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编者按：今年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)在经过了较长时间的酝酿起草、征求意见之后，终于在社会各界的热切期盼中由党中央国务院正式颁布了。《教育规划纲要》为未来10年我国的教育改革制定了完整清晰的“路线图”。令人欣喜的是，《教育规划纲要》充分强调了学前教育的重要性，提出了未采10年学前教育发展的具体目标。这可以被看成是给新世纪我国幼教事业的发展注入了一针“强心剂”。在这样的时刻，我们需要积极思考的是如何尽快解决当前幼教领域存在的种种问题，如何尽快切实地提升幼儿教育的质量。为此，本刊特邀几位专家学者，就如何贯彻落实《教育规划纲要》展开讨论，并期待读者的广泛参与和深入思考。同期《幼儿教育·教育科学》刊发了霍力岩、曾晓东、李辉、吕苹等学者的相关文章，请参阅。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)提出，未来10年我国学前教育发展的目标是基本普及学前教育——“到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育”，并提出要重视0至3岁婴幼儿教育。这是根据我国社会主义初级阶段的发展现实，根据广大人民群众对子女教育的基本需要，根据社会主义现代化建设对人才发展的长远需要和建设人力资源强国的宏伟战略而提出的目标。学前教育发展目标是国家整体教育发展和社会发展目标的重要组成部分。大力发展学前教育、关注终身教育的起始阶段，是世界教育发展的一个基本趋势，也是各国现代化进程中必然要关注的问题。
提出基本普及学前教育的目标，对于一个发展中的人口大国来说是一个重大挑战，也是一次促发社会内涵发展和民生发展的重大机遇，更是一次历史觉醒，它对整个社会发展、教育发展和个体终身发展等各个层面都有积极的意义。提出基本普及学前教育的目标，一方面反映了广大人民群众的强烈需求，反映了人们教育意识的增强和教育观念的转变，也在一定程度上反映了社会经济和文化的发展；另一方面反映了政府建设人力资源强国战略的全面落实，反映了政府对教育在社会发展中的基础地位和早期教育在个体发展中的奠基作用的认识的提升，反映了整个社会对提升民族基本素质应从幼儿抓起的认识的深化。普及学前教育，意味着广大学前儿童受教育的权利有了实现的可能，也是推进社会公平的一种体现。当然，普及学前教育也意味着政府要承担更多的发展学前教育的义务和责任，意味着社会力量和家庭应对学前教育给予更多的支持。
2009年，我国幼儿入园率为50.9％，虽然部分沿海发达省份幼儿入园率已达90％以上，但从总体上看，我国离普及学前教育还有不小的距离。在今天，我国幼儿入园率较低的主要原因已经不是家长的认识问题，而是教育资源缺乏的问题，尤其是优质普惠性教育资源缺乏的问题。这其实反映的是政府对学前教育投入不足。因此，普及学前教育在农村及欠发达、不发达地区的困难会更大些。当前，在我国不同地区都不同程度地存在“入园难”的问题，且这个问题日益突出，甚至已经成为困扰一些地方教育行政部门乃至整个基层政府的一个重要的社会问题。媒体不断报道的家长为孩子入园报名而昼夜甚至连续几天几夜排队的新闻事实上说明，“入园难”已成为一个现实的民生问题。在全国教育工作会议上，温家宝总理要求各级政府积极努力地解决群众呼声强烈的“入园难”问题。解决“入园难”和普及学前教育是密切相关的，“入园难”的问题只有在普及学前教育的过程中才能逐步解决。只要“入园难”的问题逐步得到有效解决，我国的学前教育就会向普及的方向不断迈进。
“入园难”现象阐析
“入园难”是出现在普及学前教育征程中的最显性、最直接的问题。“入园难”的本质是可提供的学前教育资源与幼儿入园需求之间的矛盾。换句话说，“入园难”与学前教育资源的缺乏有关，而学前教育资源的缺乏可分为绝对缺乏和相对缺乏两种情况。所谓学前教育资源的绝对缺乏，是指能提供的学前教育资源的绝对数量不能满足适龄幼儿的入园需求，它的直接表现形式就是无幼儿园可上。这种现象在一些地方的确存在，而且比较严重。而在另一些学前教育资源相对丰富的地区，绝对缺乏也可能出现在特定的年份，如一般的生育高峰以及由于人们出于风俗习惯(生个“金猪”宝宝)或纪念重大事件(生个“奥运”宝宝)的心理而人为产生的特殊生育高峰等所带来的入园压力。所谓学前教育资源的相对缺乏是指适宜于幼儿及家长需求的特定水准的教育资源的短缺，也就是说不是没有幼儿园可上，而是没有合适的幼儿园可上。到底缺什么样的幼儿园呢?各地的情况都不同，不同的家庭感受到的“入园难”也各不相同。如，有些家长抱怨为何不能上好的幼儿园，有些家长抱怨为何不能上附近的幼儿园，有些家长抱怨为何不能上既优质又廉价的幼儿园，等等。这是一个需要深入讨论的有关何为普及学前教育以及如何普及学前教育的问题。
值得我们关注的是，那些见诸媒体的“入园难”问题大多反映的是对优质教育资源的需求没有得到满足的情况。人们几天几夜排长队想进的幼儿园几乎都有一个共同的特点，那就是优质且廉价，是政府举办的公办幼儿园。高价的或者优质又高价的幼儿园不会有人排队，因为价格机制会使很多期待受益的人自然地将它们排除在外。对于并不奢望获得优质教育资源，只希望进入正规的、自己能支付得起费用的幼儿园的家长来说，排队也跟他们无关，他们不敢有这种期待，也无力去获得这些资源，他们苦恼的是如何让孩子进正规的幼儿园、由合格的老师教、价格别太贵。其实，他们才是“入园难”问题的主要承受者，而他们的失落、失望却很少为媒体和社会所关注。这是一个社会公平的问题，也是我们在普及学前教育过程中必须关注的扩大普惠性学前教育资源的问题。从这个意义上说，普及学前教育不只是一个简单的有园可上的问题，普及学前教育是量和质的统一，是普惠和公平的结合，是真正让广大人民群众享受到改革开放和学前教育发展的成果。
“入园难”问题的根源
“入园难”不只是一个教育领域的问题，更是一个复杂的社会问题。造成“入园难”问题的原因固然有人口、经济发展水平等因素，也涉及政策、政府履行职责等问题。因此，“入园难”的根源不完全在教育，而在整个社会。找到问题的根源对于解决“入园难”问题是十分必要的。
1 政府的重视程度。影响学前教育发展的最核心因素是政府的重视程度，这个无论是在我国还是在西方国家均是如此。教 育部颁布的《幼儿园工作规程》指出，学前教育“是基础教育的有机组成部分，是学校教育制度的基础阶段”。这样的定位有没有真正为各级政府所认同，这对于学前教育的发展至关重要。国务院于1989年颁布的《幼儿园管理条例》规定，“地方各级人民政府应当根据本地区社会经济发展状况，制订幼儿园的发展规划。幼儿园的设置应与当地居民人口相适应。乡、镇、市辖区和不设区的市的幼儿园的发展规划，应当包括幼儿园设置的布局方案。”如果这些思想真正成为所有基层政府发展学前教育的指导思想，那么“入园难”“入园贵”的问题至少不会像现在那么突出。因此，发展学前教育的关键在政府，政府的立场、理念、决策是学前教育发展的决定性因素，解决学前教育中存在的问题主要依靠政府。
2 政府的投入。政府对学前教育的投入是政府重视程度的体现和延伸。我国学前教育得到的政府投入远远低于其他教育阶段，也远远低于发达国家及大部分发展中国家。2008年，政府对普通高中、中等职业教育和高等教育的投入分别占教育总投入的11.47％、7.01％和30.97％，而对学前教育的投入只占1.29％；对前三者的财政性投入分别占财政性教育总投入的9.6％、6.19％和19.9％，而学前教育的财政性投入只占1.24％。放到国际上去比较，巴西的学前教育经费占公共教育总经费的比率为5.1％，墨西哥为8.9％，经合组织成员国平均为8％，可见，我国的投入比率明显偏低。政府投入不足是造成“入园难”问题的主要原因，也是非注册幼儿园(也称“黑园”“山寨园”)大量出现的主要原因。政府投入的不足，也带来了幼儿园教师地位低、收入低，幼儿园教师流失严重以及教育质量低下等问题。
贯彻落实《教育规划纲要》解决“入园难”问题
《教育规划纲要》指出，“把教育摆在优先发展的战略地位。教育优先发展是党和国家提出并长期坚持的一项重大方针。各级党委和政府要把优先发展教育作为贯彻落实科学发展观的一项基本要求，切实保证经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育投入，公共资源优先满足教育和人力资源开发需要。”这是国家对发展教育事业作出的重大决策。在这样的宏观决策背景下，学前教育的发展就有了依托和支撑。这也说明了学前教育的发展不只是家庭和幼儿个人的事，而是与国家的前途与命运密切相关的事。
《教育规划纲要》还指出，“明确政府职责。把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划。建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。加大政府投入，完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予补助。加强学前教育管理，规范办园行为。制定学前教育办园标准，建立幼儿园准入制度。完善幼儿园收费管理办法。”由此，我们看到了政府发展学前教育的义务和责任，看到了政府解决包括“入园难”在内的学前教育问题的决心和勇气。我们有理由相信，政府主导的本质就是以政府办园为主，以财政投入为主，以公办教师为主，而大力发展公办园、加大政府投入是政府主导的必然延伸。在政府积极承担责任的前提下，各企事业单位、集体组织及公民个人积极参与，学前教育一定能够得到健康的发展，“入园难”的问题也一定能够得到妥善解决。
根据《教育规划纲要》精神，结合当前“入园难”问题的实际状况，我们认为政府在努力履行自己长期责任的同时。也应采取一些积极有效的应急措施。如，解决由于绝对短缺而引发的“人园难”问题。尽可能地增建幼儿园。政府可通过填补空白式地重点建设、积极接收小区配套幼儿园、改造中小学富余校舍等途径，扩大教育资源。解决由于优质教育资源短缺而造成的“入园难”问题，可采取措施扩大优质教育资源。扩大优质教育资源的核心措施不是“名园”办分园，而是扩建公办幼儿园，增加财政对学前教育的投入，增加教师编制。扶持和提升薄弱幼儿园(包括民办园)也是扩大优质教育资源的重要措施。可通过加大投入或资助，制订鼓励政策和措施，同时加强教师培训，加快教师队伍轮换，以提高薄弱园的办园水平，帮助他们尽快提升质量，迈入优质幼儿园的行列。此外，政府的合理规划是解决“入园难”的重要保证。政府的社会发展规划必须包含学前教育事业发展的规划，从经济社会发展的现实出发，从人口发展的趋势出发，从类似“奥运”“金猪”等民众关注的社会事件或民众心理出发，切实建立人口高峰预警机制及应对入园压力的预案，通过多方面的工作化解矛盾，避免被动和混乱。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)提出，未来10年我国学前教育发展的目标是基本普及学前教育——“到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育”，并提出要重视0至3岁婴幼儿教育。这是根据我国社会主义初级阶段的发展现实，根据广大人民群众对子女教育的基本需要，根据社会主义现代化建设对人才发展的长远需要和建设人力资源强国的宏伟战略而提出的目标。学前教育发展目标是国家整体教育发展和社会发展目标的重要组成部分。大力发展学前教育、关注终身教育的起始阶段，是世界教育发展的一个基本趋势，也是各国现代化进程中必然要关注的问题。
提出基本普及学前教育的目标，对于一个发展中的人口大国来说是一个重大挑战，也是一次促发社会内涵发展和民生发展的重大机遇，更是一次历史觉醒，它对整个社会发展、教育发展和个体终身发展等各个层面都有积极的意义。提出基本普及学前教育的目标，一方面反映了广大人民群众的强烈需求，反映了人们教育意识的增强和教育观念的转变，也在一定程度上反映了社会经济和文化的发展；另一方面反映了政府建设人力资源强国战略的全面落实，反映了政府对教育在社会发展中的基础地位和早期教育在个体发展中的奠基作用的认识的提升，反映了整个社会对提升民族基本素质应从幼儿抓起的认识的深化。普及学前教育，意味着广大学前儿童受教育的权利有了实现的可能，也是推进社会公平的一种体现。当然，普及学前教育也意味着政府要承担更多的发展学前教育的义务和责任，意味着社会力量和家庭应对学前教育给予更多的支持。
2009年，我国幼儿入园率为50.9％，虽然部分沿海发达省份幼儿入园率已达90％以上，但从总体上看，我国离普及学前教育还有不小的距离。在今天，我国幼儿入园率较低的主要原因已经不是家长的认识问题，而是教育资源缺乏的问题，尤其是优质普惠性教育资源缺乏的问题。这其实反映的是政府对学前教育投入不足。因此，普及学前教育在农村及欠发达、不发达地区的困难会更大些。当前，在我国不同地区都不同程度地存在“入园难”的问题，且这个问题日益突出，甚至已经成为困扰一些地方教育行政部门乃至整个基层政府的一个重要的社会问题。媒体不断报道的家长为孩子入园报名而昼夜甚至连续几天几夜排队的新闻事实上说明，“入园难”已成为一个现实的民生问题。在全国教育工作会议上，温家宝总理要求各级政府积极努力地解决群众呼声强烈的“入园难”问题。解决“入园难”和普及学前教育是密切相关的，“入园难”的问题只有在普及学前教育的过程中才能逐步解决。只要“入园难”的问题逐步得到有效解决，我国的学前教育就会向普及的方向不断迈进。
“入园难”现象阐析
“入园难”是出现在普及学前教育征程中的最显性、最直接的问题。“入园难”的本质是可提供的学前教育资源与幼儿入园需求之间的矛盾。换句话说，“入园难”与学前教育资源的缺乏有关，而学前教育资源的缺乏可分为绝对缺乏和相对缺乏两种情况。所谓学前教育资源的绝对缺乏，是指能提供的学前教育资源的绝对数量不能满足适龄幼儿的入园需求，它的直接表现形式就是无幼儿园可上。这种现象在一些地方的确存在，而且比较严重。而在另一些学前教育资源相对丰富的地区，绝对缺乏也可能出现在特定的年份，如一般的生育高峰以及由于人们出于风俗习惯(生个“金猪”宝宝)或纪念重大事件(生个“奥运”宝宝)的心理而人为产生的特殊生育高峰等所带来的入园压力。所谓学前教育资源的相对缺乏是指适宜于幼儿及家长需求的特定水准的教育资源的短缺，也就是说不是没有幼儿园可上，而是没有合适的幼儿园可上。到底缺什么样的幼儿园呢?各地的情况都不同，不同的家庭感受到的“入园难”也各不相同。如，有些家长抱怨为何不能上好的幼儿园，有些家长抱怨为何不能上附近的幼儿园，有些家长抱怨为何不能上既优质又廉价的幼儿园，等等。这是一个需要深入讨论的有关何为普及学前教育以及如何普及学前教育的问题。
值得我们关注的是，那些见诸媒体的“入园难”问题大多反映的是对优质教育资源的需求没有得到满足的情况。人们几天几夜排长队想进的幼儿园几乎都有一个共同的特点，那就是优质且廉价，是政府举办的公办幼儿园。高价的或者优质又高价的幼儿园不会有人排队，因为价格机制会使很多期待受益的人自然地将它们排除在外。对于并不奢望获得优质教育资源，只希望进入正规的、自己能支付得起费用的幼儿园的家长来说，排队也跟他们无关，他们不敢有这种期待，也无力去获得这些资源，他们苦恼的是如何让孩子进正规的幼儿园、由合格的老师教、价格别太贵。其实，他们才是“入园难”问题的主要承受者，而他们的失落、失望却很少为媒体和社会所关注。这是一个社会公平的问题，也是我们在普及学前教育过程中必须关注的扩大普惠性学前教育资源的问题。从这个意义上说，普及学前教育不只是一个简单的有园可上的问题，普及学前教育是量和质的统一，是普惠和公平的结合，是真正让广大人民群众享受到改革开放和学前教育发展的成果。
“入园难”问题的根源
“入园难”不只是一个教育领域的问题，更是一个复杂的社会问题。造成“入园难”问题的原因固然有人口、经济发展水平等因素，也涉及政策、政府履行职责等问题。因此，“入园难”的根源不完全在教育，而在整个社会。找到问题的根源对于解决“入园难”问题是十分必要的。
1 政府的重视程度。影响学前教育发展的最核心因素是政府的重视程度，这个无论是在我国还是在西方国家均是如此。教 育部颁布的《幼儿园工作规程》指出，学前教育“是基础教育的有机组成部分，是学校教育制度的基础阶段”。这样的定位有没有真正为各级政府所认同，这对于学前教育的发展至关重要。国务院于1989年颁布的《幼儿园管理条例》规定，“地方各级人民政府应当根据本地区社会经济发展状况，制订幼儿园的发展规划。幼儿园的设置应与当地居民人口相适应。乡、镇、市辖区和不设区的市的幼儿园的发展规划，应当包括幼儿园设置的布局方案。”如果这些思想真正成为所有基层政府发展学前教育的指导思想，那么“入园难”“入园贵”的问题至少不会像现在那么突出。因此，发展学前教育的关键在政府，政府的立场、理念、决策是学前教育发展的决定性因素，解决学前教育中存在的问题主要依靠政府。
2 政府的投入。政府对学前教育的投入是政府重视程度的体现和延伸。我国学前教育得到的政府投入远远低于其他教育阶段，也远远低于发达国家及大部分发展中国家。2008年，政府对普通高中、中等职业教育和高等教育的投入分别占教育总投入的11.47％、7.01％和30.97％，而对学前教育的投入只占1.29％；对前三者的财政性投入分别占财政性教育总投入的9.6％、6.19％和19.9％，而学前教育的财政性投入只占1.24％。放到国际上去比较，巴西的学前教育经费占公共教育总经费的比率为5.1％，墨西哥为8.9％，经合组织成员国平均为8％，可见，我国的投入比率明显偏低。政府投入不足是造成“入园难”问题的主要原因，也是非注册幼儿园(也称“黑园”“山寨园”)大量出现的主要原因。政府投入的不足，也带来了幼儿园教师地位低、收入低，幼儿园教师流失严重以及教育质量低下等问题。
贯彻落实《教育规划纲要》解决“入园难”问题
《教育规划纲要》指出，“把教育摆在优先发展的战略地位。教育优先发展是党和国家提出并长期坚持的一项重大方针。各级党委和政府要把优先发展教育作为贯彻落实科学发展观的一项基本要求，切实保证经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育投入，公共资源优先满足教育和人力资源开发需要。”这是国家对发展教育事业作出的重大决策。在这样的宏观决策背景下，学前教育的发展就有了依托和支撑。这也说明了学前教育的发展不只是家庭和幼儿个人的事，而是与国家的前途与命运密切相关的事。
《教育规划纲要》还指出，“明确政府职责。把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划。建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。加大政府投入，完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予补助。加强学前教育管理，规范办园行为。制定学前教育办园标准，建立幼儿园准入制度。完善幼儿园收费管理办法。”由此，我们看到了政府发展学前教育的义务和责任，看到了政府解决包括“入园难”在内的学前教育问题的决心和勇气。我们有理由相信，政府主导的本质就是以政府办园为主，以财政投入为主，以公办教师为主，而大力发展公办园、加大政府投入是政府主导的必然延伸。在政府积极承担责任的前提下，各企事业单位、集体组织及公民个人积极参与，学前教育一定能够得到健康的发展，“入园难”的问题也一定能够得到妥善解决。
根据《教育规划纲要》精神，结合当前“入园难”问题的实际状况，我们认为政府在努力履行自己长期责任的同时。也应采取一些积极有效的应急措施。如，解决由于绝对短缺而引发的“人园难”问题。尽可能地增建幼儿园。政府可通过填补空白式地重点建设、积极接收小区配套幼儿园、改造中小学富余校舍等途径，扩大教育资源。解决由于优质教育资源短缺而造成的“入园难”问题，可采取措施扩大优质教育资源。扩大优质教育资源的核心措施不是“名园”办分园，而是扩建公办幼儿园，增加财政对学前教育的投入，增加教师编制。扶持和提升薄弱幼儿园(包括民办园)也是扩大优质教育资源的重要措施。可通过加大投入或资助，制订鼓励政策和措施，同时加强教师培训，加快教师队伍轮换，以提高薄弱园的办园水平，帮助他们尽快提升质量，迈入优质幼儿园的行列。此外，政府的合理规划是解决“入园难”的重要保证。政府的社会发展规划必须包含学前教育事业发展的规划，从经济社会发展的现实出发，从人口发展的趋势出发，从类似“奥运”“金猪”等民众关注的社会事件或民众心理出发，切实建立人口高峰预警机制及应对入园压力的预案，通过多方面的工作化解矛盾，避免被动和混乱。