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20世纪80年代中期，在牧区实施以草畜双承包责任制为主要内容的经济体制改革，草地的所有权与经营权分离，把集体草地经营权承包给牧民，牲畜作价归户，实行牧民家庭经营。这极大地调动了广大牧民的积极性，推动了牧区经济迅速发展，牧民生活水平显著提高。家庭承包责任制虽然调动了牧民个体的积极性，但是生产经营中遇到的矛盾和问题也逐渐显现出来：畜产品销售困难、畜牧业生产资料供应无保障、畜产品市场供求信息不畅以及畜牧业生产中的技术指导缺位等问题，已成为个体牧民无法回避而又难以解决的现实问题。如果不能把牧民有效地组织起来，按照市场需求组织生产，实现分散、小规模的家庭经营与千变万化的大市场的有效对接，就无法实现畜牧业的区域化布局、专业化生产、产业化经营、企业化管理和社会化服务。
一、牧民合作经济组织的地位
牧区兴起的新型合作经济组织体现了牧民生产经营的强烈意愿，代表了牧区生产力水平发展的要求，是畜牧业经营体制的重大创新，是整合畜牧业生产资源，提高牧民组织化程度的内在需求。
在牧区，市场机制和政府体制都不是万能的，市场经济越发展就越需要有各类合作经济组织来弥补市场机制的缺陷，承担补充政府部门的职能。在市场经济条件下，合作经济是市场中企业组织的一种替代形式，是具有一定社会功能的特殊经济组织，它的存在有助于完善秩序和规则，是政府、公司以及牧户都需要的一种组织形式。牧户需要，因为它能使分散的弱者联合起来，改变弱势集团的地位。公司在一定条件下需要，因为它可与合作经济组织建立长期、稳定的契约关系，避免了与分散的小牧户进行一次博弈的恶果。政府需要，因为合作经济组织可以为国分忧，成为牧区社会生活中的稳定力量。所以，党的十六大确定的全面建设小康社会的目标完全是从我国的国情出发，特别是从“三农”的实际出发，在长期稳定的土地家庭承包经营的基本制度的基础上，不断创新牧区经营体制，充分尊重牧民的市场主体地位，积极引导和鼓励牧民创办各类合作经济组织和专业合作社，提高牧民生产经营的组织化程度，逐步发展规模经营，切实保障牧民的物质利益和民主权利。因此，大力发展牧民合作经济组织，使牧民主动参与市场竞争，扩大畜牧业规模经营，实现牧民增收，将成为牧区实现小康社会的必然选择。
二、牧民合作经济组织发展的主要障碍
探讨我国牧民合作经济组织发展过程中的主要障碍，对加快牧区经营体制创新，培育健康的牧民专业合作经济组织，提高畜牧业生产的组织化程度，建设全面小康社会，保障弱势群体的利益，构建和谐社会均具有重要的现实意义。
（一）市场发育不良
牧民合作经济组织是市场经济发展的产物。市场经济愈发达，合作经济组织发展就愈充分。当今世界，合作经济组织发展较好的国家，都是市场经济发达的国家，而我国的牧民合作经济组织之所以发展滞后，重要原因之一在于市场经济发育不良。在我国牧区，正是由于经济体制的转型和市场经济的发展，才催生了包括合作社在内的各类新型牧民合作经济组织。牧民合作经济组织作为以服务牧民为宗旨，以推动畜产品的有效交易，增加成员收入为目的的合作组织，其深购远销的核心功能得以发挥的重要前提也在于自由的畜产品国内贸易和规范的市场运行规则。然而，目前牧区市场经济尚不成熟，畜产品贸易中行政分离的局面依然存在，条块分割的体制尚未完全打破，一些地方政府从本地利益出发，利用行政手段对外区域的畜产品设置区间贸易障碍，从而严重制约了牧民合作经济组织功能的发挥。同时，畜牧业生产资料的国家垄断和部门专营也使牧民合作经济组织处于与其他经济组织不平等的竞争之中，使合作组织完全或部分丧失了为成员提供畜牧业服务的功能，从而削弱了牧民合作经济组织的发展基础。
（二）法律地位缺乏
我国牧区经济体制改革已持续了二十年，牧民合作经济组织也不断发展，但这并未给牧民换来一部合作社法。没有合作社法，就无法以法律形式对合作社的属性、功能、组织形式、活动方式等加以规定，也无法确定其法人资格和法律地位。这一方面导致国家对合作社的各项优惠政策无法以立法形式加以保护，并使合作社的活动因缺乏法律保护而容易受到外部的利益侵犯，另一方面也使得合作社的内部制度安排无法可依，造成内部管理上的混乱，并给合作社的业务交往、资金筹措、谈判签约等都带来困难。同时，法律地位缺失必然衍生出注册登记的难题。目前，有的合作社作为企业法人在工商部门登记，有的作为社团法人在民政部门登记。作为企业法人登记，必然要具备企业法人资格并承担相应的责任和义务，这对于公益性很强，有别于真正意义上的企业法人的牧民合作社来说是不公正，对其发展不利；作为社团法人登记，又只能从事公益性活动，无法从事赢利性活动，这显然无法满足合作社扩展业务的需要。在此两难境地下，有些合作社干脆不经过民政、工商等任何部门的登记，而这又使其活动得不到法律的认可和保护。这种无法可依的窘状，严重阻滞了合作社的普及和发展。
（三）外部介入不当
任何一个经济组织都不会孤立地存在，它或多或少要与其他组织发生联系。牧民合作经济组织在发展过程中，从一开始就与各类外部组织衍生出十分复杂的关系，这主要表现在政府职能部门及其他组织对牧民合作组织的介入上。双方的共同需求使得各类外部组织得以介入牧民合作组织内部。各类外部组织的物力支持和人力参与，往往使牧民合作组织易于组建并具备良好的发展基础。但是，外部组织在介入过程中大多存在着对自身定位不当的问题：或者介入领域过多，介入力度过大，在管理上未能尊重牧民意愿，从而事与愿违；或者因精力不够，牵头组建牧民合作组织后就无暇顾及，使其处于松散状态，难以发挥应有的作用。一般来说，在有外部力量介入的牧民合作组织中，介入力量往往居于支配地位，利益驱动使其不可能在管理决策及利益分配上扭曲了“民办、民管、民受益”的合作原则，使牧民合作组织或者蜕变为其他性质的社会组织，或者过早夭折。
（四）资金融通困难
金是牧民合作经济组织发展必需的粘合剂。没有资金，合作组织就无法构建自己的销售网络，更无法对农副产品进行必要的加工，从而难以更好地为牧民服务。但目前，资金匮乏已成为合作组织发展的致命缺陷，因为：首先，牧民合作组织是“弱弱”联合，其运作资金来源单一，主要靠牧民自筹，而多年来牧民收入并不高，对合作组织的资金贡献极其有限，不足以满足合作社的资金需求；其次，合作组织是一个非赢利性组织，所办的各种服务性事业效益不高，盈余很少，并且盈余除了提取少量的公积金用于扩大再生产之外，其余大部分要返还给社员，因此自我积累能力相对不足；最后，中国现行法律没有明确牧民合作经济组织的法律地位，导致合作组织难以获取金融贷款。
（五）思想认识障碍
牧区合作经济组织是牧民自己的组织，牧民是合作组织的主体，没有广大牧民的积极参与，牧区合作组织的建立和发展是不可能的。但长期以来，宣传上的片面性和实践上的误导，使得我国的广大牧民对合作组织制度缺乏正确的认识和完整的了解。不少牧民对合作组织“心有余悸”，甚至“谈合色变”。这其中的原因除了过去大规模的合作化运动的失误，挫伤了牧民的积极性，加深了牧民对合作组织本质的误解外，更多的是改革开放以来，不少地方在恢复和建立牧区合作经济组织过程中，政府和有关部门缺乏耐心，不愿对牧民进行深入细致的宣传教育工作，不是通过典型示范、扶持帮助、消除牧民的心理障碍，而是依靠行政命令，做表面文章。而这些通过行政手段撮合起来的合作组织建立之后，在生产经营过程中，必然导致政府干涉太多，往往不能遵循合作组织的基本原则，没有遵循牧民的意愿，去维护牧民的合法权益。牧民参加这样的合作组织，不仅不能在合作组织中获得更多的利益，反而会遭受有关部门和其他中介组织的盘剥，牧民在合作组织中不能确定其应有的主体地位，不能形成主人翁意识，自然会对合作组织漠不关心。
除了牧民对合作组织存在思想障碍外，各级政府及有关部门对合作组织也存在各种认识上的误区。一些人担心牧区合作经济组织与家庭经营组织难以共存，两者中必有一个会被取代。也有人怕牧区合作经济组织巩固和发展之后，形成强大的利益集团，迫使政府承受更大的政治压力。其实，这些担心和认识误区的出现主要是对牧民合作组织本质和宗旨的误解。实际上，牧区合作组织的基础在于牧户的家庭经营，而牧区合作组织是分散的畜牧业家庭经营单位联合起来从事购销加的有效载体。通过合作组织这种载体，能有效地降低分散牧户的成本，消除畜牧业产业的不确定性给牧户带来的各种风险。从牧区合作经济组织的宗旨讲，经营牧区合作社经济组织目的是为了组织牧民发展生产、发展经济、帮助牧民增收、走上共同富裕的道路。至于说牧民会结成利益团体问题，则完全可以通过法律的界定和约束，规范其活动范围，避免牧区合作经济组织的政治化等途径加以解决。
（作者单位：内蒙古农业大学经济管理学院）
一、牧民合作经济组织的地位
牧区兴起的新型合作经济组织体现了牧民生产经营的强烈意愿，代表了牧区生产力水平发展的要求，是畜牧业经营体制的重大创新，是整合畜牧业生产资源，提高牧民组织化程度的内在需求。
在牧区，市场机制和政府体制都不是万能的，市场经济越发展就越需要有各类合作经济组织来弥补市场机制的缺陷，承担补充政府部门的职能。在市场经济条件下，合作经济是市场中企业组织的一种替代形式，是具有一定社会功能的特殊经济组织，它的存在有助于完善秩序和规则，是政府、公司以及牧户都需要的一种组织形式。牧户需要，因为它能使分散的弱者联合起来，改变弱势集团的地位。公司在一定条件下需要，因为它可与合作经济组织建立长期、稳定的契约关系，避免了与分散的小牧户进行一次博弈的恶果。政府需要，因为合作经济组织可以为国分忧，成为牧区社会生活中的稳定力量。所以，党的十六大确定的全面建设小康社会的目标完全是从我国的国情出发，特别是从“三农”的实际出发，在长期稳定的土地家庭承包经营的基本制度的基础上，不断创新牧区经营体制，充分尊重牧民的市场主体地位，积极引导和鼓励牧民创办各类合作经济组织和专业合作社，提高牧民生产经营的组织化程度，逐步发展规模经营，切实保障牧民的物质利益和民主权利。因此，大力发展牧民合作经济组织，使牧民主动参与市场竞争，扩大畜牧业规模经营，实现牧民增收，将成为牧区实现小康社会的必然选择。
二、牧民合作经济组织发展的主要障碍
探讨我国牧民合作经济组织发展过程中的主要障碍，对加快牧区经营体制创新，培育健康的牧民专业合作经济组织，提高畜牧业生产的组织化程度，建设全面小康社会，保障弱势群体的利益，构建和谐社会均具有重要的现实意义。
（一）市场发育不良
牧民合作经济组织是市场经济发展的产物。市场经济愈发达，合作经济组织发展就愈充分。当今世界，合作经济组织发展较好的国家，都是市场经济发达的国家，而我国的牧民合作经济组织之所以发展滞后，重要原因之一在于市场经济发育不良。在我国牧区，正是由于经济体制的转型和市场经济的发展，才催生了包括合作社在内的各类新型牧民合作经济组织。牧民合作经济组织作为以服务牧民为宗旨，以推动畜产品的有效交易，增加成员收入为目的的合作组织，其深购远销的核心功能得以发挥的重要前提也在于自由的畜产品国内贸易和规范的市场运行规则。然而，目前牧区市场经济尚不成熟，畜产品贸易中行政分离的局面依然存在，条块分割的体制尚未完全打破，一些地方政府从本地利益出发，利用行政手段对外区域的畜产品设置区间贸易障碍，从而严重制约了牧民合作经济组织功能的发挥。同时，畜牧业生产资料的国家垄断和部门专营也使牧民合作经济组织处于与其他经济组织不平等的竞争之中，使合作组织完全或部分丧失了为成员提供畜牧业服务的功能，从而削弱了牧民合作经济组织的发展基础。
（二）法律地位缺乏
我国牧区经济体制改革已持续了二十年，牧民合作经济组织也不断发展，但这并未给牧民换来一部合作社法。没有合作社法，就无法以法律形式对合作社的属性、功能、组织形式、活动方式等加以规定，也无法确定其法人资格和法律地位。这一方面导致国家对合作社的各项优惠政策无法以立法形式加以保护，并使合作社的活动因缺乏法律保护而容易受到外部的利益侵犯，另一方面也使得合作社的内部制度安排无法可依，造成内部管理上的混乱，并给合作社的业务交往、资金筹措、谈判签约等都带来困难。同时，法律地位缺失必然衍生出注册登记的难题。目前，有的合作社作为企业法人在工商部门登记，有的作为社团法人在民政部门登记。作为企业法人登记，必然要具备企业法人资格并承担相应的责任和义务，这对于公益性很强，有别于真正意义上的企业法人的牧民合作社来说是不公正，对其发展不利；作为社团法人登记，又只能从事公益性活动，无法从事赢利性活动，这显然无法满足合作社扩展业务的需要。在此两难境地下，有些合作社干脆不经过民政、工商等任何部门的登记，而这又使其活动得不到法律的认可和保护。这种无法可依的窘状，严重阻滞了合作社的普及和发展。
（三）外部介入不当
任何一个经济组织都不会孤立地存在，它或多或少要与其他组织发生联系。牧民合作经济组织在发展过程中，从一开始就与各类外部组织衍生出十分复杂的关系，这主要表现在政府职能部门及其他组织对牧民合作组织的介入上。双方的共同需求使得各类外部组织得以介入牧民合作组织内部。各类外部组织的物力支持和人力参与，往往使牧民合作组织易于组建并具备良好的发展基础。但是，外部组织在介入过程中大多存在着对自身定位不当的问题：或者介入领域过多，介入力度过大，在管理上未能尊重牧民意愿，从而事与愿违；或者因精力不够，牵头组建牧民合作组织后就无暇顾及，使其处于松散状态，难以发挥应有的作用。一般来说，在有外部力量介入的牧民合作组织中，介入力量往往居于支配地位，利益驱动使其不可能在管理决策及利益分配上扭曲了“民办、民管、民受益”的合作原则，使牧民合作组织或者蜕变为其他性质的社会组织，或者过早夭折。
（四）资金融通困难
金是牧民合作经济组织发展必需的粘合剂。没有资金，合作组织就无法构建自己的销售网络，更无法对农副产品进行必要的加工，从而难以更好地为牧民服务。但目前，资金匮乏已成为合作组织发展的致命缺陷，因为：首先，牧民合作组织是“弱弱”联合，其运作资金来源单一，主要靠牧民自筹，而多年来牧民收入并不高，对合作组织的资金贡献极其有限，不足以满足合作社的资金需求；其次，合作组织是一个非赢利性组织，所办的各种服务性事业效益不高，盈余很少，并且盈余除了提取少量的公积金用于扩大再生产之外，其余大部分要返还给社员，因此自我积累能力相对不足；最后，中国现行法律没有明确牧民合作经济组织的法律地位，导致合作组织难以获取金融贷款。
（五）思想认识障碍
牧区合作经济组织是牧民自己的组织，牧民是合作组织的主体，没有广大牧民的积极参与，牧区合作组织的建立和发展是不可能的。但长期以来，宣传上的片面性和实践上的误导，使得我国的广大牧民对合作组织制度缺乏正确的认识和完整的了解。不少牧民对合作组织“心有余悸”，甚至“谈合色变”。这其中的原因除了过去大规模的合作化运动的失误，挫伤了牧民的积极性，加深了牧民对合作组织本质的误解外，更多的是改革开放以来，不少地方在恢复和建立牧区合作经济组织过程中，政府和有关部门缺乏耐心，不愿对牧民进行深入细致的宣传教育工作，不是通过典型示范、扶持帮助、消除牧民的心理障碍，而是依靠行政命令，做表面文章。而这些通过行政手段撮合起来的合作组织建立之后，在生产经营过程中，必然导致政府干涉太多，往往不能遵循合作组织的基本原则，没有遵循牧民的意愿，去维护牧民的合法权益。牧民参加这样的合作组织，不仅不能在合作组织中获得更多的利益，反而会遭受有关部门和其他中介组织的盘剥，牧民在合作组织中不能确定其应有的主体地位，不能形成主人翁意识，自然会对合作组织漠不关心。
除了牧民对合作组织存在思想障碍外，各级政府及有关部门对合作组织也存在各种认识上的误区。一些人担心牧区合作经济组织与家庭经营组织难以共存，两者中必有一个会被取代。也有人怕牧区合作经济组织巩固和发展之后，形成强大的利益集团，迫使政府承受更大的政治压力。其实，这些担心和认识误区的出现主要是对牧民合作组织本质和宗旨的误解。实际上，牧区合作组织的基础在于牧户的家庭经营，而牧区合作组织是分散的畜牧业家庭经营单位联合起来从事购销加的有效载体。通过合作组织这种载体，能有效地降低分散牧户的成本，消除畜牧业产业的不确定性给牧户带来的各种风险。从牧区合作经济组织的宗旨讲，经营牧区合作社经济组织目的是为了组织牧民发展生产、发展经济、帮助牧民增收、走上共同富裕的道路。至于说牧民会结成利益团体问题，则完全可以通过法律的界定和约束，规范其活动范围，避免牧区合作经济组织的政治化等途径加以解决。
（作者单位：内蒙古农业大学经济管理学院）