论文部分内容阅读
农村建设用地是指乡（镇）村建设用地，乡（镇）村建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。
法律规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
当前我国农村集体建设用地管理中主要存在着下面几个方面的问题:
（一）分布散、布局乱、利用率低，浪费现象十分突出。
近年来，由于经济快速发展，一些村民纷纷从老院子搬出来在交通较为便利的地方选址建房，在选址时依风水而建，你朝东，我朝西，各占一方，杂乱无章；加之新建户的时间有早有晚，不能统一行动，整体搬迁，从而造成居民点散而乱的混乱局面，浪费土地的现象日益突出。这种现象主要是历史原因形成所致，也有农民依法用地的意识较为淡薄，对统筹规划合理用地、节约集约依法用地和执行“一户一宅”按标准用地的认识不够，建住宅时随意选址，粗放用地的原因，导致宅基地利用率十分低下。
(二)农村闲置宅基地、空置住宅和一户多宅、超标准占地现象突出。
通过调查发现，闲置宅基地、空置住宅和一户多宅、超标准占地的现象成逐年上升的趋势。其主要表现在:①在城市或城镇购房，举家外迁,其原宅基地未腾退而空置，这种现象已经成为空置宅基地的主流。②一户多宅的现象也越来越多，造成这种现象的主要原因是近年来新建住房，而原旧房未拆除的居多。③目前，超标准占地的现象也十分突出，已经占了一定的比例，主要是院林和地坝占地所致。
其原因主要在于：一是农村村民对集体建设用地利用管理制度和政策的理解不够，法律意识淡薄。部分村民自我意识浓厚，不能站在大局的高度看待耕地保护问题，随意占用耕地，不服从管理，逃避管理的现象时有发生。据调查，有半数以上的村民不满足现行的宅基地标准，他们在建设中仍然按照传统观念规划厨房、畜禽圈舍、道路、地坝等功能而超标准占用宅基地。二是空置的房屋和宅基地没有建立激励腾退机制，农村居民自愿退出宅基地的积极性普遍不高。
(三)新农村建设、旧村改造以及农村集体建设用地节约集约用地政策难落实。
当前，新农村建设和旧村改造工作是土地管理中的一项重要工作，是适应经济发展形势所提出来的，是保护耕地发展长远的新目标。然而，由于群众受传统观念的束缚一时还无法接受，导致工作阻力相对较大;目前，老百姓经济条件还不是很宽裕，无法腾出多余的资金来开展此项工作，导致该项工作上还未有新的进展。
（四）农村集体建设用地违法行为屡禁不止，非法交易行为时有发生。
农村集体建设违法用地现象时有发生，未能得到有效遏制。主要表现在：有的乡镇未经批准，擅自占用土地，尤其是耕地或基本农田以“以租代征”的方式，将土地出租给其他单位或个人，非法搞房地产开发；有的则以农业结构调整为名，擅自占用耕地，甚至基本农田建设永久性建筑，进行畜禽水产养殖，使大量耕地遭到破坏。
随着城市化水平的提高，城市和农村住房价格差异的不断提升，在乡镇中心区域，尤其是城乡结合部，部分城镇居民以及农村村民受经济利益的驱动，非法交易农村住宅的现象时有发生，随着旧村改造和新农村建设的推进，一些违法交易现象逐渐表露，不仅严重违反国家政策规定，还扰乱了土地市场的正常秩序，而且容易引发大量的土地信访和民事诉讼案件，使农村村民的合法权益得不到有效保障，造成了农村土地权属混乱和产权纠纷，并给旧村改造及新农村建设带来新的矛盾。
（五）是在村庄规划上缺乏科学性、指导性，未能与经济发展同步。从新《土地管理法》实施以来，有些地方做土地利用总体规划的工作人员未接受正规的培训，在规划居民点时，基本上只是将原居民点扩大，对规划的新居民点也没有准确的定位，并未真正形成一套数图详实一致具有可操作性的的土地利用规划图，而今，已远远不能适应当前迅猛的经济发展趋势。
为搞好宅基地管理工作，应抓紧时间搞好土地利用总体规划修编工作，特别是亟待完善村级规划编制工作，以适应农村经济发展所需。在规划时应结合新农村建设和城乡综合配套改革工作，从规划工作着手，以改善居住条件，提高生活水平为目的，用科学合理的规划来指导宅基地管理工作，从宏观大局出发，整体推进村庄建设，从而改变粗放用地行为，遏制浪费耕地的行为，从而提高农村宅基地利用率，提高集约节约用地意识。目前，由于村级集体经济组织经济实力较弱，无法自行筹备村级规划编制工作所需经费，建议政府加大村级规划编制工作资金的投入力度。
（六）是农民建房规划、审批管理执行难。目前，由于村民的意识问题，村干部以及土地协管员的待遇问题，以及基层国土部门的素质、经费等问题，导致该地各级在农村集体建设用地管理中还存在着一些问题，主要表现在:1.村民对土地管理的政策不够理解，抵触情绪大。大多数村民认为法定人均宅基地标准太少，不能满足日常生产生活所需；缺乏依法使用宅基地的意识，违法违规使用宅基地的现象日益增多。2.村干部对土地管理的工作能力较弱，对耕地保护的意识不强。主要表现在对宅基地的监管不力：一是部分村干部对违法用地行为不制止、不报告，有的视而不见，有的包弊袒护，甚至有的还为其说情逃脱处罚；二是多数村干部对布置的工作流于形式，在接到农村村民提出用地申请后，擅自作主，编造会议记录，根本不组织召开群众大会讨论，征求群众意见，伙同建房户骗取批准用地手续；三是对法律法规的认识严重不够，又特别是对农村集体所有制土地的归属缺乏正确的理解，随意分配宅基地、尤其对城镇或场镇结合部的土地缺乏统一的管理、缺乏统筹规划、统筹安排的意识，支持放任村民自由随意买卖这些场镇的土地，从而导致集体资产严重流失。
农村集体建设用地管理的对策建议
目前，农村集体建设用地管理上存在着诸多的问题，也将日益成为一个事关全局的社会问题，是落实耕地保护制度的重点之一，必须引起各级的高度重视。应围绕严格保护耕地，节约集约用地，规范集体建设用地流转，加强集体用地管理，落实农民宅基地权益，促进空心村整治等工作，提出完善农村集体建设用地管理的相关政策意见和建议。
（一）加大宣传教育力度，进一步增强社会各阶层的国策意识。
一是搞好法律法规宣传，增强法律意识。进一步创新宣传方式，拓宽宣传渠道，加大国土资源法律法规的宣传力度，不断增强广大干部群众的法律意识，提高依法用地的自觉性。二是搞好国情、国策的宣传，增强危机意识。我国地少人多，土地资源严重匮乏，全国耕地总面积为18.27亿亩，距离18亿亩的警戒线只差2700万亩，18亿亩耕地底线一旦失守，势必影响我国的粮食安全和社会稳定。要在深化普法教育的同时，不断加强国情、国策教育力度，增强广大干部群众的危机意识，珍惜、合理利用每一寸土地，切实保障粮食安全和社会稳定。三是搞好科学发展观教育，增强责任意识。将正在开展的学习实践科学发展观活动延伸到基层、到农村、到群众，将科学发展、和谐发展、持续发展的理念扩展、落实到农村基层，切实增强社会各阶层的责任意识，把节约集约用地、促进科学发展变为广大群众的自觉行为，“但存方寸地、留与子孙耕”。
(二)加强宅基地管理，进一步完善农村集体建设用地管理法规体系。
1.搞好乡（镇）级规划（包括农村居民点规划），建立图文并茂的规划方案，使农村宅基地管理真正有章可循，有图可依，从而提高宅基地管理的水平。各级政府应着力解决制定村级规划所需资金，从而将村级规划工作真正落到实处。
2.2004年，国土资源部下发了《关于加强农村宅基地管理意见》的文件(国土资发〔2004〕234号)，该意见从严格实施规划，从严控制村镇建设用地规模;改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序;积极推进农村建设用地整理，促进土地集约利用;加强法制宣传教育，严格执法这四个方面较为系统的制定了农村宅基地管理的办法；但其意见仅仅从申请、审批、监管等方面作了细化和规范，并未对违反意见的行为作出处罚规定。因此，在条件成熟时应结合土地管理法的规定将宅基地管理专门纳入法规或规章的范畴；使其从使用、审批、监管到法责更加系统更加完善，使其更具有可操作性。除了上述建议外，还应出台下列措施：一是建立村级土地协管员的管理办法，设立举报奖励和合理薪酬等激励机制充分发挥千里眼的作用；二是尽快出台空置宅基地的拆除复垦以及收回使用权的办法以及 “一户多宅”和超标准占地以及两栖人员的宅基地处置办法。
(三)探索有效办法、建立健全宅基地退出机制，切实解决“一户多宅”、超标准占地、违法违规用地等遗留问题。
努力探索新机制，切实解决“一户多宅”、超标准占地、违法违规用地等遗留问题：一是从源头上抓起，根据各地实际情况，合理确定当地的宅基地标准；二是各地对旧房改造特别是建设新农村时，要防止占新不拆旧而出现新的“一户多宅”的现象；三是对无法退腾且又符合土地利用总体规划的超占宅基地的情况采取宅基地有偿使用的办法，收费全部“取之于民，用之于民”；四是对不符合土地利用总体规划的非法占用的宅基地应限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并给予一定数额的罚款。
建立健全宅基地退出机制，成立宅基地收购储备机构。对现有宅基地进行一次全面的普查登记，并进行认真地调查研究，制定出一套“奖退罚超”的有效措施，对自愿退出闲置或超占宅基地的进行奖励，并结合农村集体建设用地使用权流转工作，将收回的宅基地重新分配给无宅基地的村民；对超标准占用的宅基地，收取土地有偿使用费。并以此为契机重新开展一次宅基地登记发证工作，从而保护农民宅基地合法权益。
（四）积极开展农村集体建设用地置换和挂钩，一方面能提高农村宅基地利用率，另一方面又能为城市建设提供用地指标。
集体建设用地置换和挂钩，就是通过置换和挂钩的方式，将农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加相结合，通过整理复垦，将农村废弃、闲置、低效利用的建设用地整理成耕地，并将整理复垦后取得的建设用地周转指标由县统一调剂用于城镇及工业园区项目建设。通过农村建设用地置换和挂钩，一方面能够有效地整合农村集体建设用地布局，优化用地结构，提高农村土地集约利用水平；另一方面，整理出的建设用地周转指标置换到城镇、工业集聚区，能够有效拓展用地空间。
(五)充分发挥乡镇基层国土所、村民自治组织以及土地协管员的监督管理作用，有效推进宅基地管理工作。
目前，基层国土所在宅基地管理中应发挥主力军的作用，应增强工作责任心，对村民自治组织以及土地协管员负有监管的义务。除此之外，国土所还应从基础设施建设着手加大质量建所的力度，提高工作效率；要在队伍建设上狠下功夫，努力提高干部队伍综合素质。
要充分发挥村民自治组织以及土地协管员的监督管理作用，必须强化干部队伍素质，增强工作责任感，提高科学管理能力；从调动工作积极性着手，采取落实协管员合理薪酬和土地违法有奖举报制度的办法来发挥群众和社会的监督管理作用，真正形成齐抓共管的局面。
法律规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
当前我国农村集体建设用地管理中主要存在着下面几个方面的问题:
（一）分布散、布局乱、利用率低，浪费现象十分突出。
近年来，由于经济快速发展，一些村民纷纷从老院子搬出来在交通较为便利的地方选址建房，在选址时依风水而建，你朝东，我朝西，各占一方，杂乱无章；加之新建户的时间有早有晚，不能统一行动，整体搬迁，从而造成居民点散而乱的混乱局面，浪费土地的现象日益突出。这种现象主要是历史原因形成所致，也有农民依法用地的意识较为淡薄，对统筹规划合理用地、节约集约依法用地和执行“一户一宅”按标准用地的认识不够，建住宅时随意选址，粗放用地的原因，导致宅基地利用率十分低下。
(二)农村闲置宅基地、空置住宅和一户多宅、超标准占地现象突出。
通过调查发现，闲置宅基地、空置住宅和一户多宅、超标准占地的现象成逐年上升的趋势。其主要表现在:①在城市或城镇购房，举家外迁,其原宅基地未腾退而空置，这种现象已经成为空置宅基地的主流。②一户多宅的现象也越来越多，造成这种现象的主要原因是近年来新建住房，而原旧房未拆除的居多。③目前，超标准占地的现象也十分突出，已经占了一定的比例，主要是院林和地坝占地所致。
其原因主要在于：一是农村村民对集体建设用地利用管理制度和政策的理解不够，法律意识淡薄。部分村民自我意识浓厚，不能站在大局的高度看待耕地保护问题，随意占用耕地，不服从管理，逃避管理的现象时有发生。据调查，有半数以上的村民不满足现行的宅基地标准，他们在建设中仍然按照传统观念规划厨房、畜禽圈舍、道路、地坝等功能而超标准占用宅基地。二是空置的房屋和宅基地没有建立激励腾退机制，农村居民自愿退出宅基地的积极性普遍不高。
(三)新农村建设、旧村改造以及农村集体建设用地节约集约用地政策难落实。
当前，新农村建设和旧村改造工作是土地管理中的一项重要工作，是适应经济发展形势所提出来的，是保护耕地发展长远的新目标。然而，由于群众受传统观念的束缚一时还无法接受，导致工作阻力相对较大;目前，老百姓经济条件还不是很宽裕，无法腾出多余的资金来开展此项工作，导致该项工作上还未有新的进展。
（四）农村集体建设用地违法行为屡禁不止，非法交易行为时有发生。
农村集体建设违法用地现象时有发生，未能得到有效遏制。主要表现在：有的乡镇未经批准，擅自占用土地，尤其是耕地或基本农田以“以租代征”的方式，将土地出租给其他单位或个人，非法搞房地产开发；有的则以农业结构调整为名，擅自占用耕地，甚至基本农田建设永久性建筑，进行畜禽水产养殖，使大量耕地遭到破坏。
随着城市化水平的提高，城市和农村住房价格差异的不断提升，在乡镇中心区域，尤其是城乡结合部，部分城镇居民以及农村村民受经济利益的驱动，非法交易农村住宅的现象时有发生，随着旧村改造和新农村建设的推进，一些违法交易现象逐渐表露，不仅严重违反国家政策规定，还扰乱了土地市场的正常秩序，而且容易引发大量的土地信访和民事诉讼案件，使农村村民的合法权益得不到有效保障，造成了农村土地权属混乱和产权纠纷，并给旧村改造及新农村建设带来新的矛盾。
（五）是在村庄规划上缺乏科学性、指导性，未能与经济发展同步。从新《土地管理法》实施以来，有些地方做土地利用总体规划的工作人员未接受正规的培训，在规划居民点时，基本上只是将原居民点扩大，对规划的新居民点也没有准确的定位，并未真正形成一套数图详实一致具有可操作性的的土地利用规划图，而今，已远远不能适应当前迅猛的经济发展趋势。
为搞好宅基地管理工作，应抓紧时间搞好土地利用总体规划修编工作，特别是亟待完善村级规划编制工作，以适应农村经济发展所需。在规划时应结合新农村建设和城乡综合配套改革工作，从规划工作着手，以改善居住条件，提高生活水平为目的，用科学合理的规划来指导宅基地管理工作，从宏观大局出发，整体推进村庄建设，从而改变粗放用地行为，遏制浪费耕地的行为，从而提高农村宅基地利用率，提高集约节约用地意识。目前，由于村级集体经济组织经济实力较弱，无法自行筹备村级规划编制工作所需经费，建议政府加大村级规划编制工作资金的投入力度。
（六）是农民建房规划、审批管理执行难。目前，由于村民的意识问题，村干部以及土地协管员的待遇问题，以及基层国土部门的素质、经费等问题，导致该地各级在农村集体建设用地管理中还存在着一些问题，主要表现在:1.村民对土地管理的政策不够理解，抵触情绪大。大多数村民认为法定人均宅基地标准太少，不能满足日常生产生活所需；缺乏依法使用宅基地的意识，违法违规使用宅基地的现象日益增多。2.村干部对土地管理的工作能力较弱，对耕地保护的意识不强。主要表现在对宅基地的监管不力：一是部分村干部对违法用地行为不制止、不报告，有的视而不见，有的包弊袒护，甚至有的还为其说情逃脱处罚；二是多数村干部对布置的工作流于形式，在接到农村村民提出用地申请后，擅自作主，编造会议记录，根本不组织召开群众大会讨论，征求群众意见，伙同建房户骗取批准用地手续；三是对法律法规的认识严重不够，又特别是对农村集体所有制土地的归属缺乏正确的理解，随意分配宅基地、尤其对城镇或场镇结合部的土地缺乏统一的管理、缺乏统筹规划、统筹安排的意识，支持放任村民自由随意买卖这些场镇的土地，从而导致集体资产严重流失。
农村集体建设用地管理的对策建议
目前，农村集体建设用地管理上存在着诸多的问题，也将日益成为一个事关全局的社会问题，是落实耕地保护制度的重点之一，必须引起各级的高度重视。应围绕严格保护耕地，节约集约用地，规范集体建设用地流转，加强集体用地管理，落实农民宅基地权益，促进空心村整治等工作，提出完善农村集体建设用地管理的相关政策意见和建议。
（一）加大宣传教育力度，进一步增强社会各阶层的国策意识。
一是搞好法律法规宣传，增强法律意识。进一步创新宣传方式，拓宽宣传渠道，加大国土资源法律法规的宣传力度，不断增强广大干部群众的法律意识，提高依法用地的自觉性。二是搞好国情、国策的宣传，增强危机意识。我国地少人多，土地资源严重匮乏，全国耕地总面积为18.27亿亩，距离18亿亩的警戒线只差2700万亩，18亿亩耕地底线一旦失守，势必影响我国的粮食安全和社会稳定。要在深化普法教育的同时，不断加强国情、国策教育力度，增强广大干部群众的危机意识，珍惜、合理利用每一寸土地，切实保障粮食安全和社会稳定。三是搞好科学发展观教育，增强责任意识。将正在开展的学习实践科学发展观活动延伸到基层、到农村、到群众，将科学发展、和谐发展、持续发展的理念扩展、落实到农村基层，切实增强社会各阶层的责任意识，把节约集约用地、促进科学发展变为广大群众的自觉行为，“但存方寸地、留与子孙耕”。
(二)加强宅基地管理，进一步完善农村集体建设用地管理法规体系。
1.搞好乡（镇）级规划（包括农村居民点规划），建立图文并茂的规划方案，使农村宅基地管理真正有章可循，有图可依，从而提高宅基地管理的水平。各级政府应着力解决制定村级规划所需资金，从而将村级规划工作真正落到实处。
2.2004年，国土资源部下发了《关于加强农村宅基地管理意见》的文件(国土资发〔2004〕234号)，该意见从严格实施规划，从严控制村镇建设用地规模;改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序;积极推进农村建设用地整理，促进土地集约利用;加强法制宣传教育，严格执法这四个方面较为系统的制定了农村宅基地管理的办法；但其意见仅仅从申请、审批、监管等方面作了细化和规范，并未对违反意见的行为作出处罚规定。因此，在条件成熟时应结合土地管理法的规定将宅基地管理专门纳入法规或规章的范畴；使其从使用、审批、监管到法责更加系统更加完善，使其更具有可操作性。除了上述建议外，还应出台下列措施：一是建立村级土地协管员的管理办法，设立举报奖励和合理薪酬等激励机制充分发挥千里眼的作用；二是尽快出台空置宅基地的拆除复垦以及收回使用权的办法以及 “一户多宅”和超标准占地以及两栖人员的宅基地处置办法。
(三)探索有效办法、建立健全宅基地退出机制，切实解决“一户多宅”、超标准占地、违法违规用地等遗留问题。
努力探索新机制，切实解决“一户多宅”、超标准占地、违法违规用地等遗留问题：一是从源头上抓起，根据各地实际情况，合理确定当地的宅基地标准；二是各地对旧房改造特别是建设新农村时，要防止占新不拆旧而出现新的“一户多宅”的现象；三是对无法退腾且又符合土地利用总体规划的超占宅基地的情况采取宅基地有偿使用的办法，收费全部“取之于民，用之于民”；四是对不符合土地利用总体规划的非法占用的宅基地应限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并给予一定数额的罚款。
建立健全宅基地退出机制，成立宅基地收购储备机构。对现有宅基地进行一次全面的普查登记，并进行认真地调查研究，制定出一套“奖退罚超”的有效措施，对自愿退出闲置或超占宅基地的进行奖励，并结合农村集体建设用地使用权流转工作，将收回的宅基地重新分配给无宅基地的村民；对超标准占用的宅基地，收取土地有偿使用费。并以此为契机重新开展一次宅基地登记发证工作，从而保护农民宅基地合法权益。
（四）积极开展农村集体建设用地置换和挂钩，一方面能提高农村宅基地利用率，另一方面又能为城市建设提供用地指标。
集体建设用地置换和挂钩，就是通过置换和挂钩的方式，将农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加相结合，通过整理复垦，将农村废弃、闲置、低效利用的建设用地整理成耕地，并将整理复垦后取得的建设用地周转指标由县统一调剂用于城镇及工业园区项目建设。通过农村建设用地置换和挂钩，一方面能够有效地整合农村集体建设用地布局，优化用地结构，提高农村土地集约利用水平；另一方面，整理出的建设用地周转指标置换到城镇、工业集聚区，能够有效拓展用地空间。
(五)充分发挥乡镇基层国土所、村民自治组织以及土地协管员的监督管理作用，有效推进宅基地管理工作。
目前，基层国土所在宅基地管理中应发挥主力军的作用，应增强工作责任心，对村民自治组织以及土地协管员负有监管的义务。除此之外，国土所还应从基础设施建设着手加大质量建所的力度，提高工作效率；要在队伍建设上狠下功夫，努力提高干部队伍综合素质。
要充分发挥村民自治组织以及土地协管员的监督管理作用，必须强化干部队伍素质，增强工作责任感，提高科学管理能力；从调动工作积极性着手，采取落实协管员合理薪酬和土地违法有奖举报制度的办法来发挥群众和社会的监督管理作用，真正形成齐抓共管的局面。