论文部分内容阅读
分税制的实施是朱镕基时期中国经济转型的最重要一环，有了它，中央与地方才在分权与集权的循环中实现了激励的一致性。这也是确保中国这个大国实现持续经济增长的基本机制。
1993年-2003年这10年正是朱镕基担任副总理和总理的时期。这10年奠定了中国经济的市场基调。在此之上，政府的经济政策（包括应对1992年～1993年的恶性通货膨胀以及1997年的亚洲金融风暴）也基本上没有大的偏误。这确保了中国经济的宏观平稳和国民财富的快速积累。
在观察和研究中国经济改革的经济学家当中，1993年总是被界定为一个分界线。不少经济学家在总结那段时期的改革时总是说，1993年之后，中国开始真正加快了市场化改革的步伐，更坚决地朝向市场经济体制转轨了，因此中国的经济改革战略和增长机制在1993年前后有了可以观察到的显著改变。西方的经济学家（如巴里·诺顿）把1993年之后的改革战略的改变归结于邓小平在党内面对的政治阻力的消除，这当然是显而易见的。但是，经济学家似乎更应该希望知道的是，1993年之后的中国政府为了构建邓小平设想的市场经济体制的基调到底做了什么。当然，对经济学家而言，更重要的学术问题是，为什么那么做可能是对的。
分税制改革的历史原因
阅读四卷《朱镕基讲话实录》，你当然可以梳理出那10年的改革历程和中国经济需要应对的外部突发事件。可是，什么才是这10年的主线呢？当是宏观稳定和结构改革。基于经济学理论的“后华盛顿共识”的逻辑是，宏观稳定化是计划经济向市场经济转型的前提。而要实现宏观的持久稳定，就需要进行国有经济部门（包括企业、银行、财政与社会福利）的结构性改革，因为国有经济制度才是宏观不稳定的体制根源。所以，你能从《朱镕基讲话实录》中发现，1993年之后，中国真正开始了针对国有企业、银行和金融部门、公共财政体制以及社会保障为代表的所谓结构性改革。没有这些改革，要长期保持宏观稳定是不可能的。
可是，要能推进这些重要的改革并非易事。除了需要顶层设计之外，更重要的是需要首先为执行这些改革营造出一个稳定化的经济环境，因为在通货膨胀的条件下是不可能进行结构改革的。这不仅仅是理论的逻辑，也是上世纪80年代得自局部改革失败的重要教训。那个时期，反复不断的通货膨胀葬送了许多重要的改革设计方案的实施。
表面上看，通货膨胀的产生是因为中央财政总是可以或者容易地从银行透支来弥补收支的缺口。而且在1993年之前，这已是惯例。朱镕基说：“在1993年以前，我们采取透支的办法，每年都要从银行无偿地拿200亿元来弥补赤字。1993年以后，我们作了规定，不能从银行无偿透支……”（《朱镕基讲话实录》第411页）。不允许政府向银行透支固然已是意义非凡，但从根本上增加中央政府的收入才是治本之策。所以，反复出现通货膨胀的根源不在于透支，而在于中央与地方的财政关系。这就是1993年～1994年朱镕基坚决用中央与地方的分税制替换之前的财政承包制的原因。而分税制的实施是朱镕基时期中国经济转型的最重要一环，有了它，中央与地方才在分权与集权的循环中实现了激励的一致性。这也是确保中国这个大国实现持续经济增长的基本机制。
在收入的划分上，上世纪80年代是收入分享制，虽然具体的制度安排在各年和各地都差异很大，但基本的模式是中央政府要从地方政府的收入中拿走一部分，这种收入分享机制有两个问题：一是地方政府有隐瞒收入的动机，由于信息的不对称，中央并不知道地方政府的具体财政收入，因而地方政府可以隐瞒收入，比如将预算内的收入转移到预算外，或者直接就藏富于民了；二是中央政府的政策会前后不一致，即使地方政府不隐瞒收入，中央政府只有在年终才知道地方政府的财政收入，而分享机制是在年初就制定的，因而在年终时，中央政府出于自身利益的考虑，会通过各种形式变更以前的约定，比如80年代中央政府就曾以不同的形式向地方政府“筹借”过大量的资金，而这些借款从来都没有归还，当地方政府预期到中央政府行为的不一致后，更加倾向于隐瞒收入。
上世纪80年代的财政体制削弱了中央对于经济的控制力，两个比重——财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重——分别从1980年29%和40%下降到1992年的12%和15%，同时地方政府的预算外收入增长太快。虽然中央的财力下降很快，但同期的事权依然没有太大变化，中央政府依然负担着相当大的公共支出和资本建设，中央政府在完成本级政府支出后，已经没有财力协调地方政府的行为，因而自上而下的改革很容易遭遇地方政府的阻挠。
解决了激励兼容问题
1994年的分税制改革是对之前过度分权的一个反应，分税制有两个机制保证了政府间行为的一致性。首先是政府间采取税收分享机制，而不是收入分享机制，特别是增值税的分享，由于税收的征收是相对透明的，不同级政府对于税基的了解也是相似的，因而不存在地方政府隐瞒收入的情况，同时将分享主体放在增值税，该税种是可以作为地方政府努力程度的度量的，越是着力于发展经济的政府，该税基也会越大，因而对于地方政府和中央政府的财政收入都是有利的；其次，与之前的财政体制的一个主要区别是国税局的设立，中央和地方政府各自拥有独立的税收征收机构，由于收入分开征收，因而并不是实际意义上的分享，由于设立了相对公平和固定的分享机制，中央的税收并不会对地方的经济激励产生负面作用。
2007年的诺贝尔经济学奖颁给了研究机制设计理论的三位经济学家，而“激励兼容”是机制设计理论的一个核心概念，所谓的激励兼容是指要设计出一种机制，以保证委托人与代理人之间追求目标的一致性。1994年的分稅制实际上也是解决了中央和地方政府的激励兼容问题，这在三个层面上保证了两者目标的一致性：首先，在税收的征收方面，由于国税局的设立，中央政府不再从地方政府的收入中抽取一定比例作为自身的财政收入，因而在税收的征收方面，地方政府没有权力隐瞒税收，并且由于财政收入的主体是共享税种，因而中央和地方具有类似的税基，这样地方政府在扩大税基的同时也有利于中央政府，因而分税制保证了两者都会最大化税基；其次，以增值税作为分享的主体是有利于地方经济发展的，地方政府越是将重点放在发展经济上，这部分的税收也会增长得更快，因而这可以间接用来衡量地方政府的努力程度，各地方政府都将有限的财政收入用来改善基础设施，以此来吸引投资和扩大对外贸易，同时扩大了增值税的税基，这也是为何近年来投资的增速和财政收入的增速要大于GDP增速的原因，因而增值税作为分享的主体保证了地方政府会将精力放在经济发展上；最后，分税制保证了改革的顺利推行，按照分税制的设计，中央政府的收入会越来越多，早在分税制的当年，中央的财政收入就远远超过其支出，因而有相当大的部分可以用来操作，既可以用来直接投资，也可以作为对地方的一种奖励。1994年的税收返还（增值税和消费税返还）占据当年转移支付的70%，很多人都认为这是中央对地方执行分税制的一种妥协，但由于这部分的增长速度要小于财政收入的增速，因而即使是妥协，这部分也会越来越小，另外的大部分将可以由中央政府来自由支配，这时候的转移支付完全可以被用来作为对地方的一种肯定，或是对推行改革造成的损失的省份的一种补偿，因而从这个意义上来说，中央庞大的财政实力保证了自上而下的改革的顺利推行。 分税制的效果是非常明显的，比如以2007年为例，全国的财政收入超过五万亿，占当年GDP的1/4，同比增长32.4%，并且是超过年初的预算数目，这充分说明中央和地方政府在增加财政收入上是激励兼容的。同时地方政府有一半的财政支出需要依靠中央的转移支付，因而不管是出于宏观调控还是推行改革的目的，中央政府都有足够的财力来保证政策得到地方政府的支持和贯彻。
改革相对成功
中国的改革是分阶段实行的，上世纪80年代的改革是渐进式的，而90年代中期的改革更加激进，除了利率和汇率制度外，整个90年代的改革都是朝着华盛顿共识迈进的。并且80年代的改革都是自发式的自下而上的改革，而90年代的改革则是中央政府有意识的制度安排。80年代的改革最终导致了经济混乱和政治的不安定，以至于1989年～1991年出现了经济的低迷，而90年代的改革带来了经济的更加快速的增长，同时技术进步相比于80年代也更加迅速，很多经济指标都表明90年代中期以来的经济增长更加持续、健康和稳健。
当然，中国拥有更多的劳动力，在开放的经济中能够发挥比较优势，中国的政治和经济结构是M型的，在市场经济条件下更加灵活，同时中国的政府在意识形态上始终是一个中性政府，该政府以全民福利最大化为目标，因而不存在执政党与利益集团勾结以损害经济发展的情况。但这些初始条件并不是中国市场化改革在中国得以成功的主要原因。市场制度的建立需要自上而下的制度改革，而自上而下的改革需要解决中央与地方政府的激励不兼容的问题。
事实上，80年代的局部改革，由于都只强调了向地方的分权，结果造就了严重的地方主义和地方的相互封锁，地方政府拥有抵制全局改革的动机和能力。而到了90年代，市场制度的建立之所以成功，是因为在90年代初期，中国成功地实行分税制，提高了中央政府在财政收入中的地位，理顺了改革的激励，同时一系列的制度安排保证了地方政府拥有发展经济的动机，并且拥有努力扩大税基的激励，随着中央政府收入比重的提高，其控制整体经济和地方政府的能力也在加强，因而有意识的自上而下的市场化改革得以推行。
从今天的成就来看，20世纪90年代中期的改革是相对成功的，中国更加积极地融入到全球經济，对外开放进一步拓展，进出口和投资在经济中占有很高的比重，技术进步更加迅速。但是，90年代中期的改革加强了中央与地方政府在经济发展中的作用，触发了地方政府之间的“良性竞争”，但公共财政的平衡职能没有得到很好的发挥，因而城乡差距并没有得到缓解；同时由于初始条件的差异，沿海和内地之间的经济差距还在扩大。增长与平等当然从此也就变成中国经济发展中需要不断来校正平衡的问题。
（作者系复旦大学当代中国经济长江特聘教授、中国经济研究中心主任、复旦发展研究院副院长。本文摘自其著作《被误读的中国经济》一书，小标题为编者所加）
1993年-2003年这10年正是朱镕基担任副总理和总理的时期。这10年奠定了中国经济的市场基调。在此之上，政府的经济政策（包括应对1992年～1993年的恶性通货膨胀以及1997年的亚洲金融风暴）也基本上没有大的偏误。这确保了中国经济的宏观平稳和国民财富的快速积累。
在观察和研究中国经济改革的经济学家当中，1993年总是被界定为一个分界线。不少经济学家在总结那段时期的改革时总是说，1993年之后，中国开始真正加快了市场化改革的步伐，更坚决地朝向市场经济体制转轨了，因此中国的经济改革战略和增长机制在1993年前后有了可以观察到的显著改变。西方的经济学家（如巴里·诺顿）把1993年之后的改革战略的改变归结于邓小平在党内面对的政治阻力的消除，这当然是显而易见的。但是，经济学家似乎更应该希望知道的是，1993年之后的中国政府为了构建邓小平设想的市场经济体制的基调到底做了什么。当然，对经济学家而言，更重要的学术问题是，为什么那么做可能是对的。
分税制改革的历史原因
阅读四卷《朱镕基讲话实录》，你当然可以梳理出那10年的改革历程和中国经济需要应对的外部突发事件。可是，什么才是这10年的主线呢？当是宏观稳定和结构改革。基于经济学理论的“后华盛顿共识”的逻辑是，宏观稳定化是计划经济向市场经济转型的前提。而要实现宏观的持久稳定，就需要进行国有经济部门（包括企业、银行、财政与社会福利）的结构性改革，因为国有经济制度才是宏观不稳定的体制根源。所以，你能从《朱镕基讲话实录》中发现，1993年之后，中国真正开始了针对国有企业、银行和金融部门、公共财政体制以及社会保障为代表的所谓结构性改革。没有这些改革，要长期保持宏观稳定是不可能的。
可是，要能推进这些重要的改革并非易事。除了需要顶层设计之外，更重要的是需要首先为执行这些改革营造出一个稳定化的经济环境，因为在通货膨胀的条件下是不可能进行结构改革的。这不仅仅是理论的逻辑，也是上世纪80年代得自局部改革失败的重要教训。那个时期，反复不断的通货膨胀葬送了许多重要的改革设计方案的实施。
表面上看，通货膨胀的产生是因为中央财政总是可以或者容易地从银行透支来弥补收支的缺口。而且在1993年之前，这已是惯例。朱镕基说：“在1993年以前，我们采取透支的办法，每年都要从银行无偿地拿200亿元来弥补赤字。1993年以后，我们作了规定，不能从银行无偿透支……”（《朱镕基讲话实录》第411页）。不允许政府向银行透支固然已是意义非凡，但从根本上增加中央政府的收入才是治本之策。所以，反复出现通货膨胀的根源不在于透支，而在于中央与地方的财政关系。这就是1993年～1994年朱镕基坚决用中央与地方的分税制替换之前的财政承包制的原因。而分税制的实施是朱镕基时期中国经济转型的最重要一环，有了它，中央与地方才在分权与集权的循环中实现了激励的一致性。这也是确保中国这个大国实现持续经济增长的基本机制。
在收入的划分上，上世纪80年代是收入分享制，虽然具体的制度安排在各年和各地都差异很大，但基本的模式是中央政府要从地方政府的收入中拿走一部分，这种收入分享机制有两个问题：一是地方政府有隐瞒收入的动机，由于信息的不对称，中央并不知道地方政府的具体财政收入，因而地方政府可以隐瞒收入，比如将预算内的收入转移到预算外，或者直接就藏富于民了；二是中央政府的政策会前后不一致，即使地方政府不隐瞒收入，中央政府只有在年终才知道地方政府的财政收入，而分享机制是在年初就制定的，因而在年终时，中央政府出于自身利益的考虑，会通过各种形式变更以前的约定，比如80年代中央政府就曾以不同的形式向地方政府“筹借”过大量的资金，而这些借款从来都没有归还，当地方政府预期到中央政府行为的不一致后，更加倾向于隐瞒收入。
上世纪80年代的财政体制削弱了中央对于经济的控制力，两个比重——财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重——分别从1980年29%和40%下降到1992年的12%和15%，同时地方政府的预算外收入增长太快。虽然中央的财力下降很快，但同期的事权依然没有太大变化，中央政府依然负担着相当大的公共支出和资本建设，中央政府在完成本级政府支出后，已经没有财力协调地方政府的行为，因而自上而下的改革很容易遭遇地方政府的阻挠。
解决了激励兼容问题
1994年的分税制改革是对之前过度分权的一个反应，分税制有两个机制保证了政府间行为的一致性。首先是政府间采取税收分享机制，而不是收入分享机制，特别是增值税的分享，由于税收的征收是相对透明的，不同级政府对于税基的了解也是相似的，因而不存在地方政府隐瞒收入的情况，同时将分享主体放在增值税，该税种是可以作为地方政府努力程度的度量的，越是着力于发展经济的政府，该税基也会越大，因而对于地方政府和中央政府的财政收入都是有利的；其次，与之前的财政体制的一个主要区别是国税局的设立，中央和地方政府各自拥有独立的税收征收机构，由于收入分开征收，因而并不是实际意义上的分享，由于设立了相对公平和固定的分享机制，中央的税收并不会对地方的经济激励产生负面作用。
2007年的诺贝尔经济学奖颁给了研究机制设计理论的三位经济学家，而“激励兼容”是机制设计理论的一个核心概念，所谓的激励兼容是指要设计出一种机制，以保证委托人与代理人之间追求目标的一致性。1994年的分稅制实际上也是解决了中央和地方政府的激励兼容问题，这在三个层面上保证了两者目标的一致性：首先，在税收的征收方面，由于国税局的设立，中央政府不再从地方政府的收入中抽取一定比例作为自身的财政收入，因而在税收的征收方面，地方政府没有权力隐瞒税收，并且由于财政收入的主体是共享税种，因而中央和地方具有类似的税基，这样地方政府在扩大税基的同时也有利于中央政府，因而分税制保证了两者都会最大化税基；其次，以增值税作为分享的主体是有利于地方经济发展的，地方政府越是将重点放在发展经济上，这部分的税收也会增长得更快，因而这可以间接用来衡量地方政府的努力程度，各地方政府都将有限的财政收入用来改善基础设施，以此来吸引投资和扩大对外贸易，同时扩大了增值税的税基，这也是为何近年来投资的增速和财政收入的增速要大于GDP增速的原因，因而增值税作为分享的主体保证了地方政府会将精力放在经济发展上；最后，分税制保证了改革的顺利推行，按照分税制的设计，中央政府的收入会越来越多，早在分税制的当年，中央的财政收入就远远超过其支出，因而有相当大的部分可以用来操作，既可以用来直接投资，也可以作为对地方的一种奖励。1994年的税收返还（增值税和消费税返还）占据当年转移支付的70%，很多人都认为这是中央对地方执行分税制的一种妥协，但由于这部分的增长速度要小于财政收入的增速，因而即使是妥协，这部分也会越来越小，另外的大部分将可以由中央政府来自由支配，这时候的转移支付完全可以被用来作为对地方的一种肯定，或是对推行改革造成的损失的省份的一种补偿，因而从这个意义上来说，中央庞大的财政实力保证了自上而下的改革的顺利推行。 分税制的效果是非常明显的，比如以2007年为例，全国的财政收入超过五万亿，占当年GDP的1/4，同比增长32.4%，并且是超过年初的预算数目，这充分说明中央和地方政府在增加财政收入上是激励兼容的。同时地方政府有一半的财政支出需要依靠中央的转移支付，因而不管是出于宏观调控还是推行改革的目的，中央政府都有足够的财力来保证政策得到地方政府的支持和贯彻。
改革相对成功
中国的改革是分阶段实行的，上世纪80年代的改革是渐进式的，而90年代中期的改革更加激进，除了利率和汇率制度外，整个90年代的改革都是朝着华盛顿共识迈进的。并且80年代的改革都是自发式的自下而上的改革，而90年代的改革则是中央政府有意识的制度安排。80年代的改革最终导致了经济混乱和政治的不安定，以至于1989年～1991年出现了经济的低迷，而90年代的改革带来了经济的更加快速的增长，同时技术进步相比于80年代也更加迅速，很多经济指标都表明90年代中期以来的经济增长更加持续、健康和稳健。
当然，中国拥有更多的劳动力，在开放的经济中能够发挥比较优势，中国的政治和经济结构是M型的，在市场经济条件下更加灵活，同时中国的政府在意识形态上始终是一个中性政府，该政府以全民福利最大化为目标，因而不存在执政党与利益集团勾结以损害经济发展的情况。但这些初始条件并不是中国市场化改革在中国得以成功的主要原因。市场制度的建立需要自上而下的制度改革，而自上而下的改革需要解决中央与地方政府的激励不兼容的问题。
事实上，80年代的局部改革，由于都只强调了向地方的分权，结果造就了严重的地方主义和地方的相互封锁，地方政府拥有抵制全局改革的动机和能力。而到了90年代，市场制度的建立之所以成功，是因为在90年代初期，中国成功地实行分税制，提高了中央政府在财政收入中的地位，理顺了改革的激励，同时一系列的制度安排保证了地方政府拥有发展经济的动机，并且拥有努力扩大税基的激励，随着中央政府收入比重的提高，其控制整体经济和地方政府的能力也在加强，因而有意识的自上而下的市场化改革得以推行。
从今天的成就来看，20世纪90年代中期的改革是相对成功的，中国更加积极地融入到全球經济，对外开放进一步拓展，进出口和投资在经济中占有很高的比重，技术进步更加迅速。但是，90年代中期的改革加强了中央与地方政府在经济发展中的作用，触发了地方政府之间的“良性竞争”，但公共财政的平衡职能没有得到很好的发挥，因而城乡差距并没有得到缓解；同时由于初始条件的差异，沿海和内地之间的经济差距还在扩大。增长与平等当然从此也就变成中国经济发展中需要不断来校正平衡的问题。
（作者系复旦大学当代中国经济长江特聘教授、中国经济研究中心主任、复旦发展研究院副院长。本文摘自其著作《被误读的中国经济》一书，小标题为编者所加）