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摘要：基于对宅基地价值与功能的不同预期，普通农村的农民“违建”具有不同于征拆区农村的发生逻辑。当前宅基地管理政策聚焦于征拆区农村的“违建”治理，并体现为强化行政管理权和弱化集体所有权的管理思路，忽视和压制了普通农村大多数农民正当的宅基地使用权要求，宅基地管理逐渐脱嵌于村庄社会。管理错位和服务缺位造成对农民建房法律空间与物理空间的双重挤压，这是农民“违建”持续发生的制度根源。加强基层组织建设，积极回应和引导农民的宅基地使用权需求，以服务再造管理，是破解基层土地管理困境的根本之道。
关键词：基层土地管理；服务缺位；管理错位；违建宅基地
中图分类号：F301.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）06-0014-07
一、问题的提出
进入21世纪以来，面对快速城市化过程中的农村土地占用，国家土地管理政策逐渐收紧，以控制建设用地利用规模，提高建设用地利用效率，尽可能保护耕地。农村宅基地属于集体建设用地，因而与国有建设用地一并纳入“建设用地”的范畴。对宅基地管理的强化主要表现为土地用途管制制度的实行和基层土地管理权的上收，农村土地行政管理主体逐渐上移，基层土地管理权能渐趋弱化。但笔者在多地农村调研发现，伴随着政府管理的强化，农民违规建房的现象仍然屡见不鲜，笔者在中西部地区的国土所调研发现，由于农村违建点多、面广，难以有效甄别及时处置，农民“违建”几乎处于“失控”状态。在这个意义上，农民“违建”似乎成为了国家强化土地管理权的“意外后果”和基层土地管理的敏感地带与空白地带。
根据违法主体的不同，可以区分出两种类型的土地违法，即政府违法和个人违法。在中国土地违法现象中，由于土地财政的刺激和监管体制的局限，地方政府的土地违法行为受到了较多关注[1，2]。国土资源部2013年的数据显示，在发现违法用地结构中，个人土地违法面积虽然只占23%，但违法案件件数却达到68%。农民是个人土地违法的重要主体，个人土地违法具有涉及主体众多、分布广泛的特征。目前，农民土地违法行为的发生原因主要有如下三种解释：（1）城市化的扩张强化了农民对于土地的权利意识，并激发了农民通过宅基地参与土地增值收益分配的预期，农民“违建”因而是利益诱导的后果和利益博弈的方式[3]；（2）土地规划和土地管理不到位，导致乱占耕地、一户多宅等现象的出现[4]；（3）地方政府的执法体制和“拆违”机制是“违建”现象难以根除和扭转的重要原因，“运动式执法”和“选择性执法”导致了土地执法中的摇摆现象[5]。上述观点从不同的方面初步解释了当前农村宅基地秩序混乱的原因，但未能解释21世纪以来土地行政管理权强化之后农民“违建”不减反增乃至失控的原因，也未能区分普通农村与征拆区农村农民“违建”发生逻辑的差异。
本研究试图从农村土地管理权强化的制度目标与实际效果之间的“落差”入手，检视普通农村农民“违建”失控的缘由。笔者认为，当前管理错位和服务缺位的宅基地管理路径是普通农村农民“违建”发生的结构性原因，这意味着土地行政管理权强化与农民“违建”存在必然性关联：土地违法的普遍性极大地挑战和冲击了现有的基层土地管理体制，并构成土地管理权强化的重要诱因，但土地管理权的强化和上收却导致了特定“违建”类型的生成，从而形成一个恶性循环。如何打破这个循环，从而化解当前基层土地管理工作的难题，无疑具有重大现实意义。
二、管理错位：农民“违建”的类型偏差
农民“违建”主要指农民建房未经审批，出现乱占耕地、一户多宅和面积超标等情况。基于宅基地属性与价值的差异，可将农民“违建”进一步区分为征拆区农村的“违建”行为和普通农村的“违建”行为。
（一）征拆区农村的“违建”
按照《土地管理法》规定，宅基地属于村集体分配给农民使用的保障性用地，即满足居住、生活和农业生产的需要，因而主要具有使用价值。宅基地的集体建设用地属性与城市国有建设用地存在本质的差异。然而，征拆区农村的宅基地因附着了大量的利益，农民为了伸张更多利益而产生了强烈的“违建”动力和大量的“违建”事实。随着城市化的平面推进，城郊村农民的宅基地具有分享城市级差地租的可能性，农民“种房子”的投机行为颇为常见，由此形成与地方政府的利益博弈。
因此，在征拆区农村，特定的区位条件赋予宅基地财产性价值，宅基地的物权属性强化，并遮蔽和消解了宅基地的福利和保障属性，农民因而具有“违建”的天然动力。某种程度上看，征拆区农村的农民“违建”与地方政府的土地违法具有“一体两面”的特征：二者均试图突破农村土地的权属规定与用途管制，绕开城乡二元结构的限制，实现“以地生财”的目标。这就冲击了国家关于集体建设用地与国有建设用地性质的差别化规定，侵蚀了土地的宪法秩序。
（二）普通农村的“违建”
普通农村的“违建”则表现为不同的形态。因无其他利益的附着，宅基地表现出以居住功能为主的使用价值而非财产价值。普通农村少有的宅基地交易行为实际上也依托于房屋等附属设施而实现。例如，江汉平原农村普遍存在的“搭地卖房”现象[6]以及川西平原“宅田挂钩”[7]的地方性实践均说明普通农村的宅基地与农地价值不相上下、甚至低于农地价值。由此，农民“违建”并非始于对宅基地财产性价值的追求和竞争，而是为了更好地实现宅基地的使用价值。
宅基地使用价值的实现状况与农民现有宅基地面积以及附着于其上的住房状况有关。农民的宅基地需求具有一定的动态性：（1）农民家庭人口规模伴随着生命周期的演进而变化，子女长大成人，结婚、分家往往催生宅基地的增量性需求；（2）随着农民生活水平提高，住房的更新换代和基础设施配套（尤其是交通区位）逐渐成为农民建房的主要动力和建房选址的主导因素。以上两种因素形成的“推拉效应”构成了当前普通农村农民“违建”的主要动力。
（三）宅基地管理的政策偏差 由此可见，区位条件的差异是理解农民违建的前提。当前，随着城市化的快速推进，中国农村也正在出现剧烈的分化，5%的城郊地区农民与95%的普通农村农民对于国家政策具有不同的利益诉求和话语反馈能力[8]，因此，在“违建”这一共同法律状态之下实际上运行着不同的实践机制。对农民“违建”内在机制的辨析，是土地管理权有效实现、宅基地管理有序展开的基础。
征拆区农村农民“违建”的目的往往不在于宅基地内在的使用价值，而在于以“建设用地”的名义分享市场化与城市化过程中溢出的土地增值收益，这超出了宪法关于宅基地属性的规定，不仅导致耕地资源的无效使用，也极大地影响了政府的用地规划和公共财政的再分配能力，因而成为土地管理、监控和执法的重点对象和重点地带。因此，征拆区农民与地方政府的利益博弈中刺激了土地管理权的强化。问题在于，国家土地管理政策一方面对征拆区农村的“违建”进行了及时回应，但另一方面，不断上收的土地管理权却导致土地管理部门与广大普通农村建房的正当性需求脱节。日益收缩的建房指标和日益严格的审批程序对普通农村农民建房形成压力，由于缺少政府的跟进和引导，农民“违建”具有必然性。
宅基地管理实践中的政策偏差和政策错位表现为：将普通农村的农民“违建”混同于征拆区的农民“违建”，从而采取了以“收”为主的管理策略，乡村两级逐渐边缘化，导致基层土管部门无法回应农民建房的刚性需求，缺乏引导和规划村庄宅基地的能力，最终导致农民自发建房的失控状态。因此，需要将普通农村的农民“违建”从一般意义上的土地违法定义中剥离。征拆区的农民“违建”在一定意义上可以转化为行政管制和行政执法问题：它不仅违反了土地用途管制的规定，更关键的是触及和侵蚀了宪法关于宅基地福利属性的规定和土地“涨价归公”的原则，即试图将宪法意义上的集体所有权转化为民法意义上的私人财产权。与此不同，普通农村农民“违建”主要是相对于土地用途管制而进行的界定，它虽与行政管理权产生冲突，但并没有突破宅基地的宪法秩序。在这种情况下，若要从根本上遏制普通农村的“违建”现象，需要尊重农民宅基地使用权的正当需求并进行合理引导，明确宅基地管理对象和不同区位条件下宅基地本身的差异性。
三、服务缺位：土地管理中的“政府失灵”
由于经济、区位或自然条件的差异，中国目前的城市化水平呈现出较为明显的区域差异。总体而言，现有城市化水平并不足以为绝大部分农民提供在城市体面就业和生活的条件。村庄人口的外流在一定意义上是特定阶段的暂时性现象，相当一部分外出务工的农民仍然需要回村建房，这构成了宅基地的刚性需求。当前，土地的行政管理权在权力行使的方式上呈现出集中化和垂直化趋势，在权力行使的对象上聚焦于征拆区农村，而相对忽视了普通农村更为分散、琐碎的宅基地使用权要求。在日益紧缩的土地管理政策之下，普通农村的宅基地需求难以合法实现，基层土地管理由此陷入困境。
（一）村庄土地规划的缺失
自1998年新《土地管理法》出台以来，为了适应土地用途管制的目标，国土部门要求村级组织在符合土地利用总体规划的前提下编修村庄建设规划。农民住宅用地必须在符合规划的情况下才能获得审批，以提高宅基地的使用效率。一些学者从规划的内部视角分析了当前农村土地规划所存在的一些问题和困境[9]。问题是：能够形成村庄土地利用规划并加以实施的村庄实际上属于少数，村庄规划往往是政府集中力量打造“重点村”或“亮点村”的产物。规划本身的缺失而非规划中的具体问题才是中西部农村土地利用的主要症结之所在。
首先，作为集体土地的所有者，村级组织并无编制村庄规划的能力。编制规划需要以较为厚重的集体收入为支撑。税费改革以来，村集体的经济实力和组织能力进一步弱化，集体经济“空壳村”大量出现，村庄土地规划缺少物质基础。其次，伴随着土地管理权上收和土地垂直管理体制的形成，村集体不再作为土地管理的责任主体，因而缺乏编制村庄土地规划的动力，“多一事不如少一事”成为基层干部的普遍心态。再次，国土部门通过划定基本农田、严控基本农田占用审批的方式保护耕地，但基本农田的划定在地方实践中受到一定的扭曲，管制行为具有一定的裁量性[10]。地方政府为了应对城市扩张造成的“占补平衡”压力，使得农村一些非耕地也在“图斑”上成为基本农田，村集体与上级土管部门协调难度增加，进一步压缩了村庄土地规划的空间。
村级土地利用规划缺失导致农民宅基地使用权无法获得合法实现的框架和渠道。改革开放以来，随着农民经济水平的改善和城市生活方式的传播，各地农村相继掀起了多次建房高潮。村庄内部的闲散土地逐渐消耗殆尽，耕地又已纳入保护，而村庄又无相应的土地规划与之衔接，农户建房各自为战，往往选择靠近公路等交通方便的位置建房，农民违规占用耕地建房的行为因而持续产生。
（二）空间利益配置的困局
宅基地不仅具有政策属性，而且因嵌入于地方社会中而具有历史与社会属性。其历史属性表现在：相对于耕地，宅基地一般并未经历彻底的社会主义革命，宅基地的历史连续性赋予其“祖业”的属性；其社会属性表现在：宅基地的分布和配置具有外部性，农村中因宅基地边界、高度、朝向、距离而引起的纠纷不计其数，尤其是在一些相对集中居住的村庄，宅基地纠纷是村庄纠纷的主要类型。宅基地的历史与社会属性为村庄中空间竞争和产权冲突提供了发育土壤，旧村改造面临巨大的交易成本，农户之间的自发协调并不能改变老村基础设施破败、进出不便、安全隐患等实用性问题，从而导致了“反公地悲剧”[11]，表现为局部性的“空心村”问题。农民对空心村整治具有强烈的意愿[12]，但现实的困局在于，一方面大量集中且老旧的房屋难以整体拆除，另一方面，一些农民因家庭人口增加而无处建房。老宅基地难以退出，村庄中的“存量”宅基地资源难以满足农民的宅基地需求。
由此可见，农村内部现有宅基地资源的低效配置进一步强化了农民“违建”的可能性。这反映了农村现有空间利益因缺少基层组织的有效引导和积极介入而陷入的无解状态。闲置宅基地的有效退出是化解空间利益困局的关键。但是，当前学界关于宅基地退出的研究普遍以城市化为目标指向，以土地资源本身的有效性为立论基础，农村宅基地退出被简化为农民在政府政策引导下放弃农村宅基地使用权。这种“只见土地不见农民”的土地资源本位视角忽视了在村庄内部重新配置和优化宅基地秩序的可能性和必要性，忽视了农民的宅基地需求。 因此，宅基地退出不仅是一个绝对意义上的“放弃”的问题，而且更是一个村社规划主导下的资源优化配置的问题，如此才能在进城农民与在村农民、土地资源使用效率与农民现实住房需求之间实现平衡。在这个意义上，广西富川县一些农民在村集体组织下以自然村为单位推进“宅基地整合”的经验颇值得重视。当地一些村庄在村干部的组织和动员之下，以村集体作为运作平台，平衡不同农户的差别化利益诉求，最终实现了旧村改造。
当前，全国各地正在逐步推行“宅基地”确权，这项工作虽然有利于从信息的角度强化国土等垂直部门的管理能力，遏制征拆区农民的“违建”预期，但却无助于普通农村“违建”问题的根本解决：它不仅可能造成历史遗留问题和矛盾的集中爆发，也可能固化和锁定村庄的空间利益困局，增加宅基地资源优化的成本和难度，进一步压缩农民建房的合法空间。
（三）行政审批制度的脱节
随着土地行政管理权的上收，宅基地审批程序也进一步复杂化。国家试图通过官僚化的层级监控遏制基层土地管理中的混乱与无序状态。借助于自上而下的“压力型体制”[13]，土地垂直管理体制试图进一步约束地方政府的裁量空间以及地方政府与征拆区农民的博弈空间，并集中表现为宅基地审批权限的上收和问责机制的推行。这固然有利于监控和约束地方政府的土地违法行为，但是，对于普通农村的“违建”治理却并不一定具有实质效果，反而可能出现“控制中的脱节”[14]。科层体制的压力只具有体制内部的有效性，难以传导至村级组织和基层社会之中。实际上，土地管理权的上收必然伴随着村级组织的治理能力和治理动力的弱化。从授权方式来看，村民自治制度赋予了村级组织相对的自主性，而税费改革以来农民国家“义务”观念的消解也强化了农民个体的“权利”意识。对于农民而言，宅基地审批制度的强化无异于土地管理权力的进一步退出。这就传递出一个信号：土地是集体所有，也就是农民所有，我在我自己的土地上建房子，又有何不可？因此，农户不经批准私自建房是常有之事。由此可能产生的另一个问题是，即使农民建房事实上合乎总体规划和相关政策，即未占用基本农田，且符合“一户一宅”规定，但因为缺少建房用地审批手续和宅基地使用权证，也可能形成法律意义上的“违法”状态。由于长期以来农民违规占用耕地建房已经成为普遍事实，出于维稳和道义的考虑，基层政府并无“强拆”农民住房的意愿和可能。
审批制度的脱节反映了宅基地使用权、村集体所有权与行政管理权之间的张力。如果说，作为农民与国家之间媒介的耕地建构着某种程度的国家认同，那么，宅基地对于农民而言则具有更强的“私”的属性。土地的行政管理权代表着国家公权力对“私”的干预。从农村土地权属结构来看，村集体作为所有权主体实际上构造了一个缓冲地带，从而将刚性的政府管理权转化为富有弹性且尊重农民的运作形态。当前，国家试图绕开村集体来行使土地行政管理权，不仅难以达到预期效果，还可能反噬宪法秩序对农民宅基地使用权利的基本保障，导致政府土地管理目标和实践的背离。
四、宅基地管理权的实现路径和结构困境
“政府失灵”与我国宅基地管理权的实现方式有关。1998年的《土地管理法》改变了以往的分级限额审批制度，代之以土地用途管制制度，实现了土地管理方式的根本转变。就管理强度而言，土地用途管制制度对分级限额审批制度的取代实现了从过去以市县为主的分散管理向中央和省为主的统一管理的转变，从而强化了土地利用总体规划和土地利用年度规划的效力[15]。土地用途管制实质上是以限制农用地转变为建设用地为主的管制，农民建房如果占用耕地，必须在符合用地规划的条件下经过上级国土部门的审批。问题在于，土地用途管制的实现并非单纯的“管制”或“管理”问题，而且也是土地部门的服务是否到位的问题。农民的宅基地使用权受宪法保障，若忽视村集体作为土地所有权主体的地位，过分依赖土地行政管理权，必然造成只顾重点不及其余的管理状态。土地行政管理权强化与农民“违建”失控并存的现象植根于现有土地管理路径的内在缺陷：对技术治理和官僚体制的过度依赖不仅不能满足农民的宅基地使用权要求，且因混淆两种“违建”的发生动力而产生了政策错位，基于对行政官僚体制的路径依赖，农民“违建”被置换为纯粹的行政执法问题。
（一）宅基地管理权的实现路径
现有的宅基地管理方式主要强调行政管理权的维度。行政管理权包含两个维度——技术治理和行政执法。二者构成了宅基地管理的现实路径，决定了土地管理权的权力效能和实施效果。
1.技术治理。分级限额审批制度下，县乡基层政府在土地利用上具有较大的统筹性和自主性，而且降低了中央对土地的调控能力。土地用途管制实际上是一种“技术治理”：通过制定土地利用规划，将土地严格地划分为耕地、建设用地和未利用地，并借助航拍图像和“卫片执法”，限制了地方政府的操作空间。“技术治理”有利于垂直部门对基层的有效监控，强化了“条条”的行政管理权力，减少了官僚层级内部层级间的信息不对称，从而弱化了基层政府的土地管理权力，也限制了农民的土地利用权利。借助这种方式，国土部门可以获知任何未经报批和超出规划的农用地转建设用地的行为，形成对土地的全面监控，问题是，技术治理并不能从源头上控制农民的宅基地需求。面对“图斑”上大量的“违建”现象，土地部门虽掌握了“违建”信息却难以对其进行有效地甄别、消化和治理。
2.行政执法。国土部门通过强化“条条”，实现了与“块块”的相对独立。随着“依法治国”原则逐步贯彻，宅基地管理也逐渐纳入法制化和规范化轨道，“违建”治理主要依靠国土执法。但行政执法并不具有独立的强制执法权，在行政执法人员劝勉和制止无效的情况下，按照规定必须向法院申请立案和判决。但法院程序复杂，且耗费时日，等法院判决下来，则“违建”往往已经成为事实。成本高昂的法院强制执行方式显然难以应对普通农村“点多面广”的违建分布状态。征拆区农村的农民“违建”一般因特定的事件和内容而起，往往形成明显和突出的“违建”竞争，因其牵涉利益较大，且冲击了宅基地使用权的公平性，为运动式执法的引入提供了可能性和必要性。运动式执法往往以某一事件为契机，整合执法资源和官僚体制，实行专项整治和重点整治。问题是，在基层现有执法资源和执法能力不足的情况下，运动式执法并不能在普通农村获得可持续的执法效果。因此，无论是遵循严格的法律程序，还是采取运动型执法，并不能从根本上遏制普通农村的农民“违建”。 （二）宅基地管理权的结构困境
国家对宅基地的管理权包含两个不同层次的内容：第一层次的管理权是从我国基本经济制度出发，源于宪法在所有制层面对土地的制度规定和对农民的权益保障；第二层次的管理权是政府对土地用途的行政管理权[16]。按照国家法律制度设计，第二层次的管理权应该服从和服务于第一层次管理权的实现。然而，村集体作为土地所有权主体的权力空间日益受到第二层次的土地行政管理权的压制，技术治理与行政执法均脱嵌于基层社会，村集体的所有权日益虚化，宅基地管理结构走向失衡。因为缺少村集体支持，基层国土部门难以有效和及时地回应农民宅基地使用权的需求，基层土地管理因而缺少稳定的根基和有效的抓手。
因此，土地管理权的有效实现需要以激活和强化集体所有权为前提，维持土地的所有权主体与行政管理主体之间的平衡，这是宅基地管理权的理想制度结构。当前宅基地管理结构的失衡很大程度上是征拆区农村的“违建”治理倒逼宅基地管理制度改革的后果。征拆区农民对宅基地具有强烈的资本化冲动和“权利”意识，这种物权化冲动和“权利”意识突破了集体所有权的限制和福利属性的法律规定，行政管理权的限制和约束构造了农民与地方政府之间的土地利益冲突。但是，在普通农村，农民盼望的是以规划为导向的美丽乡村建设[17]，宅基地使用权的有效实现，本质上恰恰有赖于村集体的积极介入和地方政府以及相关部门的配合，祛除二者对立和冲突的表象，弥合土地管理与农民需求的脱节。
在这个意义上，宅基地管理权的结构困境根源于宅基地管理政策中对两种违建类型差异的忽视。征拆区农村“违建”产生的管制思路遮蔽和替代了普通农村的服务思路，造成了“错位管理”的局面。服务的缺位加剧了管理错位的后果，农民的正当性需求难以获得合法表达和实现的路径。面对基层农民的建房需求，一味强调“堵”而忽视“疏”，只强调严格保护耕地的战略而忽视策略层面的具体问题解决，因聚焦于征拆区农村的“违建”治理，反而可能导致普通农村农民“违建”的持续生成。
五、基层土地管理的出路：以服务再造管理
当前基层土地管理的困境在于，因忽视“违建”的类型及其发生逻辑的差异，将一小部分征拆区农民“违建”的投机行为等同于农民“违建”的普遍逻辑，进而采取了单纯强化行政管理权的土地管理思路，顺着这一思路形成的规划也体现出明显的自上而下的视角，基层社会在土地利用规划中处于“失语”的地位。概而言之，管理的错位和服务的缺位忽视了大多数农民正当的宅基地使用权利，造成了农民建房法律空间与物理空间的双重挤压，这是农民“违建”之持续再生产的制度根源。这个制度结构借助征拆区农村的“投机型”违建而获得了维持和强化的动力，走向日趋封闭的恶性循环，导致基层土地管理陷入困境。扭转基层土地管理的困境，必须打破土地行政管理权所主导的制度结构，推进土地管理方式创新。这就需要在行政管理权这一轨道之外强化针对基层社会的土地服务，正视农民的建房需求，通过服务再造管理，从而为土地行政管理权的实现提供抓手，这也是“服务型政府”建设的需要[18]。具体来说，有以下两条路径：
（一）强调村庄的内生规划
面对当前土地规划的缺失，政府及相关部门需要改变过去自上而下的规划视角和土地资源本位视角。普通农村的宅基地虽属于集体建设用地，但与城市建设用地具有本质不同，它的存在形态和存在周期与农民的家庭生命周期具有紧密关联，农民家庭人口的增加、家庭结构的裂变以及农民改善住房条件的需要固然对宅基地形成了增量要求，但是，随着农村人口的城市化和家庭成员离世，普通农村宅基地的自然复垦和自动退出是其最终命运。因此，村庄宅基地形态的弹性意味着在以用途控制为核心的行政管理路径之外存在着服务的运作空间，并具体表现为村庄内生规划。村庄的内生规划指的是从农民需求及其时空特征出发，结合村庄的自然、社会、历史等条件，形成的切实符合农民需求的规划。它强调村庄本位性和农民的主体性：一方面，通过村庄主导的内生规划可以对现有宅基地资源进行整合与优化配置；另一方面，在条件许可和农民愿意的情况下也可以实现整体性退出，从农民生活的便利性和熟人社会的交往性出发，实现相对集中居住。这实际上体现了土地管理中的“群众路线”。没有对群众的动员和引导，对群众的管理和教育就是空中楼阁，这是宅基地管理中的基本辩证法。服务的视角将赋予当前刚性的土地管理路径以更大的弹性，从而实现政府土地管理与小农的宅基地使用权要求的有效对接。
（二）激活村级组织的角色
在当前土地管理体制中，作为政府行政管理权的末端，村级组织的服务功能并没有得到重视和开掘，这固然与当前村级组织治理能力的弱化有关，同时也与整体的土地管理制度设计有关。对土地服务职能的忽视导致了基层组织与土地垂直管理体制的疏离以及所有权主体与管理权主体之间的张力，激活村级组织的角色，是化解张力的关键。作为村民自治单位，村级组织嵌入在基层社会中，可以及时了解农民的需求，而且，作为农村集体土地的所有权主体，村级组织具有回应农民宅基地使用权需求的正当性。
因此，作为管理者，村级组织可以根据政府的要求行使一定的管理和监督权能；作为服务者，它可以积极响应农民的需求，协调村庄的空间利益，并起到沟通农民与上级土管部门的中介作用。当前的土地管理需要转变思路，改变单纯上收管理权的方式，加强基层组织建设，释放村级组织的权能，为村庄内生规划提供组织基础。村级组织是通过服务再造土地管理的关键环节，也是土地管理权力再次嵌入基层社会的抓手。只有激活村集体这一所有权主体，才能以此为中介，形成行政管理权与农民宅基地使用权之间的良性互动关系，化解土地管理中的潜在紧张，将农村土地利用引导至有序的轨道上来。
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Abstract：Based on different expectations to the value and function of homestead， the logic of farmers’ illegal construction in ordinary rural areas is different from that in the requisition and removal areas. The current policy of homestead management focuses on the illegal construction in the requisition and removal area， which has reflected the management ideas of strengthening the executive power and weakening collective land ownership，and has also ignored and suppressed the proper demand of homestead of the majority in ordinary rural areas， thus making the homestead management gradually disembed off the village society. The management dislocation and the absence of service have caused double squeeze to the legal space and physical space of peasant housebuilding， which is the systematic origin of illegal construction. Strengthening the construction of grassroots organizations and actively responding and guiding the farmer’s demand of homestead， which mean management reconstruction with service， are the fundamental ways to break the dilemma of basic land management.
Key words：grassroots land management； service absence； management dislocation； illegal construction of homestead
关键词：基层土地管理；服务缺位；管理错位；违建宅基地
中图分类号：F301.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）06-0014-07
一、问题的提出
进入21世纪以来，面对快速城市化过程中的农村土地占用，国家土地管理政策逐渐收紧，以控制建设用地利用规模，提高建设用地利用效率，尽可能保护耕地。农村宅基地属于集体建设用地，因而与国有建设用地一并纳入“建设用地”的范畴。对宅基地管理的强化主要表现为土地用途管制制度的实行和基层土地管理权的上收，农村土地行政管理主体逐渐上移，基层土地管理权能渐趋弱化。但笔者在多地农村调研发现，伴随着政府管理的强化，农民违规建房的现象仍然屡见不鲜，笔者在中西部地区的国土所调研发现，由于农村违建点多、面广，难以有效甄别及时处置，农民“违建”几乎处于“失控”状态。在这个意义上，农民“违建”似乎成为了国家强化土地管理权的“意外后果”和基层土地管理的敏感地带与空白地带。
根据违法主体的不同，可以区分出两种类型的土地违法，即政府违法和个人违法。在中国土地违法现象中，由于土地财政的刺激和监管体制的局限，地方政府的土地违法行为受到了较多关注[1，2]。国土资源部2013年的数据显示，在发现违法用地结构中，个人土地违法面积虽然只占23%，但违法案件件数却达到68%。农民是个人土地违法的重要主体，个人土地违法具有涉及主体众多、分布广泛的特征。目前，农民土地违法行为的发生原因主要有如下三种解释：（1）城市化的扩张强化了农民对于土地的权利意识，并激发了农民通过宅基地参与土地增值收益分配的预期，农民“违建”因而是利益诱导的后果和利益博弈的方式[3]；（2）土地规划和土地管理不到位，导致乱占耕地、一户多宅等现象的出现[4]；（3）地方政府的执法体制和“拆违”机制是“违建”现象难以根除和扭转的重要原因，“运动式执法”和“选择性执法”导致了土地执法中的摇摆现象[5]。上述观点从不同的方面初步解释了当前农村宅基地秩序混乱的原因，但未能解释21世纪以来土地行政管理权强化之后农民“违建”不减反增乃至失控的原因，也未能区分普通农村与征拆区农村农民“违建”发生逻辑的差异。
本研究试图从农村土地管理权强化的制度目标与实际效果之间的“落差”入手，检视普通农村农民“违建”失控的缘由。笔者认为，当前管理错位和服务缺位的宅基地管理路径是普通农村农民“违建”发生的结构性原因，这意味着土地行政管理权强化与农民“违建”存在必然性关联：土地违法的普遍性极大地挑战和冲击了现有的基层土地管理体制，并构成土地管理权强化的重要诱因，但土地管理权的强化和上收却导致了特定“违建”类型的生成，从而形成一个恶性循环。如何打破这个循环，从而化解当前基层土地管理工作的难题，无疑具有重大现实意义。
二、管理错位：农民“违建”的类型偏差
农民“违建”主要指农民建房未经审批，出现乱占耕地、一户多宅和面积超标等情况。基于宅基地属性与价值的差异，可将农民“违建”进一步区分为征拆区农村的“违建”行为和普通农村的“违建”行为。
（一）征拆区农村的“违建”
按照《土地管理法》规定，宅基地属于村集体分配给农民使用的保障性用地，即满足居住、生活和农业生产的需要，因而主要具有使用价值。宅基地的集体建设用地属性与城市国有建设用地存在本质的差异。然而，征拆区农村的宅基地因附着了大量的利益，农民为了伸张更多利益而产生了强烈的“违建”动力和大量的“违建”事实。随着城市化的平面推进，城郊村农民的宅基地具有分享城市级差地租的可能性，农民“种房子”的投机行为颇为常见，由此形成与地方政府的利益博弈。
因此，在征拆区农村，特定的区位条件赋予宅基地财产性价值，宅基地的物权属性强化，并遮蔽和消解了宅基地的福利和保障属性，农民因而具有“违建”的天然动力。某种程度上看，征拆区农村的农民“违建”与地方政府的土地违法具有“一体两面”的特征：二者均试图突破农村土地的权属规定与用途管制，绕开城乡二元结构的限制，实现“以地生财”的目标。这就冲击了国家关于集体建设用地与国有建设用地性质的差别化规定，侵蚀了土地的宪法秩序。
（二）普通农村的“违建”
普通农村的“违建”则表现为不同的形态。因无其他利益的附着，宅基地表现出以居住功能为主的使用价值而非财产价值。普通农村少有的宅基地交易行为实际上也依托于房屋等附属设施而实现。例如，江汉平原农村普遍存在的“搭地卖房”现象[6]以及川西平原“宅田挂钩”[7]的地方性实践均说明普通农村的宅基地与农地价值不相上下、甚至低于农地价值。由此，农民“违建”并非始于对宅基地财产性价值的追求和竞争，而是为了更好地实现宅基地的使用价值。
宅基地使用价值的实现状况与农民现有宅基地面积以及附着于其上的住房状况有关。农民的宅基地需求具有一定的动态性：（1）农民家庭人口规模伴随着生命周期的演进而变化，子女长大成人，结婚、分家往往催生宅基地的增量性需求；（2）随着农民生活水平提高，住房的更新换代和基础设施配套（尤其是交通区位）逐渐成为农民建房的主要动力和建房选址的主导因素。以上两种因素形成的“推拉效应”构成了当前普通农村农民“违建”的主要动力。
（三）宅基地管理的政策偏差 由此可见，区位条件的差异是理解农民违建的前提。当前，随着城市化的快速推进，中国农村也正在出现剧烈的分化，5%的城郊地区农民与95%的普通农村农民对于国家政策具有不同的利益诉求和话语反馈能力[8]，因此，在“违建”这一共同法律状态之下实际上运行着不同的实践机制。对农民“违建”内在机制的辨析，是土地管理权有效实现、宅基地管理有序展开的基础。
征拆区农村农民“违建”的目的往往不在于宅基地内在的使用价值，而在于以“建设用地”的名义分享市场化与城市化过程中溢出的土地增值收益，这超出了宪法关于宅基地属性的规定，不仅导致耕地资源的无效使用，也极大地影响了政府的用地规划和公共财政的再分配能力，因而成为土地管理、监控和执法的重点对象和重点地带。因此，征拆区农民与地方政府的利益博弈中刺激了土地管理权的强化。问题在于，国家土地管理政策一方面对征拆区农村的“违建”进行了及时回应，但另一方面，不断上收的土地管理权却导致土地管理部门与广大普通农村建房的正当性需求脱节。日益收缩的建房指标和日益严格的审批程序对普通农村农民建房形成压力，由于缺少政府的跟进和引导，农民“违建”具有必然性。
宅基地管理实践中的政策偏差和政策错位表现为：将普通农村的农民“违建”混同于征拆区的农民“违建”，从而采取了以“收”为主的管理策略，乡村两级逐渐边缘化，导致基层土管部门无法回应农民建房的刚性需求，缺乏引导和规划村庄宅基地的能力，最终导致农民自发建房的失控状态。因此，需要将普通农村的农民“违建”从一般意义上的土地违法定义中剥离。征拆区的农民“违建”在一定意义上可以转化为行政管制和行政执法问题：它不仅违反了土地用途管制的规定，更关键的是触及和侵蚀了宪法关于宅基地福利属性的规定和土地“涨价归公”的原则，即试图将宪法意义上的集体所有权转化为民法意义上的私人财产权。与此不同，普通农村农民“违建”主要是相对于土地用途管制而进行的界定，它虽与行政管理权产生冲突，但并没有突破宅基地的宪法秩序。在这种情况下，若要从根本上遏制普通农村的“违建”现象，需要尊重农民宅基地使用权的正当需求并进行合理引导，明确宅基地管理对象和不同区位条件下宅基地本身的差异性。
三、服务缺位：土地管理中的“政府失灵”
由于经济、区位或自然条件的差异，中国目前的城市化水平呈现出较为明显的区域差异。总体而言，现有城市化水平并不足以为绝大部分农民提供在城市体面就业和生活的条件。村庄人口的外流在一定意义上是特定阶段的暂时性现象，相当一部分外出务工的农民仍然需要回村建房，这构成了宅基地的刚性需求。当前，土地的行政管理权在权力行使的方式上呈现出集中化和垂直化趋势，在权力行使的对象上聚焦于征拆区农村，而相对忽视了普通农村更为分散、琐碎的宅基地使用权要求。在日益紧缩的土地管理政策之下，普通农村的宅基地需求难以合法实现，基层土地管理由此陷入困境。
（一）村庄土地规划的缺失
自1998年新《土地管理法》出台以来，为了适应土地用途管制的目标，国土部门要求村级组织在符合土地利用总体规划的前提下编修村庄建设规划。农民住宅用地必须在符合规划的情况下才能获得审批，以提高宅基地的使用效率。一些学者从规划的内部视角分析了当前农村土地规划所存在的一些问题和困境[9]。问题是：能够形成村庄土地利用规划并加以实施的村庄实际上属于少数，村庄规划往往是政府集中力量打造“重点村”或“亮点村”的产物。规划本身的缺失而非规划中的具体问题才是中西部农村土地利用的主要症结之所在。
首先，作为集体土地的所有者，村级组织并无编制村庄规划的能力。编制规划需要以较为厚重的集体收入为支撑。税费改革以来，村集体的经济实力和组织能力进一步弱化，集体经济“空壳村”大量出现，村庄土地规划缺少物质基础。其次，伴随着土地管理权上收和土地垂直管理体制的形成，村集体不再作为土地管理的责任主体，因而缺乏编制村庄土地规划的动力，“多一事不如少一事”成为基层干部的普遍心态。再次，国土部门通过划定基本农田、严控基本农田占用审批的方式保护耕地，但基本农田的划定在地方实践中受到一定的扭曲，管制行为具有一定的裁量性[10]。地方政府为了应对城市扩张造成的“占补平衡”压力，使得农村一些非耕地也在“图斑”上成为基本农田，村集体与上级土管部门协调难度增加，进一步压缩了村庄土地规划的空间。
村级土地利用规划缺失导致农民宅基地使用权无法获得合法实现的框架和渠道。改革开放以来，随着农民经济水平的改善和城市生活方式的传播，各地农村相继掀起了多次建房高潮。村庄内部的闲散土地逐渐消耗殆尽，耕地又已纳入保护，而村庄又无相应的土地规划与之衔接，农户建房各自为战，往往选择靠近公路等交通方便的位置建房，农民违规占用耕地建房的行为因而持续产生。
（二）空间利益配置的困局
宅基地不仅具有政策属性，而且因嵌入于地方社会中而具有历史与社会属性。其历史属性表现在：相对于耕地，宅基地一般并未经历彻底的社会主义革命，宅基地的历史连续性赋予其“祖业”的属性；其社会属性表现在：宅基地的分布和配置具有外部性，农村中因宅基地边界、高度、朝向、距离而引起的纠纷不计其数，尤其是在一些相对集中居住的村庄，宅基地纠纷是村庄纠纷的主要类型。宅基地的历史与社会属性为村庄中空间竞争和产权冲突提供了发育土壤，旧村改造面临巨大的交易成本，农户之间的自发协调并不能改变老村基础设施破败、进出不便、安全隐患等实用性问题，从而导致了“反公地悲剧”[11]，表现为局部性的“空心村”问题。农民对空心村整治具有强烈的意愿[12]，但现实的困局在于，一方面大量集中且老旧的房屋难以整体拆除，另一方面，一些农民因家庭人口增加而无处建房。老宅基地难以退出，村庄中的“存量”宅基地资源难以满足农民的宅基地需求。
由此可见，农村内部现有宅基地资源的低效配置进一步强化了农民“违建”的可能性。这反映了农村现有空间利益因缺少基层组织的有效引导和积极介入而陷入的无解状态。闲置宅基地的有效退出是化解空间利益困局的关键。但是，当前学界关于宅基地退出的研究普遍以城市化为目标指向，以土地资源本身的有效性为立论基础，农村宅基地退出被简化为农民在政府政策引导下放弃农村宅基地使用权。这种“只见土地不见农民”的土地资源本位视角忽视了在村庄内部重新配置和优化宅基地秩序的可能性和必要性，忽视了农民的宅基地需求。 因此，宅基地退出不仅是一个绝对意义上的“放弃”的问题，而且更是一个村社规划主导下的资源优化配置的问题，如此才能在进城农民与在村农民、土地资源使用效率与农民现实住房需求之间实现平衡。在这个意义上，广西富川县一些农民在村集体组织下以自然村为单位推进“宅基地整合”的经验颇值得重视。当地一些村庄在村干部的组织和动员之下，以村集体作为运作平台，平衡不同农户的差别化利益诉求，最终实现了旧村改造。
当前，全国各地正在逐步推行“宅基地”确权，这项工作虽然有利于从信息的角度强化国土等垂直部门的管理能力，遏制征拆区农民的“违建”预期，但却无助于普通农村“违建”问题的根本解决：它不仅可能造成历史遗留问题和矛盾的集中爆发，也可能固化和锁定村庄的空间利益困局，增加宅基地资源优化的成本和难度，进一步压缩农民建房的合法空间。
（三）行政审批制度的脱节
随着土地行政管理权的上收，宅基地审批程序也进一步复杂化。国家试图通过官僚化的层级监控遏制基层土地管理中的混乱与无序状态。借助于自上而下的“压力型体制”[13]，土地垂直管理体制试图进一步约束地方政府的裁量空间以及地方政府与征拆区农民的博弈空间，并集中表现为宅基地审批权限的上收和问责机制的推行。这固然有利于监控和约束地方政府的土地违法行为，但是，对于普通农村的“违建”治理却并不一定具有实质效果，反而可能出现“控制中的脱节”[14]。科层体制的压力只具有体制内部的有效性，难以传导至村级组织和基层社会之中。实际上，土地管理权的上收必然伴随着村级组织的治理能力和治理动力的弱化。从授权方式来看，村民自治制度赋予了村级组织相对的自主性，而税费改革以来农民国家“义务”观念的消解也强化了农民个体的“权利”意识。对于农民而言，宅基地审批制度的强化无异于土地管理权力的进一步退出。这就传递出一个信号：土地是集体所有，也就是农民所有，我在我自己的土地上建房子，又有何不可？因此，农户不经批准私自建房是常有之事。由此可能产生的另一个问题是，即使农民建房事实上合乎总体规划和相关政策，即未占用基本农田，且符合“一户一宅”规定，但因为缺少建房用地审批手续和宅基地使用权证，也可能形成法律意义上的“违法”状态。由于长期以来农民违规占用耕地建房已经成为普遍事实，出于维稳和道义的考虑，基层政府并无“强拆”农民住房的意愿和可能。
审批制度的脱节反映了宅基地使用权、村集体所有权与行政管理权之间的张力。如果说，作为农民与国家之间媒介的耕地建构着某种程度的国家认同，那么，宅基地对于农民而言则具有更强的“私”的属性。土地的行政管理权代表着国家公权力对“私”的干预。从农村土地权属结构来看，村集体作为所有权主体实际上构造了一个缓冲地带，从而将刚性的政府管理权转化为富有弹性且尊重农民的运作形态。当前，国家试图绕开村集体来行使土地行政管理权，不仅难以达到预期效果，还可能反噬宪法秩序对农民宅基地使用权利的基本保障，导致政府土地管理目标和实践的背离。
四、宅基地管理权的实现路径和结构困境
“政府失灵”与我国宅基地管理权的实现方式有关。1998年的《土地管理法》改变了以往的分级限额审批制度，代之以土地用途管制制度，实现了土地管理方式的根本转变。就管理强度而言，土地用途管制制度对分级限额审批制度的取代实现了从过去以市县为主的分散管理向中央和省为主的统一管理的转变，从而强化了土地利用总体规划和土地利用年度规划的效力[15]。土地用途管制实质上是以限制农用地转变为建设用地为主的管制，农民建房如果占用耕地，必须在符合用地规划的条件下经过上级国土部门的审批。问题在于，土地用途管制的实现并非单纯的“管制”或“管理”问题，而且也是土地部门的服务是否到位的问题。农民的宅基地使用权受宪法保障，若忽视村集体作为土地所有权主体的地位，过分依赖土地行政管理权，必然造成只顾重点不及其余的管理状态。土地行政管理权强化与农民“违建”失控并存的现象植根于现有土地管理路径的内在缺陷：对技术治理和官僚体制的过度依赖不仅不能满足农民的宅基地使用权要求，且因混淆两种“违建”的发生动力而产生了政策错位，基于对行政官僚体制的路径依赖，农民“违建”被置换为纯粹的行政执法问题。
（一）宅基地管理权的实现路径
现有的宅基地管理方式主要强调行政管理权的维度。行政管理权包含两个维度——技术治理和行政执法。二者构成了宅基地管理的现实路径，决定了土地管理权的权力效能和实施效果。
1.技术治理。分级限额审批制度下，县乡基层政府在土地利用上具有较大的统筹性和自主性，而且降低了中央对土地的调控能力。土地用途管制实际上是一种“技术治理”：通过制定土地利用规划，将土地严格地划分为耕地、建设用地和未利用地，并借助航拍图像和“卫片执法”，限制了地方政府的操作空间。“技术治理”有利于垂直部门对基层的有效监控，强化了“条条”的行政管理权力，减少了官僚层级内部层级间的信息不对称，从而弱化了基层政府的土地管理权力，也限制了农民的土地利用权利。借助这种方式，国土部门可以获知任何未经报批和超出规划的农用地转建设用地的行为，形成对土地的全面监控，问题是，技术治理并不能从源头上控制农民的宅基地需求。面对“图斑”上大量的“违建”现象，土地部门虽掌握了“违建”信息却难以对其进行有效地甄别、消化和治理。
2.行政执法。国土部门通过强化“条条”，实现了与“块块”的相对独立。随着“依法治国”原则逐步贯彻，宅基地管理也逐渐纳入法制化和规范化轨道，“违建”治理主要依靠国土执法。但行政执法并不具有独立的强制执法权，在行政执法人员劝勉和制止无效的情况下，按照规定必须向法院申请立案和判决。但法院程序复杂，且耗费时日，等法院判决下来，则“违建”往往已经成为事实。成本高昂的法院强制执行方式显然难以应对普通农村“点多面广”的违建分布状态。征拆区农村的农民“违建”一般因特定的事件和内容而起，往往形成明显和突出的“违建”竞争，因其牵涉利益较大，且冲击了宅基地使用权的公平性，为运动式执法的引入提供了可能性和必要性。运动式执法往往以某一事件为契机，整合执法资源和官僚体制，实行专项整治和重点整治。问题是，在基层现有执法资源和执法能力不足的情况下，运动式执法并不能在普通农村获得可持续的执法效果。因此，无论是遵循严格的法律程序，还是采取运动型执法，并不能从根本上遏制普通农村的农民“违建”。 （二）宅基地管理权的结构困境
国家对宅基地的管理权包含两个不同层次的内容：第一层次的管理权是从我国基本经济制度出发，源于宪法在所有制层面对土地的制度规定和对农民的权益保障；第二层次的管理权是政府对土地用途的行政管理权[16]。按照国家法律制度设计，第二层次的管理权应该服从和服务于第一层次管理权的实现。然而，村集体作为土地所有权主体的权力空间日益受到第二层次的土地行政管理权的压制，技术治理与行政执法均脱嵌于基层社会，村集体的所有权日益虚化，宅基地管理结构走向失衡。因为缺少村集体支持，基层国土部门难以有效和及时地回应农民宅基地使用权的需求，基层土地管理因而缺少稳定的根基和有效的抓手。
因此，土地管理权的有效实现需要以激活和强化集体所有权为前提，维持土地的所有权主体与行政管理主体之间的平衡，这是宅基地管理权的理想制度结构。当前宅基地管理结构的失衡很大程度上是征拆区农村的“违建”治理倒逼宅基地管理制度改革的后果。征拆区农民对宅基地具有强烈的资本化冲动和“权利”意识，这种物权化冲动和“权利”意识突破了集体所有权的限制和福利属性的法律规定，行政管理权的限制和约束构造了农民与地方政府之间的土地利益冲突。但是，在普通农村，农民盼望的是以规划为导向的美丽乡村建设[17]，宅基地使用权的有效实现，本质上恰恰有赖于村集体的积极介入和地方政府以及相关部门的配合，祛除二者对立和冲突的表象，弥合土地管理与农民需求的脱节。
在这个意义上，宅基地管理权的结构困境根源于宅基地管理政策中对两种违建类型差异的忽视。征拆区农村“违建”产生的管制思路遮蔽和替代了普通农村的服务思路，造成了“错位管理”的局面。服务的缺位加剧了管理错位的后果，农民的正当性需求难以获得合法表达和实现的路径。面对基层农民的建房需求，一味强调“堵”而忽视“疏”，只强调严格保护耕地的战略而忽视策略层面的具体问题解决，因聚焦于征拆区农村的“违建”治理，反而可能导致普通农村农民“违建”的持续生成。
五、基层土地管理的出路：以服务再造管理
当前基层土地管理的困境在于，因忽视“违建”的类型及其发生逻辑的差异，将一小部分征拆区农民“违建”的投机行为等同于农民“违建”的普遍逻辑，进而采取了单纯强化行政管理权的土地管理思路，顺着这一思路形成的规划也体现出明显的自上而下的视角，基层社会在土地利用规划中处于“失语”的地位。概而言之，管理的错位和服务的缺位忽视了大多数农民正当的宅基地使用权利，造成了农民建房法律空间与物理空间的双重挤压，这是农民“违建”之持续再生产的制度根源。这个制度结构借助征拆区农村的“投机型”违建而获得了维持和强化的动力，走向日趋封闭的恶性循环，导致基层土地管理陷入困境。扭转基层土地管理的困境，必须打破土地行政管理权所主导的制度结构，推进土地管理方式创新。这就需要在行政管理权这一轨道之外强化针对基层社会的土地服务，正视农民的建房需求，通过服务再造管理，从而为土地行政管理权的实现提供抓手，这也是“服务型政府”建设的需要[18]。具体来说，有以下两条路径：
（一）强调村庄的内生规划
面对当前土地规划的缺失，政府及相关部门需要改变过去自上而下的规划视角和土地资源本位视角。普通农村的宅基地虽属于集体建设用地，但与城市建设用地具有本质不同，它的存在形态和存在周期与农民的家庭生命周期具有紧密关联，农民家庭人口的增加、家庭结构的裂变以及农民改善住房条件的需要固然对宅基地形成了增量要求，但是，随着农村人口的城市化和家庭成员离世，普通农村宅基地的自然复垦和自动退出是其最终命运。因此，村庄宅基地形态的弹性意味着在以用途控制为核心的行政管理路径之外存在着服务的运作空间，并具体表现为村庄内生规划。村庄的内生规划指的是从农民需求及其时空特征出发，结合村庄的自然、社会、历史等条件，形成的切实符合农民需求的规划。它强调村庄本位性和农民的主体性：一方面，通过村庄主导的内生规划可以对现有宅基地资源进行整合与优化配置；另一方面，在条件许可和农民愿意的情况下也可以实现整体性退出，从农民生活的便利性和熟人社会的交往性出发，实现相对集中居住。这实际上体现了土地管理中的“群众路线”。没有对群众的动员和引导，对群众的管理和教育就是空中楼阁，这是宅基地管理中的基本辩证法。服务的视角将赋予当前刚性的土地管理路径以更大的弹性，从而实现政府土地管理与小农的宅基地使用权要求的有效对接。
（二）激活村级组织的角色
在当前土地管理体制中，作为政府行政管理权的末端，村级组织的服务功能并没有得到重视和开掘，这固然与当前村级组织治理能力的弱化有关，同时也与整体的土地管理制度设计有关。对土地服务职能的忽视导致了基层组织与土地垂直管理体制的疏离以及所有权主体与管理权主体之间的张力，激活村级组织的角色，是化解张力的关键。作为村民自治单位，村级组织嵌入在基层社会中，可以及时了解农民的需求，而且，作为农村集体土地的所有权主体，村级组织具有回应农民宅基地使用权需求的正当性。
因此，作为管理者，村级组织可以根据政府的要求行使一定的管理和监督权能；作为服务者，它可以积极响应农民的需求，协调村庄的空间利益，并起到沟通农民与上级土管部门的中介作用。当前的土地管理需要转变思路，改变单纯上收管理权的方式，加强基层组织建设，释放村级组织的权能，为村庄内生规划提供组织基础。村级组织是通过服务再造土地管理的关键环节，也是土地管理权力再次嵌入基层社会的抓手。只有激活村集体这一所有权主体，才能以此为中介，形成行政管理权与农民宅基地使用权之间的良性互动关系，化解土地管理中的潜在紧张，将农村土地利用引导至有序的轨道上来。
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Abstract：Based on different expectations to the value and function of homestead， the logic of farmers’ illegal construction in ordinary rural areas is different from that in the requisition and removal areas. The current policy of homestead management focuses on the illegal construction in the requisition and removal area， which has reflected the management ideas of strengthening the executive power and weakening collective land ownership，and has also ignored and suppressed the proper demand of homestead of the majority in ordinary rural areas， thus making the homestead management gradually disembed off the village society. The management dislocation and the absence of service have caused double squeeze to the legal space and physical space of peasant housebuilding， which is the systematic origin of illegal construction. Strengthening the construction of grassroots organizations and actively responding and guiding the farmer’s demand of homestead， which mean management reconstruction with service， are the fundamental ways to break the dilemma of basic land management.
Key words：grassroots land management； service absence； management dislocation； illegal construction of homestead