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一、《选举法》“四分之一”条款的现实逻辑
赋予农村和城市居民不同效力的投票权的逻辑是：农民所选举的利益代表很可能是农民，而城里人所选举的利益代表自然是城里人，如果赋予城镇人口和农村人口同等效力的投票权，那么在农村人口比重过高的地方，人民代表大会中来自农村代表农民利益的代表将会占绝大多数，这就可能影响人民代表大会制度的广泛性。但是，这种逻辑未必成立。
首先，在一般县级人大代表选举中，特别是农村人口较多的地方，农民的需求本来就应当得到充分表达，农民的利益本来就应当得到切实保障。代议制民主就是这样一种利益代表机制，立法者代表的是人，而非土地、财产或别的什么东西。各选民群体在代议机关里获得与他们数量相称的代表，在法制轨道上参与国家政治生活，在政治博弈中实现自身的利益诉求，这才是民主政治的精髓所在。
其次，在农村人口较少的地方，“四分之一”条款更难让农民获得自己的代表。当初，考虑到这一问题，《选举法》第十二条作出了但书规定：“县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。”《选举法》试图通过这一变通规定在有限范围内（城镇人口特别多或企事业单位职工比重较大的县）解决城乡人口选举权不平等的问题，初衷很好，但效果甚微，因为这一规定需经上级批准，程序显得“繁琐”，在基层选举实践中很难得到落实。
再次，民主的一个基本原理在于：民主的层级越多，上层代表与基层选民的联系就越疏远，上层代表对基层选民的利益代表机制就越松散。我国目前实行的是直接与间接选举相结合的多层级的选举制度，省级和全国人大代表采用间接选举，从正式代表候选人的确定到代表的产生需要经过充分的协商和酝酿程序，以保证人大组成人员具有广泛的代表性。对省级和全国人大代表而言，很难说农村人口越多，来自农村的代表就越多。一直以来，国家做出重大决策时，农民的声音过于微弱，农民利益的代言人不是太多而是太少了[1]。现在我国的城镇人口已经逐渐接近并会在不远的将来超过农村人口，继续实施“四分之一”条款会造成代议机关里农民代表的比重进一步下降，这对于表达农民的声音、维护农民的利益、促进城乡协调发展、建设和谐社会是很不利的。对于农民群体的真正关怀不仅在于经济扶持和民生保障，还在于公民的精神培育，在于切实维护他们的平等政治权利，让他们通过选举人大代表，积极而有效地参与国家政治生活，自觉地争取和实现其政治经济权利。
最后，城乡有别的选举权与区别城市与农村人口的户籍樊篱是密切关联的。当代中国社会结构变迁，人口流动性日益显著，尽管已非一日之寒，但户籍坚冰的确正在消融，户籍制度改革已是大势所趋。尽管户口法尚未出台，但各地正在进行户籍改革的有益尝试[2] 。尽管有关方面不愿给出户籍改革的明确日程表，但着眼于建立城乡统一的户口登记制度，放宽户口迁移限制，引导人口的合理有序流动的户籍立法工作正在有序推进[3]。如果取消城乡有别的二元制户籍登记模式，那么选民的居住地域将如何确定？依附于户籍制度以居住地域为分类依据的“四分之一”条款将何去何从？
二、实行城乡按相同人口比例选举人大代表
与我国类似，苏联在1918至1936年间，其苏维埃大会的选举也曾采用一种复数选举制度，工人每2.5万人就可选出一名代表出席全苏维埃代表大会，而农民则要每12.5万人才能选出一名代表。各下级苏维埃代表大会的代表，也按照工农不平等的比率选出。然而，“苏维埃政体较为巩固后，对于农民的歧视已无必要；所以1936年的新宪法特将上述的不平等废除，而改采选权平等的原则”[4]。
普遍选举总是与平等选举密切联系的，以财产、职业、教育等条件为取得复数选举权的资格，与用此等条件为取得选举权的资格，其性质不无相似。选民行使选举权的能力，不应与其教育程度或居住地域成比例，否则会违背日渐深入人心的平等观念。遍观世界立宪各国，在选举中以居住地域为标准对不同人群实行区别对待，今天已属罕见。《公民权利和政治权利国际盟约》第二十五条规定:公民“在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普遍的和平等的并且以无记名投票的方式进行，以保证选举人的意志的自由表达”。作为已经签署该条约的负责任的开放大国，我们不宜过分强调客观条件的困难，而应切实吸收借鉴选举制度普适性的原则和程序，赋予城乡居民平等选举权，这才能保障宪法上公民平等权的实现，有助于推动社会主义民主政治的发展。
执政党已经敏锐地洞见了这种城乡有别的选举制度的不合时宜，并明确提出了改革建议。在党的十七大报告中，“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”成为扩大人民民主的具体着力点，并获得了舆论的普遍赞赏。同时，“逐步”的修饰语也表达了执政党对于弥平城乡鸿沟的积极稳妥态度。
党的十七大报告鲜明地指出，民主是社会主义的生命。中国的民主进程是漫长的渐进式过程，《选举法》虽已四次修正，但还有诸多不足需要完善。选举制度的完善难以一蹴而就，的确应分轻重缓急。近年来学者关注更多的是选举程序的完善和直接、差额选举的拓展及选举诉讼制度的建立，对于平等选举权问题的研究不够，似乎认为平等选举的落实仍是远景蓝图。但是，应当看到，随着传统城乡二元格局的逐步解构，赋予农村居民以平等选举权将愈发凸现其紧迫性和必要性。而执政党的建议无疑会为平等选举权的理论研究和现实突破带来有利契机。
三、实现城乡人口的平等选举权的构想
2007年11月，山东省淄博市淄川区在人大换届选举工作中，根据当地实际，在该市率先取消了代表名额分配比例的城乡差别，改农村每一代表所代表的人口数应多于市区每一代表所代表的人口数，为农村代表所代表的人口数等于市区代表所代表的人口数，即“城乡按相同人口比例选举人大代表”。淄川区的做法是实现城乡人口平等选举权的积极探索，在全国具有开创性意义，但与《选举法》第十三条“直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数”的规定不符，合法性难免受到质疑。要在全国范围内实现城乡按相同人口比例选举人大代表，《选举法》的修改已刻不容缓。
在十一届全国人大一次会议上，大会新闻发言人姜恩柱透露，十届全国人大常委会建议第十一届全国人大常委会将《选举法》的修改列入2008年立法计划，逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。显然，从执政党和上届人大的建议上升到法律规定还需时日。实现城乡人口的平等选举权，是一步到位还是从“四分之一”到“二分之一”再到最终等值的逐步施行，是全国人大、地方各级人大一律相同还是自下而上抑或自上而下的有序推进，这些具体的制度设计也要继续研讨。
具体而言，1953年选举法制定时，将全国人大代表中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例定为八比一；1995年修改选举法时，将农村与城市每一代表所代表的人口数的比例调整为四比一。那么，今后修改《选举法》时，是将农村与城市每一代表先定为二比一或三比一，在合适的时候再调整为一比一；还是直接规定城乡每一代表所代表的人口数应当相等？再如，城乡按相同人口比例选举人大代表，可否先在县级人大代表选举中实行，在合适的时候应用于省级人大代表选举，最后再付诸全国人大代表选举？或者反其道而行之？
选举不等于民主的全部，但普遍和平等的选举确实是民主的第一步。我们相信，城乡人口平等选举权的实现，会对农村人口参加各级人大代表选举，在国家的立法和政策制定过程中更有力地表达自身的利益诉求起到积极的推动作用。我们更应看到，代表名额分配比例的相等只是选举制度改革的起点，而远不是终点。选举权平等之后，选举程序能否保障产生真正代表农民利益的代表？代表们能否有效履行宪法赋予的代表职责？这些才是选举问题的根本。因此，选举制度的完善不能满足于仅仅取消“四分之一”条款，赋予城乡人口平等选举权，而应在程序和制度上继续深化拓展。
注释：
[1]根据“四分之一”条款，理论上在全国人大应该有20%左右的农民代表，但实际远低于此，八届全国人大代表2978人，农民代表280人，占9.4%；九届全国人大代表2979人，农民代表为240人，占8%。数据来源于刘政等主编：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第1420页。
[2]如2007年10月24日，云南省政府委托公安厅召开新闻发布会，宣布从2008年1月1日起，全省将实行深化户籍管理制度改革，在全省取消非农业人口、农业人口的二元制户籍登记管理模式，实行一元制的户籍登记管理模式，统称为居民户。
[3]据《成都商报》2008年3月4日报道，公安部新闻发言人明确表示，由国务院牵头，包括公安部、国家发展和改革委员会、劳动和社会保障部等14个部委正在积极协商户籍改革的事情。《公安部关于进一步改革户籍管理制度的意见》（送审稿）已经形成，正在进一步修改、完善中。
[4]王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社2004年版，第160页。
（作者单位：中央民族大学法学院）
赋予农村和城市居民不同效力的投票权的逻辑是：农民所选举的利益代表很可能是农民，而城里人所选举的利益代表自然是城里人，如果赋予城镇人口和农村人口同等效力的投票权，那么在农村人口比重过高的地方，人民代表大会中来自农村代表农民利益的代表将会占绝大多数，这就可能影响人民代表大会制度的广泛性。但是，这种逻辑未必成立。
首先，在一般县级人大代表选举中，特别是农村人口较多的地方，农民的需求本来就应当得到充分表达，农民的利益本来就应当得到切实保障。代议制民主就是这样一种利益代表机制，立法者代表的是人，而非土地、财产或别的什么东西。各选民群体在代议机关里获得与他们数量相称的代表，在法制轨道上参与国家政治生活，在政治博弈中实现自身的利益诉求，这才是民主政治的精髓所在。
其次，在农村人口较少的地方，“四分之一”条款更难让农民获得自己的代表。当初，考虑到这一问题，《选举法》第十二条作出了但书规定：“县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。”《选举法》试图通过这一变通规定在有限范围内（城镇人口特别多或企事业单位职工比重较大的县）解决城乡人口选举权不平等的问题，初衷很好，但效果甚微，因为这一规定需经上级批准，程序显得“繁琐”，在基层选举实践中很难得到落实。
再次，民主的一个基本原理在于：民主的层级越多，上层代表与基层选民的联系就越疏远，上层代表对基层选民的利益代表机制就越松散。我国目前实行的是直接与间接选举相结合的多层级的选举制度，省级和全国人大代表采用间接选举，从正式代表候选人的确定到代表的产生需要经过充分的协商和酝酿程序，以保证人大组成人员具有广泛的代表性。对省级和全国人大代表而言，很难说农村人口越多，来自农村的代表就越多。一直以来，国家做出重大决策时，农民的声音过于微弱，农民利益的代言人不是太多而是太少了[1]。现在我国的城镇人口已经逐渐接近并会在不远的将来超过农村人口，继续实施“四分之一”条款会造成代议机关里农民代表的比重进一步下降，这对于表达农民的声音、维护农民的利益、促进城乡协调发展、建设和谐社会是很不利的。对于农民群体的真正关怀不仅在于经济扶持和民生保障，还在于公民的精神培育，在于切实维护他们的平等政治权利，让他们通过选举人大代表，积极而有效地参与国家政治生活，自觉地争取和实现其政治经济权利。
最后，城乡有别的选举权与区别城市与农村人口的户籍樊篱是密切关联的。当代中国社会结构变迁，人口流动性日益显著，尽管已非一日之寒，但户籍坚冰的确正在消融，户籍制度改革已是大势所趋。尽管户口法尚未出台，但各地正在进行户籍改革的有益尝试[2] 。尽管有关方面不愿给出户籍改革的明确日程表，但着眼于建立城乡统一的户口登记制度，放宽户口迁移限制，引导人口的合理有序流动的户籍立法工作正在有序推进[3]。如果取消城乡有别的二元制户籍登记模式，那么选民的居住地域将如何确定？依附于户籍制度以居住地域为分类依据的“四分之一”条款将何去何从？
二、实行城乡按相同人口比例选举人大代表
与我国类似，苏联在1918至1936年间，其苏维埃大会的选举也曾采用一种复数选举制度，工人每2.5万人就可选出一名代表出席全苏维埃代表大会，而农民则要每12.5万人才能选出一名代表。各下级苏维埃代表大会的代表，也按照工农不平等的比率选出。然而，“苏维埃政体较为巩固后，对于农民的歧视已无必要；所以1936年的新宪法特将上述的不平等废除，而改采选权平等的原则”[4]。
普遍选举总是与平等选举密切联系的，以财产、职业、教育等条件为取得复数选举权的资格，与用此等条件为取得选举权的资格，其性质不无相似。选民行使选举权的能力，不应与其教育程度或居住地域成比例，否则会违背日渐深入人心的平等观念。遍观世界立宪各国，在选举中以居住地域为标准对不同人群实行区别对待，今天已属罕见。《公民权利和政治权利国际盟约》第二十五条规定:公民“在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普遍的和平等的并且以无记名投票的方式进行，以保证选举人的意志的自由表达”。作为已经签署该条约的负责任的开放大国，我们不宜过分强调客观条件的困难，而应切实吸收借鉴选举制度普适性的原则和程序，赋予城乡居民平等选举权，这才能保障宪法上公民平等权的实现，有助于推动社会主义民主政治的发展。
执政党已经敏锐地洞见了这种城乡有别的选举制度的不合时宜，并明确提出了改革建议。在党的十七大报告中，“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”成为扩大人民民主的具体着力点，并获得了舆论的普遍赞赏。同时，“逐步”的修饰语也表达了执政党对于弥平城乡鸿沟的积极稳妥态度。
党的十七大报告鲜明地指出，民主是社会主义的生命。中国的民主进程是漫长的渐进式过程，《选举法》虽已四次修正，但还有诸多不足需要完善。选举制度的完善难以一蹴而就，的确应分轻重缓急。近年来学者关注更多的是选举程序的完善和直接、差额选举的拓展及选举诉讼制度的建立，对于平等选举权问题的研究不够，似乎认为平等选举的落实仍是远景蓝图。但是，应当看到，随着传统城乡二元格局的逐步解构，赋予农村居民以平等选举权将愈发凸现其紧迫性和必要性。而执政党的建议无疑会为平等选举权的理论研究和现实突破带来有利契机。
三、实现城乡人口的平等选举权的构想
2007年11月，山东省淄博市淄川区在人大换届选举工作中，根据当地实际，在该市率先取消了代表名额分配比例的城乡差别，改农村每一代表所代表的人口数应多于市区每一代表所代表的人口数，为农村代表所代表的人口数等于市区代表所代表的人口数，即“城乡按相同人口比例选举人大代表”。淄川区的做法是实现城乡人口平等选举权的积极探索，在全国具有开创性意义，但与《选举法》第十三条“直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数”的规定不符，合法性难免受到质疑。要在全国范围内实现城乡按相同人口比例选举人大代表，《选举法》的修改已刻不容缓。
在十一届全国人大一次会议上，大会新闻发言人姜恩柱透露，十届全国人大常委会建议第十一届全国人大常委会将《选举法》的修改列入2008年立法计划，逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。显然，从执政党和上届人大的建议上升到法律规定还需时日。实现城乡人口的平等选举权，是一步到位还是从“四分之一”到“二分之一”再到最终等值的逐步施行，是全国人大、地方各级人大一律相同还是自下而上抑或自上而下的有序推进，这些具体的制度设计也要继续研讨。
具体而言，1953年选举法制定时，将全国人大代表中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例定为八比一；1995年修改选举法时，将农村与城市每一代表所代表的人口数的比例调整为四比一。那么，今后修改《选举法》时，是将农村与城市每一代表先定为二比一或三比一，在合适的时候再调整为一比一；还是直接规定城乡每一代表所代表的人口数应当相等？再如，城乡按相同人口比例选举人大代表，可否先在县级人大代表选举中实行，在合适的时候应用于省级人大代表选举，最后再付诸全国人大代表选举？或者反其道而行之？
选举不等于民主的全部，但普遍和平等的选举确实是民主的第一步。我们相信，城乡人口平等选举权的实现，会对农村人口参加各级人大代表选举，在国家的立法和政策制定过程中更有力地表达自身的利益诉求起到积极的推动作用。我们更应看到，代表名额分配比例的相等只是选举制度改革的起点，而远不是终点。选举权平等之后，选举程序能否保障产生真正代表农民利益的代表？代表们能否有效履行宪法赋予的代表职责？这些才是选举问题的根本。因此，选举制度的完善不能满足于仅仅取消“四分之一”条款，赋予城乡人口平等选举权，而应在程序和制度上继续深化拓展。
注释：
[1]根据“四分之一”条款，理论上在全国人大应该有20%左右的农民代表，但实际远低于此，八届全国人大代表2978人，农民代表280人，占9.4%；九届全国人大代表2979人，农民代表为240人，占8%。数据来源于刘政等主编：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第1420页。
[2]如2007年10月24日，云南省政府委托公安厅召开新闻发布会，宣布从2008年1月1日起，全省将实行深化户籍管理制度改革，在全省取消非农业人口、农业人口的二元制户籍登记管理模式，实行一元制的户籍登记管理模式，统称为居民户。
[3]据《成都商报》2008年3月4日报道，公安部新闻发言人明确表示，由国务院牵头，包括公安部、国家发展和改革委员会、劳动和社会保障部等14个部委正在积极协商户籍改革的事情。《公安部关于进一步改革户籍管理制度的意见》（送审稿）已经形成，正在进一步修改、完善中。
[4]王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社2004年版，第160页。
（作者单位：中央民族大学法学院）