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20世纪80年代以来，合作治理理论作为一种解决跨界公共事务的治理范式在西方国家兴起，并迅速成为各国政府治理改革的主要方向之一。推进国家治理体系和治理能力现代化迫切需要加快探索符合中国国情的公共事务的合作治理之道。
合作治理主要是政府、社会、市场、个人等主体间以及主体内部通过建立有效的合作机制，促进公共问题解决的治理结构和过程。合作治理具有三个突出的特征：第一，治理主体的异质性。合作治理既不把问题解决的责任完全交给政府，也不完全交给社会，强调由不同的主体通过跨界合作来共同解决所面临的问题。第二，治理目标的公共性。尽管合作治理可以提高政府管理绩效和能力，也可以扶植公民参与和社会自治，但合作治理旨在创造更有意义的合作机会，促进公共价值，不以政府偏好或社会价值作为优先选择。第三，治理网络的整体性。合作治理强调多元主体形成一个以伙伴关系为特征的决策网络和执行网络，以网络的整体性能力治理系统化的公共事务。
合作治理的合理性和理想绩效不言而喻，公共机构通过相互合作解决公共问题的机会无处不在，而问题的关键在于，在大多数情景中合作治理如何转化成现实行动。合作治理如果以适宜的契机和形态在中国扎根成长，它的中国适用性问题就不再是一个值得争论的问题。 合作治理在中国实现的推动力和适宜形式从何而来？互联网治理或许是一个最具有现实可能性的选择。
在组织创新、机制创新动力不足，进展滞后于现实需要的背景下，蓬勃发展的互联网成为倒逼治理创新的新生力量，在推进合作治理中呈现出独特优势。
互联网的渐进变革效应使得促成合作治理具有现实的可行性。中国现行的政府治理架构和治理体制革命性变革的阻力异常强大。而一系列适应社会发展趋势的互联网技术在公共领域的应用，往往会受到很多人的欢迎，新技术一旦被采用就会逐渐成为触发组织变革或机制变革的诱因，从而渐进性地引发政府治理变革。数字化易于接受，一方面因为它容易进入、易于流动以及引发变革的能力。另一方面，生活在技术变革时代的人们，每一代都比上一代更加数字化。从长远的角度看，网络技术和政府改革的联姻很有可能导致治理方式的重大修正。
互联网技术通过双向赋权效应能够释放现有公共事务治理体制的潜能。互联网具有赋权的潜能，它能够使社会行动者的力量和能力进行放大与倍增。互联网在赋予挑战者挑战政府权力的同时，也对政府进行了赋权。互联网技术对国家和社会来说都是一个有效的工具，互联网赋权是双向的。通过将互联网引入政府现有的治理体制，可以促进政府和公共组织获取海量即时有效的信息，加强对社会公共事务的全面预测、监控，提高政府处理公共事务的效力，提升政府应对突发事件的资源整合能力。
互联网的平台聚合效应促成了公共事务合作治理的多样化实践。当前，日益普及化、日益先进的网络技术能够使各种组织和个体用以往不可能的方式与外部伙伴进行实时合作。在最一般的意义上，互联网平台是信息汇聚和利用的便捷系统。降低信息和通信成本会使得相互之间的联盟、合作更加容易、成本更低，并且各主体都在参与联合过程中获得潜在的更大的利益。再进一层意义上讲，互联网可能改变组织形式和边界的性质，推动公共组织向扁平化和网络化发展。互联网带来的丰富信息打开了原来封闭的组织界线，随着信息成本越来越低，协议式的关系、临时的联盟以及特设的合作和伙伴关系等，更容易作为传统的层级组织机构的替代物。在理想的意义上，互联网能够成为复合治理的组织、决策和执行形式，形成实质意义上的自组织化的合作治理。
作为一种历史趋势，信息时代的支配性功能与过程日益以网络组织起来。但这并不意味着技术决定了社会变迁，而是技术与权力、社会与国家间的相互作用重新塑造了我们的生活场景以及我们最直接感受到的结构性变化。
政府使用互联网的矛盾心态
以互联网为核心的信息通讯技术具有赋予权力和制约权力的双重属性，政府对互联网的使用一直处于“欢迎”和“排斥”并存的矛盾心态。为了防止互联网形成对政府的挑战，现代国家对互联网的使用采用“消极防范”和“积极利用”的两面策略。互联网发展初期，各国政府都不遗余力地启动了电子政府计划。他们深知如果不能适应新的信息通讯技术，就会变得死水一潭，进一步恶化低效率的现状，最终陷入政府衰败。互联网重塑了政府流程，使得政府过程更加具有透明性、问责性和非人格化，这势必会影响政府自主性和自身利益。政府越是网络化的，政府就越不是政府自己的。
互联网政府使用的制约因素
将技术稳固整合到政府部门中是一个复杂的社会、政治、组织过程，那些最有效率并能带来变革的新技术未必能得到理所当然的采纳。互联网自身发展具有革命性的变化，但是有很多力量制约着互联网的公共运用。第一，双体制的困难。政府在使用电子政务的同时，依然保留大量传统的实体性的政府系统和运作规程。两种体制的人都力图保持自己的政治地位和预算资源，这种冲突导致技术整合变得异常复杂，并且使组织高效运行变得困难。第二，官僚政治的分裂。只有那些使用方便、与部门的任务相协调以及新技术具有相对优势，它们才可能被政府部门一致采用。第三，信息技术的成本。新技术是十分昂贵的，尤其是提前预支成本方面。如何解决信息技术基础建设的资金来源是决定新技术采用的重要因素。第四，领导能力。并不是所有的政府主要领导都认为技术是最值得投入的，新技术的倡导者必须有足够的能力和智慧争取到采用新技术所必需的财政资源。
信息通讯技术的政治执行框架
技术具有政治属性，同时是在政治背景中发挥其功用。第一，被个体和组织执行的技术不同于客观的技术。互联网与其他信息技术具备系统的客观属性和潜力，而被行动者或者组织按照自己的主观方式感知、设计、执行和使用的只是这些技术的部分属性或潜能。第二，组织中的行动者是按照重塑、加强现行组织或制度的方式来执行这些新技术的。技术执行是认知、文化、结构和政治嵌入的结果。第三，新技术执行所带来的结果是多重的、未测定的、意料之外的或受理性、社会、政治逻辑影响的。技术执行的累积效应会导致更加剧烈的结构或权力的转移，但是这些实际的后果在执行框架里是未测定的。以上三个命题集中揭示了技术不能决定自身的发展路径，也不能保证被理性使用。推动治理变革的关键不在于互联网的技术潜能，而是在于克服政府内部根深蒂固的挂念和分歧。忽视结构和制度，将现代信息技术与传统治理方式简单嫁接，这种新瓶装旧酒的套路会导致现有的治理结构和工作流程再固化，进而构成了治理创新的真正障碍。这才是我们真正应该避免的。
合作治理主要是政府、社会、市场、个人等主体间以及主体内部通过建立有效的合作机制，促进公共问题解决的治理结构和过程。合作治理具有三个突出的特征：第一，治理主体的异质性。合作治理既不把问题解决的责任完全交给政府，也不完全交给社会，强调由不同的主体通过跨界合作来共同解决所面临的问题。第二，治理目标的公共性。尽管合作治理可以提高政府管理绩效和能力，也可以扶植公民参与和社会自治，但合作治理旨在创造更有意义的合作机会，促进公共价值，不以政府偏好或社会价值作为优先选择。第三，治理网络的整体性。合作治理强调多元主体形成一个以伙伴关系为特征的决策网络和执行网络，以网络的整体性能力治理系统化的公共事务。
合作治理的合理性和理想绩效不言而喻，公共机构通过相互合作解决公共问题的机会无处不在，而问题的关键在于，在大多数情景中合作治理如何转化成现实行动。合作治理如果以适宜的契机和形态在中国扎根成长，它的中国适用性问题就不再是一个值得争论的问题。 合作治理在中国实现的推动力和适宜形式从何而来？互联网治理或许是一个最具有现实可能性的选择。
在组织创新、机制创新动力不足，进展滞后于现实需要的背景下，蓬勃发展的互联网成为倒逼治理创新的新生力量，在推进合作治理中呈现出独特优势。
互联网的渐进变革效应使得促成合作治理具有现实的可行性。中国现行的政府治理架构和治理体制革命性变革的阻力异常强大。而一系列适应社会发展趋势的互联网技术在公共领域的应用，往往会受到很多人的欢迎，新技术一旦被采用就会逐渐成为触发组织变革或机制变革的诱因，从而渐进性地引发政府治理变革。数字化易于接受，一方面因为它容易进入、易于流动以及引发变革的能力。另一方面，生活在技术变革时代的人们，每一代都比上一代更加数字化。从长远的角度看，网络技术和政府改革的联姻很有可能导致治理方式的重大修正。
互联网技术通过双向赋权效应能够释放现有公共事务治理体制的潜能。互联网具有赋权的潜能，它能够使社会行动者的力量和能力进行放大与倍增。互联网在赋予挑战者挑战政府权力的同时，也对政府进行了赋权。互联网技术对国家和社会来说都是一个有效的工具，互联网赋权是双向的。通过将互联网引入政府现有的治理体制，可以促进政府和公共组织获取海量即时有效的信息，加强对社会公共事务的全面预测、监控，提高政府处理公共事务的效力，提升政府应对突发事件的资源整合能力。
互联网的平台聚合效应促成了公共事务合作治理的多样化实践。当前，日益普及化、日益先进的网络技术能够使各种组织和个体用以往不可能的方式与外部伙伴进行实时合作。在最一般的意义上，互联网平台是信息汇聚和利用的便捷系统。降低信息和通信成本会使得相互之间的联盟、合作更加容易、成本更低，并且各主体都在参与联合过程中获得潜在的更大的利益。再进一层意义上讲，互联网可能改变组织形式和边界的性质，推动公共组织向扁平化和网络化发展。互联网带来的丰富信息打开了原来封闭的组织界线，随着信息成本越来越低，协议式的关系、临时的联盟以及特设的合作和伙伴关系等，更容易作为传统的层级组织机构的替代物。在理想的意义上，互联网能够成为复合治理的组织、决策和执行形式，形成实质意义上的自组织化的合作治理。
作为一种历史趋势，信息时代的支配性功能与过程日益以网络组织起来。但这并不意味着技术决定了社会变迁，而是技术与权力、社会与国家间的相互作用重新塑造了我们的生活场景以及我们最直接感受到的结构性变化。
政府使用互联网的矛盾心态
以互联网为核心的信息通讯技术具有赋予权力和制约权力的双重属性，政府对互联网的使用一直处于“欢迎”和“排斥”并存的矛盾心态。为了防止互联网形成对政府的挑战，现代国家对互联网的使用采用“消极防范”和“积极利用”的两面策略。互联网发展初期，各国政府都不遗余力地启动了电子政府计划。他们深知如果不能适应新的信息通讯技术，就会变得死水一潭，进一步恶化低效率的现状，最终陷入政府衰败。互联网重塑了政府流程，使得政府过程更加具有透明性、问责性和非人格化，这势必会影响政府自主性和自身利益。政府越是网络化的，政府就越不是政府自己的。
互联网政府使用的制约因素
将技术稳固整合到政府部门中是一个复杂的社会、政治、组织过程，那些最有效率并能带来变革的新技术未必能得到理所当然的采纳。互联网自身发展具有革命性的变化，但是有很多力量制约着互联网的公共运用。第一，双体制的困难。政府在使用电子政务的同时，依然保留大量传统的实体性的政府系统和运作规程。两种体制的人都力图保持自己的政治地位和预算资源，这种冲突导致技术整合变得异常复杂，并且使组织高效运行变得困难。第二，官僚政治的分裂。只有那些使用方便、与部门的任务相协调以及新技术具有相对优势，它们才可能被政府部门一致采用。第三，信息技术的成本。新技术是十分昂贵的，尤其是提前预支成本方面。如何解决信息技术基础建设的资金来源是决定新技术采用的重要因素。第四，领导能力。并不是所有的政府主要领导都认为技术是最值得投入的，新技术的倡导者必须有足够的能力和智慧争取到采用新技术所必需的财政资源。
信息通讯技术的政治执行框架
技术具有政治属性，同时是在政治背景中发挥其功用。第一，被个体和组织执行的技术不同于客观的技术。互联网与其他信息技术具备系统的客观属性和潜力，而被行动者或者组织按照自己的主观方式感知、设计、执行和使用的只是这些技术的部分属性或潜能。第二，组织中的行动者是按照重塑、加强现行组织或制度的方式来执行这些新技术的。技术执行是认知、文化、结构和政治嵌入的结果。第三，新技术执行所带来的结果是多重的、未测定的、意料之外的或受理性、社会、政治逻辑影响的。技术执行的累积效应会导致更加剧烈的结构或权力的转移，但是这些实际的后果在执行框架里是未测定的。以上三个命题集中揭示了技术不能决定自身的发展路径，也不能保证被理性使用。推动治理变革的关键不在于互联网的技术潜能，而是在于克服政府内部根深蒂固的挂念和分歧。忽视结构和制度，将现代信息技术与传统治理方式简单嫁接，这种新瓶装旧酒的套路会导致现有的治理结构和工作流程再固化，进而构成了治理创新的真正障碍。这才是我们真正应该避免的。