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铜梁还债最重要的收获是找回了政府信用
日前，全国人大、财政部调查组分别来到重庆市铜梁县，就该县破解县乡债务问题进行调研。几乎与此同时，河南省一个学习考察团也来到铜梁县。
“考察团成员先自己租了车辆，避开县里安排的路线，进行厂一番‘暗访’，最后终于确认铜梁县确实在减债还债上找准了‘病根’。”铜梁县委书记马严说。
《瞭望东方周刊》了解到，铜梁县通过建立偿债目标责任制、降低行政成本以及对乡镇下放财政、上收事权等，构筑了一套还债体系，四年还债近5亿元人民币，预计剩余的4亿元政府债务(含滚动累计、合理新增的部分)，到2009年能全部还清。
而就在五年前，铜梁县、乡财政累计负债达7．4亿元，是当年地方财政收入的5倍多。个别乡镇的债务靠自身财力可能100年也还不清。重庆市铜梁县一位自称有46年党龄的退休老干部对铜梁县乡二级负债的描述是：“铜梁一条白龙大道，一条金龙大道，路宽车少，路边长满草!花了几千万，欠了一屁股债，真是瞎胡搞!”
事实上，全国县乡债务问题由来已久。据有关方面测算，目前全国县乡政府债务高达数千亿元，有专家估计，全国平均每个乡镇负债400万元，每个村负债20万元。县乡政府债务负担，已经威胁到我国经济安全，甚至严重影响基层执政能力，成为难以医治的“顽疾”。
《瞭望东方周刊》了解到，“铜梁模式”已经得到高层的高度认可。全国人大以及财政部认为“铜梁模式”值得向全国推广。截止到6月份，全国已有20多个地市县组织学习组到铜梁县“取经”，探求给县乡“解套”的方法。
铜梁干部忙躲债
“今年上半年，又还了112万，余下的900多万，计划三四年就能还清，现在很少再躲债了。”6月30日，重庆市铜梁县上桥镇党委书记叶劲松告诉《瞭望东方周刊》。
土桥镇是铜梁县有名的欠账大户，叶劲松1999年刚到任时，镇政府负债2800万元人民币。2002年，铜梁县法院对土桥镇政府进行强制执行，扣了该镇36万元农业税款；镇政府财务账户也先后被县法院封过十次。叶劲松一度每天上班就是接待讨债人员，有个债主竟提着菜刀上门讨债；一家建筑队竟两次锁住学校大门逼镇政府还账。
由于农村“普九”达标、清理基金会、储金会等组织、举债搞城镇建设等原因，铜梁县乡两级政府一度负债累累；铜梁县33个乡镇中有26个乡镇需要县财政补贴保吃饭、保运转。
铜梁县华兴镇党委书记陶智勇谈起躲债感慨万千：”每到年关，一看是债主的电话号码，我们要么不接，要么谎称自己下村社检查工作去了。”2000年时，华兴镇财政收入只有116万元，而当年在职和退休的143名干部、教职工人头经费以及民政对象就用去了200多万元。 “乡镇干部为对付每年6月底、元旦、春节的“讨债三关”，总结出“过关三招”：下乡躲债；推托赖债(乡党委书记、乡长两个正职只留一个主持工作，以“两个签字才算数”为由推托)；集资还债。”陶智勇说。
少云镇作为“政治任务”曾先后让10多名干部贷款帮还债；2000年底，负债1323万元的少云镇拖欠干部教师工资长达4个多月，不少家庭吃粮食靠从农村亲戚那里借，有的只能私下里开“摩的”挣钱养家。
而欠债1100多万元的平滩镇干部曾每人集资l万元，来偿还欠村民的钱。
政府信用在欠债中逐渐丧失，不仅乡财政，就连县财政预算账户也多次被法院查封，外来投资、贷款望而却步。有时，乡镇干部为了稳住债主的情绪，求他们宽限时间，甚至通过打听债主生日登门祝贺、送文艺演出票等方式来笼络感情，行政职能严重缺位。
官员还债纳入政绩考核
“累累负债确实就像‘隐形炸弹’，时刻威胁着铜梁的发展。”县委书记马平告诉记者，“任由债务高悬，结果就是损害百姓利益，毁坏政府形象。为清偿债务，铜梁县出台一条新规：‘新官要理旧事，还债也是政绩’。”
《瞭望东方周刊》了解到，针对乡镇干部中普遍存在的“还债又苦又累难出政绩”的想法，铜梁从政绩考核角度，建立了还债奖励机制和目标责任制。
即，县财政建立偿债配套基金，乡镇偿还债务，县财政按1：0．3的比例给予配套补助：对偿债好的乡镇提高分配转移支付资金、奖励现金；实行减债行政首长负责制，将各乡镇每年减债目标任务完成情况纳入政绩考核，同时建立债务报告制度，凡有负债的乡镇，每年必须向同级人民代表大会报告减债工作，把减债作为政务公开的重要内容，定期公布，对新举债项目实行登记制和审批制，必须报县政府审批，对盲目举债营造“政绩工程”者，视为违纪处理，防止新债发生。
“乡镇还债积极性大大提高，过去难治的乡镇机构人员膨胀的‘老毛病’也自动消解了，各乡镇对900多名自聘人员、临时人员大规模清退，仅此一项每年就节支600多万元。”马平告诉《瞭望东方周刊》。
但还债政绩考核机制运行一段时间后，又出现了新的矛盾：许多乡镇财政潜力挖尽了，难以继续还债。边远乡镇斑竹乡累计欠下190万元债务，而乡财政每年只有40万元的农业税收人，靠自身难以还债。
铜梁县县长管洪认为，解决政府债务这一复杂矛盾仅靠乡镇努力远远不够，还要建立‘上下联动，综合配套’的还债体系。
他分析道，“铜梁县乡镇一级用百分之二三十的财权承担了百分之七八十的事权，财权小、事权大是陷入债务黑洞的重要原因，因此创新财政管理模式，对乡镇下放财权、上收事权，才能取得实效。”
铜梁县因此又出台了分解县乡事权、财权的新模式。
在上收事权方面，首先由县财政统发乡镇干部教师工资和村社干部的误工补助，接着又将全县乡镇中学和乡镇卫生院上划给县级管理。据统计，仅近三年乡镇上划县财政所负担的工资增量一项，就达2800万元。这样一来，乡镇欠发工资的现象没有了。
与此同时下放财权，除保留8户企业和金融邮电两个行业外，其余企业税收按属地县、乡分成。除城市维护建设税、城镇土地使用税等县级固定收入外，将增值税、企业所得税下划乡镇，由乡镇与中央直接共享分成，县级只参与营业税、个人所得税、耕地占用税的分成，其余收入全部下划乡镇作为固定收入，壮大乡镇收入总量。
“这‘一收一放’，收走了乡镇的包袱，放来了基层的动力，使乡镇财政、事权基本相称了。”土桥镇党委书记叶劲松说，
下放财权后，为防止乡镇盲目使用资金，铜梁县推行了“村财乡管，乡财乡有，代管消赤(字)”，即由乡镇农村财务管理机构对村级财务代理核算，乡镇财政资金则按照“所有权、使用权、审批权”不变 的原则，由县财政实行集中核算形式的会计委派制度。
但乡镇财政“包袱”甩到了县级，县级财政又如何消化?
“一是提高财政实力和还债能力：二是在全国县一级率先实施‘三个听证制度’，即实施县级财政预算追加听证制度、国有资产处置听证会制度、公务用车购置听证制度，听证人员由各部门代表、人大代表、政协委员等组成。这样每年节省行政开支500多万元。”县长管洪说。
还债找回政府信用
政府欠债中最让铜梁百姓心酸的是国土部门拖欠农民6700多万元征地拆迁款，欠款时间最长的达10年之久，引发集体访、上访不断，有的群众甚至以“自杀”相胁。
“以前我们国土部门的干部苦不堪言。去年12月7日，国土局终于还清了欠款。农民高兴，我们更高兴。”铜梁县国土局局长王清伟告诉记者。
少云镇政府最主要的债务是拖欠农民工工资，于是形成了一个奇特的债务链：政府欠包工头——工头欠农民工——农民工拒交政府农业税，农民对政府不还债有意见，农村工作很难开展；该镇每年要拖欠20多万元的农业税。工作队到村里调查，农民说：“没别的意见，就是政府老不还钱!”
到今年六月底，少云镇已偿还了600万元的债务。
铜梁县委书记马平认为，铜梁县通过还债，最重要的是找回了政府信用。
“以前乡镇负债过重，从经济学概念上来看，早就应该破产了，更谈不上信甩由于政府欠债长期不还，铜梁县更是远近闻名的‘信用高风险区’，许多外来投资者都绕着走，使本来就十分薄弱的乡镇财力雪上加霜。”马平说。
据铜梁县统计，下决心清偿县乡二级债务后，铜梁县工业销售收入近三年翻了一番，地方财政收入以年均20％以上的速度增长。其中巴川、上桥、西河等三个传统的农业镇，近三年工商税收占财政收入的比重已经超过了70％。
蒲吕镇有家锶盐化工厂，每年缴税220万元，占全镇财政收入的80％以上，因为污染严重，群众多次向县里呼吁要求关闭。但乡镇受沉重债务所累，希望留住工厂税收维持财政工资运转，抵制不关。县里通过“还债体系”财政统发乡镇干部教师工资，又帮助乡镇逐步还债，乡镇包袱大大减轻，这个化工厂最终被关闭。
“不搞烂摊子、不搞花架子、不乱花财政的票子”。还债体系中的投资“听证制度”遏制了以往不理性的投资冲动和“政绩工程”。县长管洪举例说，县城从北门到西门的319线改造工程需要2000万元，但目前县里确实拿不出这笔钱，于是就决定暂时放弃。
日前，全国人大、财政部调查组分别来到重庆市铜梁县，就该县破解县乡债务问题进行调研。几乎与此同时，河南省一个学习考察团也来到铜梁县。
“考察团成员先自己租了车辆，避开县里安排的路线，进行厂一番‘暗访’，最后终于确认铜梁县确实在减债还债上找准了‘病根’。”铜梁县委书记马严说。
《瞭望东方周刊》了解到，铜梁县通过建立偿债目标责任制、降低行政成本以及对乡镇下放财政、上收事权等，构筑了一套还债体系，四年还债近5亿元人民币，预计剩余的4亿元政府债务(含滚动累计、合理新增的部分)，到2009年能全部还清。
而就在五年前，铜梁县、乡财政累计负债达7．4亿元，是当年地方财政收入的5倍多。个别乡镇的债务靠自身财力可能100年也还不清。重庆市铜梁县一位自称有46年党龄的退休老干部对铜梁县乡二级负债的描述是：“铜梁一条白龙大道，一条金龙大道，路宽车少，路边长满草!花了几千万，欠了一屁股债，真是瞎胡搞!”
事实上，全国县乡债务问题由来已久。据有关方面测算，目前全国县乡政府债务高达数千亿元，有专家估计，全国平均每个乡镇负债400万元，每个村负债20万元。县乡政府债务负担，已经威胁到我国经济安全，甚至严重影响基层执政能力，成为难以医治的“顽疾”。
《瞭望东方周刊》了解到，“铜梁模式”已经得到高层的高度认可。全国人大以及财政部认为“铜梁模式”值得向全国推广。截止到6月份，全国已有20多个地市县组织学习组到铜梁县“取经”，探求给县乡“解套”的方法。
铜梁干部忙躲债
“今年上半年，又还了112万，余下的900多万，计划三四年就能还清，现在很少再躲债了。”6月30日，重庆市铜梁县上桥镇党委书记叶劲松告诉《瞭望东方周刊》。
土桥镇是铜梁县有名的欠账大户，叶劲松1999年刚到任时，镇政府负债2800万元人民币。2002年，铜梁县法院对土桥镇政府进行强制执行，扣了该镇36万元农业税款；镇政府财务账户也先后被县法院封过十次。叶劲松一度每天上班就是接待讨债人员，有个债主竟提着菜刀上门讨债；一家建筑队竟两次锁住学校大门逼镇政府还账。
由于农村“普九”达标、清理基金会、储金会等组织、举债搞城镇建设等原因，铜梁县乡两级政府一度负债累累；铜梁县33个乡镇中有26个乡镇需要县财政补贴保吃饭、保运转。
铜梁县华兴镇党委书记陶智勇谈起躲债感慨万千：”每到年关，一看是债主的电话号码，我们要么不接，要么谎称自己下村社检查工作去了。”2000年时，华兴镇财政收入只有116万元，而当年在职和退休的143名干部、教职工人头经费以及民政对象就用去了200多万元。 “乡镇干部为对付每年6月底、元旦、春节的“讨债三关”，总结出“过关三招”：下乡躲债；推托赖债(乡党委书记、乡长两个正职只留一个主持工作，以“两个签字才算数”为由推托)；集资还债。”陶智勇说。
少云镇作为“政治任务”曾先后让10多名干部贷款帮还债；2000年底，负债1323万元的少云镇拖欠干部教师工资长达4个多月，不少家庭吃粮食靠从农村亲戚那里借，有的只能私下里开“摩的”挣钱养家。
而欠债1100多万元的平滩镇干部曾每人集资l万元，来偿还欠村民的钱。
政府信用在欠债中逐渐丧失，不仅乡财政，就连县财政预算账户也多次被法院查封，外来投资、贷款望而却步。有时，乡镇干部为了稳住债主的情绪，求他们宽限时间，甚至通过打听债主生日登门祝贺、送文艺演出票等方式来笼络感情，行政职能严重缺位。
官员还债纳入政绩考核
“累累负债确实就像‘隐形炸弹’，时刻威胁着铜梁的发展。”县委书记马平告诉记者，“任由债务高悬，结果就是损害百姓利益，毁坏政府形象。为清偿债务，铜梁县出台一条新规：‘新官要理旧事，还债也是政绩’。”
《瞭望东方周刊》了解到，针对乡镇干部中普遍存在的“还债又苦又累难出政绩”的想法，铜梁从政绩考核角度，建立了还债奖励机制和目标责任制。
即，县财政建立偿债配套基金，乡镇偿还债务，县财政按1：0．3的比例给予配套补助：对偿债好的乡镇提高分配转移支付资金、奖励现金；实行减债行政首长负责制，将各乡镇每年减债目标任务完成情况纳入政绩考核，同时建立债务报告制度，凡有负债的乡镇，每年必须向同级人民代表大会报告减债工作，把减债作为政务公开的重要内容，定期公布，对新举债项目实行登记制和审批制，必须报县政府审批，对盲目举债营造“政绩工程”者，视为违纪处理，防止新债发生。
“乡镇还债积极性大大提高，过去难治的乡镇机构人员膨胀的‘老毛病’也自动消解了，各乡镇对900多名自聘人员、临时人员大规模清退，仅此一项每年就节支600多万元。”马平告诉《瞭望东方周刊》。
但还债政绩考核机制运行一段时间后，又出现了新的矛盾：许多乡镇财政潜力挖尽了，难以继续还债。边远乡镇斑竹乡累计欠下190万元债务，而乡财政每年只有40万元的农业税收人，靠自身难以还债。
铜梁县县长管洪认为，解决政府债务这一复杂矛盾仅靠乡镇努力远远不够，还要建立‘上下联动，综合配套’的还债体系。
他分析道，“铜梁县乡镇一级用百分之二三十的财权承担了百分之七八十的事权，财权小、事权大是陷入债务黑洞的重要原因，因此创新财政管理模式，对乡镇下放财权、上收事权，才能取得实效。”
铜梁县因此又出台了分解县乡事权、财权的新模式。
在上收事权方面，首先由县财政统发乡镇干部教师工资和村社干部的误工补助，接着又将全县乡镇中学和乡镇卫生院上划给县级管理。据统计，仅近三年乡镇上划县财政所负担的工资增量一项，就达2800万元。这样一来，乡镇欠发工资的现象没有了。
与此同时下放财权，除保留8户企业和金融邮电两个行业外，其余企业税收按属地县、乡分成。除城市维护建设税、城镇土地使用税等县级固定收入外，将增值税、企业所得税下划乡镇，由乡镇与中央直接共享分成，县级只参与营业税、个人所得税、耕地占用税的分成，其余收入全部下划乡镇作为固定收入，壮大乡镇收入总量。
“这‘一收一放’，收走了乡镇的包袱，放来了基层的动力，使乡镇财政、事权基本相称了。”土桥镇党委书记叶劲松说，
下放财权后，为防止乡镇盲目使用资金，铜梁县推行了“村财乡管，乡财乡有，代管消赤(字)”，即由乡镇农村财务管理机构对村级财务代理核算，乡镇财政资金则按照“所有权、使用权、审批权”不变 的原则，由县财政实行集中核算形式的会计委派制度。
但乡镇财政“包袱”甩到了县级，县级财政又如何消化?
“一是提高财政实力和还债能力：二是在全国县一级率先实施‘三个听证制度’，即实施县级财政预算追加听证制度、国有资产处置听证会制度、公务用车购置听证制度，听证人员由各部门代表、人大代表、政协委员等组成。这样每年节省行政开支500多万元。”县长管洪说。
还债找回政府信用
政府欠债中最让铜梁百姓心酸的是国土部门拖欠农民6700多万元征地拆迁款，欠款时间最长的达10年之久，引发集体访、上访不断，有的群众甚至以“自杀”相胁。
“以前我们国土部门的干部苦不堪言。去年12月7日，国土局终于还清了欠款。农民高兴，我们更高兴。”铜梁县国土局局长王清伟告诉记者。
少云镇政府最主要的债务是拖欠农民工工资，于是形成了一个奇特的债务链：政府欠包工头——工头欠农民工——农民工拒交政府农业税，农民对政府不还债有意见，农村工作很难开展；该镇每年要拖欠20多万元的农业税。工作队到村里调查，农民说：“没别的意见，就是政府老不还钱!”
到今年六月底，少云镇已偿还了600万元的债务。
铜梁县委书记马平认为，铜梁县通过还债，最重要的是找回了政府信用。
“以前乡镇负债过重，从经济学概念上来看，早就应该破产了，更谈不上信甩由于政府欠债长期不还，铜梁县更是远近闻名的‘信用高风险区’，许多外来投资者都绕着走，使本来就十分薄弱的乡镇财力雪上加霜。”马平说。
据铜梁县统计，下决心清偿县乡二级债务后，铜梁县工业销售收入近三年翻了一番，地方财政收入以年均20％以上的速度增长。其中巴川、上桥、西河等三个传统的农业镇，近三年工商税收占财政收入的比重已经超过了70％。
蒲吕镇有家锶盐化工厂，每年缴税220万元，占全镇财政收入的80％以上，因为污染严重，群众多次向县里呼吁要求关闭。但乡镇受沉重债务所累，希望留住工厂税收维持财政工资运转，抵制不关。县里通过“还债体系”财政统发乡镇干部教师工资，又帮助乡镇逐步还债，乡镇包袱大大减轻，这个化工厂最终被关闭。
“不搞烂摊子、不搞花架子、不乱花财政的票子”。还债体系中的投资“听证制度”遏制了以往不理性的投资冲动和“政绩工程”。县长管洪举例说，县城从北门到西门的319线改造工程需要2000万元，但目前县里确实拿不出这笔钱，于是就决定暂时放弃。