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【摘要】本文从我国水资源的具体生态状况和社会发展水平与社会发展需要出发，对构建我国的水源地利益补偿法律制度提出了一点粗浅的建议.
【关键词】水资源；利益补偿；法律制度
一、构建水源地利益补偿法律制度的必要性
（一）“经济人”的本性使水资源污染日益严重
市场经济中，每个社会个体都是“经济人”，在市场经济发展的过程中，每个“经济人”都在认识自己、判断环境的过程实现最佳发展方式的选择。企业或者地方在发展经济的过程中，作为一个经济人，当然也在用成本效益分析方法不断衡量和测算，以期用最小的成本来获得最大的收益。目前，在尚未建立起完善的水源地利益补偿机制的前提下，许多的地方政府或者企业，如各种冶炼厂、造纸厂等，大部分只考虑商业利益，为节约成本而忽视或特意规避法律责任，用水过程绝大多数不会投入更多资金进行工业废水的处理,不经处理而直接向江河任意排放,肆意破坏水资源及水环境屡见不鲜，造成河流下游的大量水资源用户承受水资源及水环境被污染的后果，因为地缘原因生活在下游的群体必须为上游群体中部分人的违规违法行为买单不但有失公平，而且带来沉重的经济负担和发展压力，显然有失公允。这种状况既违背了公平正义的法律理念也违背了最基本的市场经济规律，同时加重了水资源及水环境污染后果。因此，建立遏制排污生产企业排污冲动的制度势在必行,而最有效的制度之一就是给予水源地利益补偿，确立排污的生产企业向深受其害的水资源及水环境受害方经济补偿的制度。
（二）水资源的稀缺性客观上需要我们加强水资源保护
中国的水资源约占全世界水资源总量的6%,但人口占世界总人口的21%,人均水资源量只有世界人均量的29%,而且时空分布不均,有9个省(自治区、直辖市)的人均水资源量低于极端缺水的临界线500立方米,人口约4亿,占全国的30%。在全国水资源总量中,可开发利用量仅8500亿立方米左右,占30%,现已开发利用5500亿立方米左右,今后可供开发利用的仅3000亿立方米左右。因此, 必须不断创新提高用水效率和效益的方法,才是解决从数量上保障水资源永续利用和经济社会可持续发展的方案。水源地的地理结构通常是高山森林保护区,涵养水源区的地理结构大部分也是必须加大植被与森林保护地区与开发利用水资源控制区。实现水资源永续利用和经济社会可持续发展的根本途径是保护水资源及水环境，特别是保护水源地与涵养水源区。
二、我国水源地利益补偿法律制度存在的不足
（一）缺乏系统性和规范性
由于水体的流动性，在水资源的管理中，地域管理思想在立法上已经得到体现。《中华人民共和国水法》规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。《中华人民共和国水污染防治法》中明确关于饮用水水源区的管理制度。为加强重点流域水源地的污染防治工作，国家和各地还颁行了法规和规章。但是，有关生态补偿的精神和文字，只是零星地分散在不同的法律和政策文件中，尚未形成完整的法律体系，很不规范和系统。更多的是多见于政策和地方法规和政府规章中，而地方性法规规章具有地域性，水源地又具有跨地域性，政策的不稳定性和低法律效力性和低法律强制执行力都限制了补偿机制的实施，这很不利于我国水源地利益补偿工作的进一步开展。
（二）法律法规过于原则，缺乏可操作性
我国的水源地利益补偿研究起步较晚，立法领域既没有建立起支撑生态补偿的法律法规体系，也没有关于生态补偿的专门的法律、法规。同时补偿资金来源不稳定，渠道单一，对财政政策的依赖性很大，使得补偿资金的数量远远不能适应实际需求。也没有明确的补偿方式，补偿标准低、补偿标准“一刀切”，且收费标准缺乏科学根据，由于缺乏相应的配套法律、法规，在政策执行中缺乏有效的监督，还存在着不能完全依理、依法进行的不均衡和不公平的现象。这些都严重影响了生态保护区居民保护的积极性，也影响了他们的生活水平的提高。
（三）对生态补偿认识仍存在缺陷
目前我国对于水源地的利益补偿原则采用的是“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”。从现有生态利益原则的含义可以看出,这一原则的缺陷在于，一是没有体现出“预防为主”的基本生态环境保护的理念。“预防为主”原则代表了生态保护的全新理念，是国内外生态保护事业经验教训的科学总结，尤其是在对水源地的保护中尤为重要。“预防为主”原则改变了过去“先污染、后治理”，“先破坏、后整治”，“先开发、后保护”的道路,从“事后补救”转变为“源头治理”。这原则已成为我国环境保护的基本原则，当然也应该体现在水源地的利益补偿制度中。二是没有体现对那些因为有意识的改善、维持或增强水源地生态系统的生态功能而使自己的经济社会发展,遭受损失，受到限制的自觉行为进行补偿,不利于激发人们对水源地进行自觉保护的积极性，也不利于人与自然和谐相处良性互动关系的建立。
三、构建我国水源地利益补偿法律制度的思考
水源地利益补偿制度的确立在于水资源及水环境必须满足经济、人口与社会可持续发展的根本需要，保证此目标实现必须构建科学合理的制度框架。
（一）确定水源地利益补偿制度的原则、对象、标准和方式
1. 补偿的原则
补偿原则应该是整个水源地利益补偿制度所遵循的特有的原则或准则。确切的说，其应该是统率、指导整个水源地利益补偿法律制度的制定与实施的原理。可以说，补偿的原则直接体现的是立法者对整个法律制度体系的思想。水资源的特殊流动性，决定了上下游地区之间是一个无法区分的利益整体，在原则中，应该体现的是为整个流域的数量和质量做出贡献的一方所获得的肯定和认可。目前大家普遍认可的“开发者保护，破坏者恢复，污染者付费”原则体现了对水资源的破坏者的惩罚，但是这是一种消极的事后补救措施，不能完全体现水源地利益补偿制度设计的初衷。惩罚不是最终的目的，西方走过的弯路，告诉我们，在水资源的保护中未雨绸缪才是硬道理。因此，水源地利益补偿的原则应该是“开发者保护，破坏者恢复，污染者付费，保护者获补偿”。
2.接受补偿的对象
接受补偿的对象应该是在水资源保护中付出积极努力的生态保护者，以及为此而减少预期收入的生态受损者。接受水源地利益补偿的当然应该包括那些积极对生态环境进行水土保持的建设者。为水源地保护付出代价的地方政府、企业、居民都应该是接受水源地利益補偿的主体。
3. 补偿的标准
补偿标准应体现公正原则，将下游的收益与上游的付出综合考虑。具体而言，付出有两种，一是可见的，水源地为保护水资源而进行的直接投入，如植树造林，整治污染、修建水利设施，生态移民等，这部分投入可以依据相关财务数据直接予以量化。还有一种是不可见的，水源地出于保护水资源的需要，受到产业政策的严格限制，不能发展某些产业所带来的损失。这部分投入或者损失与前者比较，是很难量化的。水资源特殊的流动性会导致上下游地区对补偿标准有着截然不同的利益期待，水源地或者上游地区当然希望补偿越多越好，而下游地区无疑是希望补偿越少越好，在不同的利益期待下，他们提供的数据可能是不一致甚至相差甚远的，尤其是在隐形投入这个问题上。因此，要综合考虑，一是水源地的长期数据积累；二是中下游地区直接利用水资源所获取的收入，比如渔业、旅游、发电等方面的收入；三是参考同等情况下其他制度成熟地区的相关标准。
（二）建立有效的水源地利益补偿资金筹措机制
资金的筹集是水源地利益补偿的前提，综合理论界和實践领域，我们可以考虑以下的几种资金筹集渠道：
1. 征收水资源补偿税
在传统经济学中，英国经济学家庇古提出了征收污染税的想法，即根据污染所造成的损失对排污者征税，用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距。而我们今天看到他的这种想法部分得到了实现，因为现阶段我国有“排污费”。但税和费是不同的，如果是污染税是要列入财政预算内，由政府统一支配的，是为国家专门的水资源保护提供资金的，而现阶段的排污费是由各收费部门根据自身需要可以自行安排的。因此从资金的使用效果来看，毫无疑问，庇古的税收设想更能保证资金来源的稳定性和使用的专项性。因此，我们说水资源补偿税这一税种能够更好的体现生态环境作为公共产品，其维护与建设由大家共同负担的原则。同时，通过税收的方法，受益者承担生态建设和补偿的责任和义务也符合法理的公平原则。开征水资源补偿税，一方面可以倡导人们节约水资源，科学使用水资源；另一方面可以建立水资源的环境保护激励机制，鼓励水源地生态建设者、保护者的生态保护行为。
2. 完善水资源使用费
目前我国比较成熟的是水费，水资源费和排污费。但是这几种费的标准都比较低，仅仅体现了资源的部分经济价值，更重要的生态价值也没有得到体现，是造成水资源浪费的重要原因之一。
3. 建立科学合理的财政转移支付制度
从我国整体情况来看，国家有限的资金更多的是流入到生态工程建设中去，如建立大型的水库，修建水渠等水利工程设施。当然，这些对于我国的水资源保护也是非常重要的。但一些工程建设更多的是“锦上添花”，或者是对不利后果的“亡羊补牢”，而直接用于水源地利益补偿则是“未雨绸缪”，或者是“防患于未然”，从自然的发展规律来看，保护好已有的尚未破坏的比补救已经破坏的，所需要的时间更短，成效也更快。当然，我们并不是说不需要补救已经破坏的，或者不需要水利工程建设。只是，将有限的财政支出比例更加合理化，也许对我国的水资源保护更有效果。因此，应将财政转移支付的重点放在上游地区涵养水源，生态移民安置，对不符合环保标准的当地企业进行搬迁补偿，发展生态农业等方面．
4. 发行国债
通过发行国债筹集所需资金，这相当于向未来借钱，并用未来的财政收人还债。虽然这会增加财政赤字。但是，我国现在发行国债还有空间，目前我国国内、国外债和银行呆、坏帐合计只占国民生产总值的50％，属于安全范围，低于世界上大部分发达国家，如日本为110％，欧共体要求成员国达到60％，目前银行利率低，因此发行国债比较顺利，发行国债用于改善生态环境还可以拉动经济增长。从理论上讲，这也是可行的。从1998 年起，我国利用部分增发国债来安排环境保护方面的支出，使得环境保护投资占GDP 的比重逐年大幅增加，效果非常显著。
【参考文献】
[1]吕忠梅 长江流域水资源保护立法研究 武汉大学出版社2006
[2]王 蓉 中国环境的法律制度的经济学分析 法律出版社2007
[3]汪 劲 环境法律的理念与价值追求 法律出版社2007
[4]高鸿钧 清华法治论衡：挑战与应对 清华大学出版社2010
[5]孙发平 中国三江源区生态价值及补偿机制研究 中国环境科学出版社2008
【关键词】水资源；利益补偿；法律制度
一、构建水源地利益补偿法律制度的必要性
（一）“经济人”的本性使水资源污染日益严重
市场经济中，每个社会个体都是“经济人”，在市场经济发展的过程中，每个“经济人”都在认识自己、判断环境的过程实现最佳发展方式的选择。企业或者地方在发展经济的过程中，作为一个经济人，当然也在用成本效益分析方法不断衡量和测算，以期用最小的成本来获得最大的收益。目前，在尚未建立起完善的水源地利益补偿机制的前提下，许多的地方政府或者企业，如各种冶炼厂、造纸厂等，大部分只考虑商业利益，为节约成本而忽视或特意规避法律责任，用水过程绝大多数不会投入更多资金进行工业废水的处理,不经处理而直接向江河任意排放,肆意破坏水资源及水环境屡见不鲜，造成河流下游的大量水资源用户承受水资源及水环境被污染的后果，因为地缘原因生活在下游的群体必须为上游群体中部分人的违规违法行为买单不但有失公平，而且带来沉重的经济负担和发展压力，显然有失公允。这种状况既违背了公平正义的法律理念也违背了最基本的市场经济规律，同时加重了水资源及水环境污染后果。因此，建立遏制排污生产企业排污冲动的制度势在必行,而最有效的制度之一就是给予水源地利益补偿，确立排污的生产企业向深受其害的水资源及水环境受害方经济补偿的制度。
（二）水资源的稀缺性客观上需要我们加强水资源保护
中国的水资源约占全世界水资源总量的6%,但人口占世界总人口的21%,人均水资源量只有世界人均量的29%,而且时空分布不均,有9个省(自治区、直辖市)的人均水资源量低于极端缺水的临界线500立方米,人口约4亿,占全国的30%。在全国水资源总量中,可开发利用量仅8500亿立方米左右,占30%,现已开发利用5500亿立方米左右,今后可供开发利用的仅3000亿立方米左右。因此, 必须不断创新提高用水效率和效益的方法,才是解决从数量上保障水资源永续利用和经济社会可持续发展的方案。水源地的地理结构通常是高山森林保护区,涵养水源区的地理结构大部分也是必须加大植被与森林保护地区与开发利用水资源控制区。实现水资源永续利用和经济社会可持续发展的根本途径是保护水资源及水环境，特别是保护水源地与涵养水源区。
二、我国水源地利益补偿法律制度存在的不足
（一）缺乏系统性和规范性
由于水体的流动性，在水资源的管理中，地域管理思想在立法上已经得到体现。《中华人民共和国水法》规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。《中华人民共和国水污染防治法》中明确关于饮用水水源区的管理制度。为加强重点流域水源地的污染防治工作，国家和各地还颁行了法规和规章。但是，有关生态补偿的精神和文字，只是零星地分散在不同的法律和政策文件中，尚未形成完整的法律体系，很不规范和系统。更多的是多见于政策和地方法规和政府规章中，而地方性法规规章具有地域性，水源地又具有跨地域性，政策的不稳定性和低法律效力性和低法律强制执行力都限制了补偿机制的实施，这很不利于我国水源地利益补偿工作的进一步开展。
（二）法律法规过于原则，缺乏可操作性
我国的水源地利益补偿研究起步较晚，立法领域既没有建立起支撑生态补偿的法律法规体系，也没有关于生态补偿的专门的法律、法规。同时补偿资金来源不稳定，渠道单一，对财政政策的依赖性很大，使得补偿资金的数量远远不能适应实际需求。也没有明确的补偿方式，补偿标准低、补偿标准“一刀切”，且收费标准缺乏科学根据，由于缺乏相应的配套法律、法规，在政策执行中缺乏有效的监督，还存在着不能完全依理、依法进行的不均衡和不公平的现象。这些都严重影响了生态保护区居民保护的积极性，也影响了他们的生活水平的提高。
（三）对生态补偿认识仍存在缺陷
目前我国对于水源地的利益补偿原则采用的是“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”。从现有生态利益原则的含义可以看出,这一原则的缺陷在于，一是没有体现出“预防为主”的基本生态环境保护的理念。“预防为主”原则代表了生态保护的全新理念，是国内外生态保护事业经验教训的科学总结，尤其是在对水源地的保护中尤为重要。“预防为主”原则改变了过去“先污染、后治理”，“先破坏、后整治”，“先开发、后保护”的道路,从“事后补救”转变为“源头治理”。这原则已成为我国环境保护的基本原则，当然也应该体现在水源地的利益补偿制度中。二是没有体现对那些因为有意识的改善、维持或增强水源地生态系统的生态功能而使自己的经济社会发展,遭受损失，受到限制的自觉行为进行补偿,不利于激发人们对水源地进行自觉保护的积极性，也不利于人与自然和谐相处良性互动关系的建立。
三、构建我国水源地利益补偿法律制度的思考
水源地利益补偿制度的确立在于水资源及水环境必须满足经济、人口与社会可持续发展的根本需要，保证此目标实现必须构建科学合理的制度框架。
（一）确定水源地利益补偿制度的原则、对象、标准和方式
1. 补偿的原则
补偿原则应该是整个水源地利益补偿制度所遵循的特有的原则或准则。确切的说，其应该是统率、指导整个水源地利益补偿法律制度的制定与实施的原理。可以说，补偿的原则直接体现的是立法者对整个法律制度体系的思想。水资源的特殊流动性，决定了上下游地区之间是一个无法区分的利益整体，在原则中，应该体现的是为整个流域的数量和质量做出贡献的一方所获得的肯定和认可。目前大家普遍认可的“开发者保护，破坏者恢复，污染者付费”原则体现了对水资源的破坏者的惩罚，但是这是一种消极的事后补救措施，不能完全体现水源地利益补偿制度设计的初衷。惩罚不是最终的目的，西方走过的弯路，告诉我们，在水资源的保护中未雨绸缪才是硬道理。因此，水源地利益补偿的原则应该是“开发者保护，破坏者恢复，污染者付费，保护者获补偿”。
2.接受补偿的对象
接受补偿的对象应该是在水资源保护中付出积极努力的生态保护者，以及为此而减少预期收入的生态受损者。接受水源地利益补偿的当然应该包括那些积极对生态环境进行水土保持的建设者。为水源地保护付出代价的地方政府、企业、居民都应该是接受水源地利益補偿的主体。
3. 补偿的标准
补偿标准应体现公正原则，将下游的收益与上游的付出综合考虑。具体而言，付出有两种，一是可见的，水源地为保护水资源而进行的直接投入，如植树造林，整治污染、修建水利设施，生态移民等，这部分投入可以依据相关财务数据直接予以量化。还有一种是不可见的，水源地出于保护水资源的需要，受到产业政策的严格限制，不能发展某些产业所带来的损失。这部分投入或者损失与前者比较，是很难量化的。水资源特殊的流动性会导致上下游地区对补偿标准有着截然不同的利益期待，水源地或者上游地区当然希望补偿越多越好，而下游地区无疑是希望补偿越少越好，在不同的利益期待下，他们提供的数据可能是不一致甚至相差甚远的，尤其是在隐形投入这个问题上。因此，要综合考虑，一是水源地的长期数据积累；二是中下游地区直接利用水资源所获取的收入，比如渔业、旅游、发电等方面的收入；三是参考同等情况下其他制度成熟地区的相关标准。
（二）建立有效的水源地利益补偿资金筹措机制
资金的筹集是水源地利益补偿的前提，综合理论界和實践领域，我们可以考虑以下的几种资金筹集渠道：
1. 征收水资源补偿税
在传统经济学中，英国经济学家庇古提出了征收污染税的想法，即根据污染所造成的损失对排污者征税，用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距。而我们今天看到他的这种想法部分得到了实现，因为现阶段我国有“排污费”。但税和费是不同的，如果是污染税是要列入财政预算内，由政府统一支配的，是为国家专门的水资源保护提供资金的，而现阶段的排污费是由各收费部门根据自身需要可以自行安排的。因此从资金的使用效果来看，毫无疑问，庇古的税收设想更能保证资金来源的稳定性和使用的专项性。因此，我们说水资源补偿税这一税种能够更好的体现生态环境作为公共产品，其维护与建设由大家共同负担的原则。同时，通过税收的方法，受益者承担生态建设和补偿的责任和义务也符合法理的公平原则。开征水资源补偿税，一方面可以倡导人们节约水资源，科学使用水资源；另一方面可以建立水资源的环境保护激励机制，鼓励水源地生态建设者、保护者的生态保护行为。
2. 完善水资源使用费
目前我国比较成熟的是水费，水资源费和排污费。但是这几种费的标准都比较低，仅仅体现了资源的部分经济价值，更重要的生态价值也没有得到体现，是造成水资源浪费的重要原因之一。
3. 建立科学合理的财政转移支付制度
从我国整体情况来看，国家有限的资金更多的是流入到生态工程建设中去，如建立大型的水库，修建水渠等水利工程设施。当然，这些对于我国的水资源保护也是非常重要的。但一些工程建设更多的是“锦上添花”，或者是对不利后果的“亡羊补牢”，而直接用于水源地利益补偿则是“未雨绸缪”，或者是“防患于未然”，从自然的发展规律来看，保护好已有的尚未破坏的比补救已经破坏的，所需要的时间更短，成效也更快。当然，我们并不是说不需要补救已经破坏的，或者不需要水利工程建设。只是，将有限的财政支出比例更加合理化，也许对我国的水资源保护更有效果。因此，应将财政转移支付的重点放在上游地区涵养水源，生态移民安置，对不符合环保标准的当地企业进行搬迁补偿，发展生态农业等方面．
4. 发行国债
通过发行国债筹集所需资金，这相当于向未来借钱，并用未来的财政收人还债。虽然这会增加财政赤字。但是，我国现在发行国债还有空间，目前我国国内、国外债和银行呆、坏帐合计只占国民生产总值的50％，属于安全范围，低于世界上大部分发达国家，如日本为110％，欧共体要求成员国达到60％，目前银行利率低，因此发行国债比较顺利，发行国债用于改善生态环境还可以拉动经济增长。从理论上讲，这也是可行的。从1998 年起，我国利用部分增发国债来安排环境保护方面的支出，使得环境保护投资占GDP 的比重逐年大幅增加，效果非常显著。
【参考文献】
[1]吕忠梅 长江流域水资源保护立法研究 武汉大学出版社2006
[2]王 蓉 中国环境的法律制度的经济学分析 法律出版社2007
[3]汪 劲 环境法律的理念与价值追求 法律出版社2007
[4]高鸿钧 清华法治论衡：挑战与应对 清华大学出版社2010
[5]孙发平 中国三江源区生态价值及补偿机制研究 中国环境科学出版社2008