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上世纪九十年代，我省各地抢抓西部大开发历史机遇，积极推行中央退耕还林。以粮代赈、个体承包、封山绿化”的林业政策，为改善我省区域生态环境，促进农业稳产、增产和农民增收做出了很大贡献。但随着该项工程的深入开展，随之而来的矛盾也日益突出。一是林地农作物套种现象普遍存在，机械化耕作下的林木生长、保存状况岌岌可危，林地担负的水源涵养等生态功能难以发挥；二是未套种林地管理粗放，林木生长状况一般，经济效益极其低下，毁林复垦现象时有发生。