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摘 要：我国城市化管理工作已持续推进十余年，在具体的城市管理工作中，促进社会综合治理、深化行政管理体制改革等管理效果十分显著。但从另一角度来说，在当前的城管行政执法工作中依旧存在较多法律问题，并且这些问题的暴露无益于我国安定和谐社会的建设。在本文中，笔者针对城市管理行政执法过程中法律依据滞后、执法权限配置不合理、各地区执法体制差异、公务协作体系不完善以及执法人员素质低下等诸多问题进行具体论述，同时，也针对这些问题，笔者提出了相关的应对策略，旨在为后续的城管行政执法工作提供相关改进参考。
关键词：城市管理；行政执法；法律问题；建议
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）35-0115-02
作者简介：张懿（1982-），女，汉族，江苏常州人，法学硕士，任职于中共常州市武进区委党校，研究方向：法学理论。
城市管理工作属于我国社会主义社会管理工作中的重要组成部分，更是我国社会经济背景下促进人民生活幸福安定的必要措施。在推进城市管理行政执法的数十年里，深化行政管理体制改革、促进社会综合治理等目的的实现也从侧面烘托出城管行政执法的重要性与必要性[1]。然而，事物都具备两面性的规律也同样适用于城市管理工作，在该项工作不断收获显著管理效果的同时也充分暴露出行政执法过程中所存在的诸多法律问题。因此，相关管理工作人员应善于在实际龚总中总结经验得失，取其精华，去其糟粕，从而进一步实现城市管理行政执法的根本目标。
一、城管行政执法中所存在的法律问题
随着当前社会主义城市管理行政执法体制的不断改革与执法体系的不断完善，我国城市管理工作逐渐成熟，但在管理实践过程中还存在一些法律问题。
（一）法律依据相对滞后
我国城市化建设进程持续推进的基本社会现状无疑为城市管理工作增加难度，然而，对于城市管理行政执法红做方面却存在执行法律依据相对滞后的问题。城管行政执法作为直接的法律依据主要来源于《行政强制法》与《行政处罚法》中的两项条款规定，但城管机关的工作职能定位却不甚清晰，如此一来，相关管理人员在实际的执法过程中极易出现管理权限不足而举步维艰的情况[2]。另外，尽管上述两项法律条例对于执法工作具有较强的规范性，由于法律所规定保障的行政执法实效性措施过于简略，在部分城市管理执法领域中难以实现对于违法行为的有效查处，在此情况下，城市管理工作的执法效率将受到明显影响，严重时甚至会加剧执法人员与人民群众的矛盾恶化。
（二）执法权限配置不合理
在部分城市管理执法机关单位中，相关管理人员对于城管综合执法部门与其他职能部门之间的划分却别方面有所欠缺，所以，在具体的执法管理工作中随意性较大，有些部门往往将一些费力不讨好且操作较为繁复的管理事项当做工作障碍将其直接转到城管执法机关。其次，在具体城管执法过程中，管理人员所涉及的管理处罚事项高达300余项，同时，随着社会主义市场经济的繁荣发展，城市管理人员的工作职能范围将随着时间的推移变得越来越多，庞杂的管理内容常常使得城管行政执法工作人员感到力不从心[3]。另外，城市管理工作内容中的管理职能与执法职能之间经常出现交叠错位的现象，相关部门或管理人员混淆了管理和执法两项职能的本质，将管理职能误作执法职能，所以，机关单位的管理过程与层次过于弱化，行政执法的工作效率也受到明显影响。
（三）各地区执法体制存在差异
从不同城市目前所设置的行政执法体制上看大致可分分成如下三种运行模式：①在市、区两级设置的城管执法机关中，注重市级与区级城管执法工作的双重领导；②在区级与街道办设置的城管执法机关中，注重区级与街道办事处的双重领导；③进在市级设置的城管执法机关中则以实际机构统一领导。在不同地区之间的所设置的行政执法机制作中明显存在较多问题，例如，各区县分割管理执法、城管执法组织的执法独立性难以得到有效保障等[4-5]。
（四）公务协作体系有待完善
对于城管行政执法工作而言，对于大部分的管理领域可以采用传统的综合执行办法，但在部分管理领域中，城市管理人员未能将执法力量与相应的技术支持应用于这类工作项目中，而是将这部分工作的行政执法权转移至综合执法机构，例如环保部门将属于环境保护领域中的商业噪音、施工噪音等环境污染案件转移至城市管理范畴[6]。另外，从城管人员所受理的具体项目内容上说，大部分案件的处理工作都需要相关行政部门或是其他社会单位的积极支持与配合，但事实上，这些部门与机构往往在综合执法人员进行配合请求时直接推诿甚至直接拒绝，从而造成了城市管理行政执法工作无力协调相关部门行动的情况。由此可见，进一步与完善公务协作体系于确保城市管理效能方面具有重要的意义。
（五）执法人员整体素质低下
按照我国法律以及国务院所制定的相关文件说明，进行城市行政执法的工作人员笔试是国家公务人员，然而大部分地区的执法队伍构成较为复杂、执法人员素质参差不齐的现象十分普遍。这种现象出现的原因主要有两个，一是城市管理单位部门的行政系统中的编制分配问题，由于编制分配名额十分有限，各地区城管执法单位几乎均存在行政与事业混编、混岗的工作现象，在此情况下，城市行政管理执法队伍的建设进程将受到严重影响。另外则是由于城市管理工作中需要执法人员完成大量的执法任务，为了应对数量巨大的执法任务，城管部门通常会聘请协管人员进行执法协助[7]。但由于协管人员并未接受过正规、严格的培训，因此，在协助执法工作中多有执法不规范现象发生，不仅影响了城市管理行政执法的严肃性，更是削弱了执法部门与相关机构的执法权威。
二、完善城管行政执法的建议
针对文章上述城市管理行政执法工作中存在的常见问题，笔者现提出相应的针对性建议：
（一）提升城市管理行政执法的立法层级 由于城市管理行政执法工作在具体的时间中常由于其法律地位不清晰而市场受到质疑，所以，要想从根本上消除城管工作法律缺席的尴尬现状，城管部门以及相关机构就必须明确城管工作的职责与职权，并进行统一的行政执法立法，从而有效凸显出城管执法的最终目的。另外，在制定相应执行法律与相应工作机制时，其立法层级可以针对具体的城市管理范围、体制、协调性以及规范的行政执法行为进行调整与改进。
（二）合理界定执法机关的职责范围
为了有效避免城市管理工作中管理职能与执法职能的交叠错位现象发生，相关管理人员以及管理部门应对执法机关的职责范围进行合理界定，其界定标准可参照如下四条建议进行设置：①对于海关、国税等基本实行统一管理的部门而言，其管理执法职责不可随意划转，但属于地方级政府部门的相关垂直管理部门可以根据具体时间情况灵活划转；②基本职责以外的剩余职责可以划转；③根据执法内容的基本特质进行执法事项的划分，对于专业程度较高的案例，相关部门与机构则可进行特殊专业处理[8-9]。
（三）加强建立行政执法体制
一个城市发展是否呈现稳定、良性的发展状态与城市管理行政执法工作的整体性之间存在紧密的影响关系，同时，作为城市持续发展的中重要基本前提，拥有完善的行政执法机制也是提高城市发展宏观协调性的内在要求。除此之外，建立完整的行政执法体制还能有利于提高城市管理工作的效率，于推动我国城市化进程方面具有极其重要的积极作用。那么，如何才能做好城市管理行政执法体制的建设工作呢？执法部门管理人员可以参考公安机关的组织形式对城管综合行政执法体系进行网格化管理，将各个职能部门、各执法管理区域的相关信息进行逐级管理，进一步强化城市管理工作的法制权威。
（四）完善机关之间的公务合作制度
首先，城市和管理行政执法部门必须要明确自身部门的监管执法职责与工作权限，而相应的城管执法人员也要熟料掌握相关的工作制度与工作流程，并在此基础上进一步了解信息与资源共享、联合执法、行政协助、以及规划编制合议等全面的公务合作制度，有利于在解决具体工作问题时能够发挥出各个相关部门之间的协同作用，从而及时解决具体的行政执法问题。其次，在公务合作制度的建立、使用过程中，具有相关衔接性的部门之间必须做好充分的前期协作、协调工作。
（五）对执法队伍的进行科学规范性建设
城市管理行政执法人员必须明确自身的工作职责与工作价值，在执法工作人员的素质断料方面，管理人员还可定期组织交流活动，从根本上强化工作人员对于自身职业的认同感与归属感，同时，鼓励执法人员之间进行执法经验的交流，从而在相互学习的过程中有效提供工作人员的业务水平与执法素质。对于外聘的协管人员而言，城市管理行政执法部门则应注重在协管人员实际任务工作前的职业培训，其培训重点应充分落实在帮助协管人员掌握良好、规范的执行工作方法与树立文明执法良好形象等方面上。同时，为了增加对于执法队伍严肃、文明执法工作的约束力，相关管理人员或相关部门可以根据不同地区的实际情况建立起相应的奖惩制度，从而有利于在增强人员执法规范性的同时显著提高相应的工作效率。
城市管理工作属于我国社会主义社会管理工作中的重要组成部分，也是我国行政体制深化改革背景下的历史发展必然，城市管理行政执法工作的严肃性与实效性对于提高我国广大人民群众的社会生活质量方面具有举足轻重的作用。然而，城管行政综合执法工作是一项长期，或者说是一项十分漫长的工作，加之城管工作还具有一定的内容繁复性。所以，城市管理行政执法人员要想在具体的工作实践中要最大限度的实现执法工作所设涉及领域的管理、执法职能，有效提高其执法效率，工作人员就必须重视城市管理行政执法过程中法律依据滞后、执法权限配置不合理、各地区执法体制差异、公务协作体系不完善以及执法人员素质低下等诸多问题，同时积极采用相应的完善措施不断促进城市管理体系的发展与进步，使得最初建立城管的行政执法目的能够在具体的执法工作中得以真正地贯彻和落实。
[ 参 考 文 献 ]
[1]谭志恒，吴镇洲，秦国际等.城管行政执法实践中存在的法律问题调查研究[J].沈阳工程学院学报（社会科学版），2014，10（02）：211-213 251.
[2]张梅，李玉森.城管行政执法中的法律问题及其对策研究[J].沈阳工程学院学报（社会科学版），2015，3：310-313 354.
[3]秦国际，艾振学.论城管行政执法体系的构建[J].沈阳工程学院学报（社会科学版），2014，4：452-454.
[4]张步峰，熊文钊.城市管理综合行政执法的现状、问题及对策[J].中国行政管理，2014，7：39-42.
[5]周孜予，付丽璇.城管行政执法问题完善研究[J].鸡西大学学报，2016，16（03）：56-60.
[6]江楠.关于我国城市管理中行政执法若干问题思考[J].科技视界，2014，6：313-31：4.
[7]秦宇.基于行政执法角度的城市管理者队伍建设分析[J].江苏科技信息，2015，27：23-24.
[8]田太荣.关于城管问题法律治理对策的思考[J].法制博览，2015，13：130-131.
[9]苏蒲霞.从新加坡的小贩管理看我国的城管行政执法[J].长治学院学报，2014，6：5-7.
关键词：城市管理；行政执法；法律问题；建议
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）35-0115-02
作者简介：张懿（1982-），女，汉族，江苏常州人，法学硕士，任职于中共常州市武进区委党校，研究方向：法学理论。
城市管理工作属于我国社会主义社会管理工作中的重要组成部分，更是我国社会经济背景下促进人民生活幸福安定的必要措施。在推进城市管理行政执法的数十年里，深化行政管理体制改革、促进社会综合治理等目的的实现也从侧面烘托出城管行政执法的重要性与必要性[1]。然而，事物都具备两面性的规律也同样适用于城市管理工作，在该项工作不断收获显著管理效果的同时也充分暴露出行政执法过程中所存在的诸多法律问题。因此，相关管理工作人员应善于在实际龚总中总结经验得失，取其精华，去其糟粕，从而进一步实现城市管理行政执法的根本目标。
一、城管行政执法中所存在的法律问题
随着当前社会主义城市管理行政执法体制的不断改革与执法体系的不断完善，我国城市管理工作逐渐成熟，但在管理实践过程中还存在一些法律问题。
（一）法律依据相对滞后
我国城市化建设进程持续推进的基本社会现状无疑为城市管理工作增加难度，然而，对于城市管理行政执法红做方面却存在执行法律依据相对滞后的问题。城管行政执法作为直接的法律依据主要来源于《行政强制法》与《行政处罚法》中的两项条款规定，但城管机关的工作职能定位却不甚清晰，如此一来，相关管理人员在实际的执法过程中极易出现管理权限不足而举步维艰的情况[2]。另外，尽管上述两项法律条例对于执法工作具有较强的规范性，由于法律所规定保障的行政执法实效性措施过于简略，在部分城市管理执法领域中难以实现对于违法行为的有效查处，在此情况下，城市管理工作的执法效率将受到明显影响，严重时甚至会加剧执法人员与人民群众的矛盾恶化。
（二）执法权限配置不合理
在部分城市管理执法机关单位中，相关管理人员对于城管综合执法部门与其他职能部门之间的划分却别方面有所欠缺，所以，在具体的执法管理工作中随意性较大，有些部门往往将一些费力不讨好且操作较为繁复的管理事项当做工作障碍将其直接转到城管执法机关。其次，在具体城管执法过程中，管理人员所涉及的管理处罚事项高达300余项，同时，随着社会主义市场经济的繁荣发展，城市管理人员的工作职能范围将随着时间的推移变得越来越多，庞杂的管理内容常常使得城管行政执法工作人员感到力不从心[3]。另外，城市管理工作内容中的管理职能与执法职能之间经常出现交叠错位的现象，相关部门或管理人员混淆了管理和执法两项职能的本质，将管理职能误作执法职能，所以，机关单位的管理过程与层次过于弱化，行政执法的工作效率也受到明显影响。
（三）各地区执法体制存在差异
从不同城市目前所设置的行政执法体制上看大致可分分成如下三种运行模式：①在市、区两级设置的城管执法机关中，注重市级与区级城管执法工作的双重领导；②在区级与街道办设置的城管执法机关中，注重区级与街道办事处的双重领导；③进在市级设置的城管执法机关中则以实际机构统一领导。在不同地区之间的所设置的行政执法机制作中明显存在较多问题，例如，各区县分割管理执法、城管执法组织的执法独立性难以得到有效保障等[4-5]。
（四）公务协作体系有待完善
对于城管行政执法工作而言，对于大部分的管理领域可以采用传统的综合执行办法，但在部分管理领域中，城市管理人员未能将执法力量与相应的技术支持应用于这类工作项目中，而是将这部分工作的行政执法权转移至综合执法机构，例如环保部门将属于环境保护领域中的商业噪音、施工噪音等环境污染案件转移至城市管理范畴[6]。另外，从城管人员所受理的具体项目内容上说，大部分案件的处理工作都需要相关行政部门或是其他社会单位的积极支持与配合，但事实上，这些部门与机构往往在综合执法人员进行配合请求时直接推诿甚至直接拒绝，从而造成了城市管理行政执法工作无力协调相关部门行动的情况。由此可见，进一步与完善公务协作体系于确保城市管理效能方面具有重要的意义。
（五）执法人员整体素质低下
按照我国法律以及国务院所制定的相关文件说明，进行城市行政执法的工作人员笔试是国家公务人员，然而大部分地区的执法队伍构成较为复杂、执法人员素质参差不齐的现象十分普遍。这种现象出现的原因主要有两个，一是城市管理单位部门的行政系统中的编制分配问题，由于编制分配名额十分有限，各地区城管执法单位几乎均存在行政与事业混编、混岗的工作现象，在此情况下，城市行政管理执法队伍的建设进程将受到严重影响。另外则是由于城市管理工作中需要执法人员完成大量的执法任务，为了应对数量巨大的执法任务，城管部门通常会聘请协管人员进行执法协助[7]。但由于协管人员并未接受过正规、严格的培训，因此，在协助执法工作中多有执法不规范现象发生，不仅影响了城市管理行政执法的严肃性，更是削弱了执法部门与相关机构的执法权威。
二、完善城管行政执法的建议
针对文章上述城市管理行政执法工作中存在的常见问题，笔者现提出相应的针对性建议：
（一）提升城市管理行政执法的立法层级 由于城市管理行政执法工作在具体的时间中常由于其法律地位不清晰而市场受到质疑，所以，要想从根本上消除城管工作法律缺席的尴尬现状，城管部门以及相关机构就必须明确城管工作的职责与职权，并进行统一的行政执法立法，从而有效凸显出城管执法的最终目的。另外，在制定相应执行法律与相应工作机制时，其立法层级可以针对具体的城市管理范围、体制、协调性以及规范的行政执法行为进行调整与改进。
（二）合理界定执法机关的职责范围
为了有效避免城市管理工作中管理职能与执法职能的交叠错位现象发生，相关管理人员以及管理部门应对执法机关的职责范围进行合理界定，其界定标准可参照如下四条建议进行设置：①对于海关、国税等基本实行统一管理的部门而言，其管理执法职责不可随意划转，但属于地方级政府部门的相关垂直管理部门可以根据具体时间情况灵活划转；②基本职责以外的剩余职责可以划转；③根据执法内容的基本特质进行执法事项的划分，对于专业程度较高的案例，相关部门与机构则可进行特殊专业处理[8-9]。
（三）加强建立行政执法体制
一个城市发展是否呈现稳定、良性的发展状态与城市管理行政执法工作的整体性之间存在紧密的影响关系，同时，作为城市持续发展的中重要基本前提，拥有完善的行政执法机制也是提高城市发展宏观协调性的内在要求。除此之外，建立完整的行政执法体制还能有利于提高城市管理工作的效率，于推动我国城市化进程方面具有极其重要的积极作用。那么，如何才能做好城市管理行政执法体制的建设工作呢？执法部门管理人员可以参考公安机关的组织形式对城管综合行政执法体系进行网格化管理，将各个职能部门、各执法管理区域的相关信息进行逐级管理，进一步强化城市管理工作的法制权威。
（四）完善机关之间的公务合作制度
首先，城市和管理行政执法部门必须要明确自身部门的监管执法职责与工作权限，而相应的城管执法人员也要熟料掌握相关的工作制度与工作流程，并在此基础上进一步了解信息与资源共享、联合执法、行政协助、以及规划编制合议等全面的公务合作制度，有利于在解决具体工作问题时能够发挥出各个相关部门之间的协同作用，从而及时解决具体的行政执法问题。其次，在公务合作制度的建立、使用过程中，具有相关衔接性的部门之间必须做好充分的前期协作、协调工作。
（五）对执法队伍的进行科学规范性建设
城市管理行政执法人员必须明确自身的工作职责与工作价值，在执法工作人员的素质断料方面，管理人员还可定期组织交流活动，从根本上强化工作人员对于自身职业的认同感与归属感，同时，鼓励执法人员之间进行执法经验的交流，从而在相互学习的过程中有效提供工作人员的业务水平与执法素质。对于外聘的协管人员而言，城市管理行政执法部门则应注重在协管人员实际任务工作前的职业培训，其培训重点应充分落实在帮助协管人员掌握良好、规范的执行工作方法与树立文明执法良好形象等方面上。同时，为了增加对于执法队伍严肃、文明执法工作的约束力，相关管理人员或相关部门可以根据不同地区的实际情况建立起相应的奖惩制度，从而有利于在增强人员执法规范性的同时显著提高相应的工作效率。
城市管理工作属于我国社会主义社会管理工作中的重要组成部分，也是我国行政体制深化改革背景下的历史发展必然，城市管理行政执法工作的严肃性与实效性对于提高我国广大人民群众的社会生活质量方面具有举足轻重的作用。然而，城管行政综合执法工作是一项长期，或者说是一项十分漫长的工作，加之城管工作还具有一定的内容繁复性。所以，城市管理行政执法人员要想在具体的工作实践中要最大限度的实现执法工作所设涉及领域的管理、执法职能，有效提高其执法效率，工作人员就必须重视城市管理行政执法过程中法律依据滞后、执法权限配置不合理、各地区执法体制差异、公务协作体系不完善以及执法人员素质低下等诸多问题，同时积极采用相应的完善措施不断促进城市管理体系的发展与进步，使得最初建立城管的行政执法目的能够在具体的执法工作中得以真正地贯彻和落实。
[ 参 考 文 献 ]
[1]谭志恒，吴镇洲，秦国际等.城管行政执法实践中存在的法律问题调查研究[J].沈阳工程学院学报（社会科学版），2014，10（02）：211-213 251.
[2]张梅，李玉森.城管行政执法中的法律问题及其对策研究[J].沈阳工程学院学报（社会科学版），2015，3：310-313 354.
[3]秦国际，艾振学.论城管行政执法体系的构建[J].沈阳工程学院学报（社会科学版），2014，4：452-454.
[4]张步峰，熊文钊.城市管理综合行政执法的现状、问题及对策[J].中国行政管理，2014，7：39-42.
[5]周孜予，付丽璇.城管行政执法问题完善研究[J].鸡西大学学报，2016，16（03）：56-60.
[6]江楠.关于我国城市管理中行政执法若干问题思考[J].科技视界，2014，6：313-31：4.
[7]秦宇.基于行政执法角度的城市管理者队伍建设分析[J].江苏科技信息，2015，27：23-24.
[8]田太荣.关于城管问题法律治理对策的思考[J].法制博览，2015，13：130-131.
[9]苏蒲霞.从新加坡的小贩管理看我国的城管行政执法[J].长治学院学报，2014，6：5-7.