税收体制越来越规范，有效避免了以前年度买税、协调税、延期或提前纳税等人为因素的影响，税收收入较前稳定。但税收收入作为乡镇财政预算收入的主体收入，受市场因素影响较大，一定程度上造成了乡镇财政收入的不确定性。
（4）领导重视程度不高，认识偏颇，担心预算对年内繁杂的事项支出造成一定的制约，不利于工作开展；乡镇财政部门重决算轻预算，财会人员业务水平不高。
2.预算执行缺乏刚性约束力
（1）财务管理内控机制不健全。部分乡镇财政人员配置不到位，未能按照不相容职务相分离原则进行岗位设置，也难以建立规范的AB角替岗制度，存在不相容岗位的交叉任职、轻票据管理、稽核缺失等现象。单位内控制度形同虚设，落实不到位，致使财务管理难以细化，存在潜在风险。
（2）乡镇事权的扩大、人员的增多，导致人员经费、公用经费、资产配置等相应增大，行政运行成本超出预算控制；加之各类专项支出、重点项目支出变动较大，突发性、应急性支出超出预算，缺乏规范的预算调整程序。
（3）乡镇财政工作人员变动较大，业务水平不高，财务基础规范薄弱，财政管理水平不高。加之乡镇领导对财政预算管理工作认识不足，导致乡镇财政仅起到政府出纳的作用，不能充分参与到乡镇各项工作中去，为领导做好参谋，以致影响了财政资金的统筹利用、预算的有效执行。
3.监管机制缺失
乡镇人大未能充分发挥对财政预决算事前、事中、事后监督作用。乡镇财政亦缺乏对自身财政预决算客观的绩效评价，预算执行情况未能及时公开甚至不公开，致使乡镇财政预决算脱离社会公众的监督。
三、新形势下加强乡镇财政预算管理的几点建议
2015年1月1日，《新预算法》的颁布实施，给财政预算管理提出了更高的要求。主要有：增强预算的完整性，要求全部收支纳入预算管理，增强预算的公开性，必须接受社会监督；将地方政府债务纳入预算管理，避免其游离于预算之外，脱离人大监督；勤俭节约入法，违纪铁腕追责等；乡镇政府要认真贯彻落实《新预算法》精神，使乡镇财政工作再上新台阶。
1.统筹兼顾、保证重点，科学合理编制预算
乡镇财政预算编制应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，应当建立跨年度预算平衡机制。乡镇全部收支都要纳入预算管理。
（1）预算编制前，一方面，应做好与上级财政部门的信息沟通。上级财政部门应加强对乡镇预算编制工作的业务指导和刚性要求，并提前下达年内转移支付预算指标，尤其是需乡镇财政安排配套资金的预算指标；另一方面，根据上级有关指示精神，向乡镇各部门下达预算编制的指示和具体规定，各部门根据上级确定的工作职责、任务和事业发展计划，结合本部门实际，设计部门预算收支指标。乡镇财政部门依据上级财政部门下达的预算编制要求，结合乡镇各部门预算收支指标，科学分析，汇总编制乡镇财政预算草案。 （2）预算收入的编制。根据上年度一般预算收入数据，结合税源变动情况及市场经济环境分析，科学合理预测本年收入，应将上年结转资金、本年一般预算收入、地方政府债务收入、其他资金收入等，全部纳入预算。
（3）预算支出的编制。严格执行中央厉行节约、反对浪费的八项规定精神和六项禁令规定，大力压减一般性支出， 将厉行节约做到实处。实行双定额原则，即人员经费“定员定额”、资产管理“定物定额”。严格控制公车运行维护经费、公务接待经费预算。科学界定财政对社会事业发展经费的供给范围，如教育、文化、卫生、三农等，有计划的建立预备费、预算周转金等预算后备资金，使乡镇财政预算能够应对意外事件的发生，保证乡镇各项事业健康发展。
2.培植税源，规范收支，强化预算约束力
（1）预算收入的组织实施，乡镇应着力在税源的培植上。乡镇招商引资、经济发展、安全监查、社会治安等相关部门应充分调动发挥其服务协调作用，面向生产、商品流通、社会服务等市场各环节，改善经营环境，以培植壮大税源；坚持按政策办事，协同税收征管部门，做到应收尽收。
（2）严格按照年初预算，从严控制，合理安排各项支出。各项开支都要精打细算，厉行节约，反對浪费。确保人员工资社保、民政优抚经费、村级组织运转经费等硬性预算支出；压缩一般行政经费支出，从严控制公务接待、加班餐、差旅、会议、培训等支出标准，降低公车运行维护费，对各项定额支出加强刚性约束；对各类专项资金，严格分类管理，按规定用途支出不得互相挤占、挪用， 严禁无预算支出。因特殊情况需动用预备费、调整预算的，应严格履行审批程序，未经批准的，不得调整预算。围绕消除“隐性消费”和违规支出，积极推进乡镇国库集中支付制度改革，推广乡镇公务卡结算制度，促进乡镇财政资金运行安全、高效、透明。
3.信息公开，强化监督，增强政府公信力
乡镇政府应结合本地实际，采取多种形式，依托服务大厅、社区、居委会公示栏等阵地，积极稳妥开展政府预决算和三公经费预决算公开。公开信息应重点涵盖教育、医疗卫生、社保就业、住房保障、三农等民生支出。针对乡村道路、园区等公共设施建设项目，应严格履行政府采购招投标、竞争谈判等审批程序，在施工场所外利用公告栏、公示牌等公开工程概算，资金来源以及施工单位等信息，接受群众监督。
乡镇人大应加强对财政预算管理的事前、事中、事后监督，年度内至少二次定期听取预算执行情况汇报，对重大事项或特定问题组织调查，加大监督力度。严格执行预算追加、调整审批程序。
4.强化组织保障，推进预决算管理的内环境建设
以《新预算法》的颁布实施为契机，将财政预决算信息公开、绩效评价等纳入乡镇领导业绩考核范围，增强主要领导和职能部门责任意识。完善财务管理、资产管理的内控机制，规范各项财会管理制度，加强乡镇财政人员职业道德、业务素养继续教育，提升基层财政人员执业水平。
大力推进“金财工程”建设，逐步实现乡镇财政全面纳入基层数字财政管理系统这一集日常业务处理、数据统计分析、资金绩效评价等多功能于一体的综合信息应用平台，切实加强对乡镇财政资金的监管力度，提升乡镇财政预算管理水平。
四、结语
乡镇财政是我国最基层、财力和收支调控能力最薄弱的一级财政，新形势下，要切实加强乡镇财政预算管理工作，使乡镇有限的财政资金充分发挥社会效益，促进乡镇经济社会健康发展。
参考文献：
[1]庞敦之.乡镇财政管理概述.（上）天津科学技术出版社，2010.3.
[2]胡雪青.提高乡镇财政预算管理的有效途径.[J].现代经济信息，2014（14）.
[3]刘海燕.加强乡镇财政预算管理工作的探究.[J].中外企业家，2017（14）.