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【内容摘要】：针对森林资源管理现状及其问题，提出森林资源管理对策及其建议，提高森林资源的数量和质量，深入推进森林宜春建设。
【关键词】：森林宜春 森林资源 管理 对策
集体林权制度改革将过去森林资源保护管理“统的过死”变成了现在的“分的很细”，森林资源保护管理和林改前相比，任务加重、难度更大。山林确权到户后，林农的经营方式、规模和效果等直接影响森林资源的保护管理，使森林资源保护管理面临一些新的任务。为了实现森林宜春，牢固树立森林资源保护意识，建立保护发展森林资源长效机制，这是当前林业工作者值得思考的问题。笔者在对目前森林资源管理现状、存在问题分析的基础上，提出了相关的对策及其建议，以期为宜春市林业生态建设提供参考依据。
一、宜春市森林资源管理现状
“十一五”期间宜春市森林资源呈现“七增长一提高”是宜春市森林资源培育、管理和保护等工作成效的重要体现。与“十五”期间相比，森林覆盖率由52.78%增长到56.97%，增长7.94%；活立木蓄积量由4134.54万立方米增长到5132.36万立方米，增长24.13%；林地面积由1561.44万亩增长到1601.70 万亩，增长2.58%；有林地面积由1225.31万亩增长到1332.12万亩，增长8.72%；毛竹面积由333.71万亩增长到383.28万亩，增长14.86%；活立竹数量由3.39亿株增长到4.15亿株，增长22.42%；乔木林面积由891.60万亩增长到948.84万亩，增长6.42%；乔木林亩均蓄积达4.13立方米，高出全省平均水平0.84立方米[1-2]。今年，在《江西省林政资源管理工作简报》第4期刊登了宜春市在加强森林资源管理上开展的一系列工作及做法。厅党组书记、厅长阎钢军在简报上作出重要批示：“宜春市在森林资源管理方面的做法很主动，力度大，行动得力，应在全省推广”[3]。随着森林宜春建设的不断深入，我们一方面要持之以恒植树造林，一方面又要铁心硬手森林资源管理，使森林资源的数量和质量得到提高。
二、森林资源管理面临主要问题
（一）森林资源管理体制发生转变。
一是乡镇政府在森林资源管理上发生转变。林改后，经营主体发生改变，使森林资源管理由过去的政府主导型管理逐步转变成以林农为主体的社会化管理体制。由于取消乡、村出台的所有木竹收费项目，从事木竹生产的单位和林农自产自销原木、原竹取得的收入，依法免征增值税，暂免征收所得税，因此负有管理责任的乡镇、村委，在林业上没有收益，缺乏积极性，不愿意花精力太多的去管理。二是基层林业部门在森林资源管理上的发生转变。林改前，森林资源属集体所有，森林资源管理以行政方式得以实施。林改后林农有了经营自主权，呈现出经营主体多元化、经营形式多样化、林权结构分散化的新格局。林改后，林木采伐由过去集体统一申请采伐变成个人申请，申请者数量多，直接落实到千家万户的山头地块，如果分配不公，就易引起群众对抗情绪从而激发乱砍滥伐，直接增加了林业部门林政资源管理的难度。三是林农在森林资源管理上发生转变。目前林农在森林资源管理上存在经营水平不高、经营责任不明、经营理念偏差。一些林农由于片面追求经济效益，在“自家林”人为破坏天然阔叶林，在造林上选择单一树种、经济效益快、生态效益差的树种；一些林农自主经营小块山林出现“人种天养”、“各自为政”，难以达到群防群治、联防联治水平；一些林农生活困难，对林木收入依赖性强，出现乱砍乱伐现象；一些林农觉得公益林补偿偏低，采伐管理和经营管理过严，导致公益林管护的难度不断加大。
（二）森林资源管理水平难以适应社会发展。
一是木材流通环节监管难以适应公路建设。近几年，随着公路建设飞速发展，交通运输便利、交通工具升级为犯罪分子提供了便利条件，让犯罪分子萌生了偷盗林木、无证收购、违法偷运的侥幸心理，造成固定木材检查站形同虚设，加大了木材流通环节监管难度。高速公路延伸和扩建，各地出口增多，便于无证运输木材车辆逃避固定木材检查站直接上高速运往全国各地；村级公路的建设和推进，村村通水泥路加上人人有手机，便于犯罪分子隐蔽性作案，跨地区逃脱，检查人员难以预先发现，难以追缴处理。二是木材经营加工企业监督管理难以适应经济建设。随着社会对森林资源的需求迅速增加，而森林资源的增长速度无法满足这种需求，在利益驱动下，各地木材经营加工小作坊点、非法木材经营加工点普遍存在。各地政府加大招商引资，大力发展本地经济，引进了不同等次的木材经营加工企业。部分木材经营加工企业中存在木材开发利用率低、资源浪费严重、加工粗放、产品单一、产品附加值低等突出问题。各地政府为了经济建设，优化发展环境，保护企业发展，约束林业执法人员入企监管。三是采礦点监管难以适应当前管理方式。勘查、开采矿产资源，必须依法经过国土部门审批的采矿权、环保部门的环评、水利局的水土保持评审、林业局的林地占用审批等多部门的批准开采矿产。许多矿主以追求利益为目的，存在矿场点多面广，越界采矿，恶意开采，矿渣、废渣乱堆乱放；政府监管部门之间各自为政，缺乏协调机制，仅靠林业部门一家难以监管到位。
（三）林业部门现状难以适应现代林业发展。
一是基层林业管理机构不健全。全市基层林业工作站、木材检查站、森林公安派出所基本上实行了县级林业主管部门垂直管理。但是丰城市、高安市缺乏基层林业工作站，乡镇林业事务由乡镇干部兼任，影响着森林资源的源头管理与保护工作；樟树市基层林业工作站定编没有定人，人员分散在各个乡镇场，较难履行工作站的职能；二是基层林业管理人员保障不健全。林改后，全市基层工作站、木材检查站基本上改为全额拨款事业单位，人员工资和工作经费基本上纳入同级财政预算，罚没款全额上交财政，没有罚没款任务。但是上高县基层工作站还是差额拨款，个别地方政府将罚没款与工作经费挂钩。基层林业站、所普遍存在人员不足、年龄过大、素质参差不齐、一站（所）管几乡镇、多年未进专业技术人员等现状，难以抓好源头管理。三是基层林业管理机构资金不足。全市基层林业站（所）还存在租房办公、危旧站房、办公设备落后、执法工具落后、办公经费不足等现状，难以提高基层林业执法队伍的战斗力。 三、强化森林资源管理对策及其建议
（一）明确目标责任，建立森林资源管理长效机制。
一是落实保护森林资源目标责任制。各县（市、区）人民政府要认真贯彻《关于建设森林宜春推进绿色发展的决定》精神，切实加强对森林资源保护管理工作的领导，把保护和发展森林资源作为重要任务来抓，要抓紧制定保护发展森林资源目标责任制，真正将森林资源保护和发展的责任落实到地方各级政府领导肩上。二是建立森林资源管理奖惩制度。凡任期内对乱砍滥伐、非法侵占林地和非法运输、经营加工林木等行为制止不力，造成重大损失或发生恶性案件的，要追究相关领导的责任。对保护和发展森林资源成绩卓著者，要给予表彰和奖励。
（二）加强联合执法，加大森林资源监管力度。
一是联合执法，清理整顿木材经营加工企业。鼓励和引导现有企业进入工业集中区或开发区集中管理。由各级人民政府牵头，会同林业、工商、电力等相关部门组成的木材经营加工企业整顿小组，每年开展一次联合执法，特别要加大县域边界地区小型木材加工企业的整治力度，坚决取缔无证经营、无固定场所、无正当木材来源的木材经营加工单位，为合法经营加工企业创造良好环境。二是联合行动，打击非法征占用林地行为。充分认识林地“红线”和林地使用定额管理的重要性，把林地放在与耕地同等重要的位置，高度重视林地保护工作。组织国土、环保、水利、林业等相关部门严厉打击矿山非法占用林地的违法行为，要认真贯彻落实《宜春市关于加强和规范征占用林地管理工作意见》（宜府办发[2006]95号）的通知精神，凡涉及到林地未经当地林业部门审批，国土部门不得办理建设用地手续。三是统一安排，严厉打击各种破坏森林资源的违法犯罪活动。统一安排，协调指挥，要铁心硬手地抓好森林资源源头管理，继续加大天然阔叶树的保护力度，经常性地组织开展打击破坏森林资源的专项行动。
（三）深化林权配套改革，减轻森林资源管理压力。
一是发展林下经济。充分认识林下经济发展的重要意义，将林下经济作为转变林业经济增长方式，实现绿色增长的重要保证，促进扶贫开发，实现不砍树也能致富的有效途径，全面深化林改，巩固林改成果的重要抓手。二是强化新型林业合作组织建设。有效配置森林资源以实现更大的效益，需要积极培育新型的林业合作组织，整合资源，走规模化、集约化、科学化的发展路子。三是推进生态公益林建设。根据现有相关政策和要求，探索建立市森林生态补偿机制，多渠道筹措森林生态效益补偿专项资金，用于公益林的补偿。四是加大林业建设的扶持力度。进一步完善林木良种、造林、森林抚育补贴政策，提高补贴标准，扩大补贴范围，健全覆盖林业生产全過程和所有经营主体的扶持政策；进一步完善林业金融、税收扶持政策，加快建立森林保险制度，提高林业产业的抗风险能力；减轻林业税费负担，促进各种生产要素进入林业；大力推进林权抵押贷款，引导金融资本大规模流向林业，全面激发林业产业发展的活力。
（四）完善体制保障，加强森林资源管理队伍建设。
一是加强基层林政执法队伍建设。配足基层林业执法人员，优化基层林业执法人员结构，保障基层林业执法人员工作经费。坚决杜绝将基层林政执法人员工作经费、福利和奖金与罚没款挂钩。林业、公安、交通等部门要统一协调，要合理调整木材检查站的建设布局，建立部分流动木材检查站，推进把固定检查转向以流动检查为主的管理机制，积极探索高速公路木材检查模式。探索成立由乡镇和基层林业执法单位组成的基层林业综合执法大队，建立起源头保护和发展森林资源体制。二是加强基层林业基础设施建设。各县（市、区）人民政府加大投入，加强林业基础设施建设，改善工作环境，适应新形势下森林资源保护管理的需要。三是加强村级林政管理队伍建设。各县（市、区）人民政府要牢固树立“林政管理，重在村级”的观念，培养一支队伍稳定、纪律严明、业务能力强的村级林政管理队伍，真正担负起源头保护和发展森林资源的责任。
【参考文献】
[1] 宜春市2004年二类森林资源调查统计资料[R]. 2004.
[2] 宜春市2009年二类森林资源调查统计资料[R]. 2009.
[3] 阎钢军就全省森林资源管理工作作出重要批示。江西省林业厅网站，2012
【作者简介】
欧阳喜林，男，江西樟树人，工程师，主要从事森林资源管理工作。
【关键词】：森林宜春 森林资源 管理 对策
集体林权制度改革将过去森林资源保护管理“统的过死”变成了现在的“分的很细”，森林资源保护管理和林改前相比，任务加重、难度更大。山林确权到户后，林农的经营方式、规模和效果等直接影响森林资源的保护管理，使森林资源保护管理面临一些新的任务。为了实现森林宜春，牢固树立森林资源保护意识，建立保护发展森林资源长效机制，这是当前林业工作者值得思考的问题。笔者在对目前森林资源管理现状、存在问题分析的基础上，提出了相关的对策及其建议，以期为宜春市林业生态建设提供参考依据。
一、宜春市森林资源管理现状
“十一五”期间宜春市森林资源呈现“七增长一提高”是宜春市森林资源培育、管理和保护等工作成效的重要体现。与“十五”期间相比，森林覆盖率由52.78%增长到56.97%，增长7.94%；活立木蓄积量由4134.54万立方米增长到5132.36万立方米，增长24.13%；林地面积由1561.44万亩增长到1601.70 万亩，增长2.58%；有林地面积由1225.31万亩增长到1332.12万亩，增长8.72%；毛竹面积由333.71万亩增长到383.28万亩，增长14.86%；活立竹数量由3.39亿株增长到4.15亿株，增长22.42%；乔木林面积由891.60万亩增长到948.84万亩，增长6.42%；乔木林亩均蓄积达4.13立方米，高出全省平均水平0.84立方米[1-2]。今年，在《江西省林政资源管理工作简报》第4期刊登了宜春市在加强森林资源管理上开展的一系列工作及做法。厅党组书记、厅长阎钢军在简报上作出重要批示：“宜春市在森林资源管理方面的做法很主动，力度大，行动得力，应在全省推广”[3]。随着森林宜春建设的不断深入，我们一方面要持之以恒植树造林，一方面又要铁心硬手森林资源管理，使森林资源的数量和质量得到提高。
二、森林资源管理面临主要问题
（一）森林资源管理体制发生转变。
一是乡镇政府在森林资源管理上发生转变。林改后，经营主体发生改变，使森林资源管理由过去的政府主导型管理逐步转变成以林农为主体的社会化管理体制。由于取消乡、村出台的所有木竹收费项目，从事木竹生产的单位和林农自产自销原木、原竹取得的收入，依法免征增值税，暂免征收所得税，因此负有管理责任的乡镇、村委，在林业上没有收益，缺乏积极性，不愿意花精力太多的去管理。二是基层林业部门在森林资源管理上的发生转变。林改前，森林资源属集体所有，森林资源管理以行政方式得以实施。林改后林农有了经营自主权，呈现出经营主体多元化、经营形式多样化、林权结构分散化的新格局。林改后，林木采伐由过去集体统一申请采伐变成个人申请，申请者数量多，直接落实到千家万户的山头地块，如果分配不公，就易引起群众对抗情绪从而激发乱砍滥伐，直接增加了林业部门林政资源管理的难度。三是林农在森林资源管理上发生转变。目前林农在森林资源管理上存在经营水平不高、经营责任不明、经营理念偏差。一些林农由于片面追求经济效益，在“自家林”人为破坏天然阔叶林，在造林上选择单一树种、经济效益快、生态效益差的树种；一些林农自主经营小块山林出现“人种天养”、“各自为政”，难以达到群防群治、联防联治水平；一些林农生活困难，对林木收入依赖性强，出现乱砍乱伐现象；一些林农觉得公益林补偿偏低，采伐管理和经营管理过严，导致公益林管护的难度不断加大。
（二）森林资源管理水平难以适应社会发展。
一是木材流通环节监管难以适应公路建设。近几年，随着公路建设飞速发展，交通运输便利、交通工具升级为犯罪分子提供了便利条件，让犯罪分子萌生了偷盗林木、无证收购、违法偷运的侥幸心理，造成固定木材检查站形同虚设，加大了木材流通环节监管难度。高速公路延伸和扩建，各地出口增多，便于无证运输木材车辆逃避固定木材检查站直接上高速运往全国各地；村级公路的建设和推进，村村通水泥路加上人人有手机，便于犯罪分子隐蔽性作案，跨地区逃脱，检查人员难以预先发现，难以追缴处理。二是木材经营加工企业监督管理难以适应经济建设。随着社会对森林资源的需求迅速增加，而森林资源的增长速度无法满足这种需求，在利益驱动下，各地木材经营加工小作坊点、非法木材经营加工点普遍存在。各地政府加大招商引资，大力发展本地经济，引进了不同等次的木材经营加工企业。部分木材经营加工企业中存在木材开发利用率低、资源浪费严重、加工粗放、产品单一、产品附加值低等突出问题。各地政府为了经济建设，优化发展环境，保护企业发展，约束林业执法人员入企监管。三是采礦点监管难以适应当前管理方式。勘查、开采矿产资源，必须依法经过国土部门审批的采矿权、环保部门的环评、水利局的水土保持评审、林业局的林地占用审批等多部门的批准开采矿产。许多矿主以追求利益为目的，存在矿场点多面广，越界采矿，恶意开采，矿渣、废渣乱堆乱放；政府监管部门之间各自为政，缺乏协调机制，仅靠林业部门一家难以监管到位。
（三）林业部门现状难以适应现代林业发展。
一是基层林业管理机构不健全。全市基层林业工作站、木材检查站、森林公安派出所基本上实行了县级林业主管部门垂直管理。但是丰城市、高安市缺乏基层林业工作站，乡镇林业事务由乡镇干部兼任，影响着森林资源的源头管理与保护工作；樟树市基层林业工作站定编没有定人，人员分散在各个乡镇场，较难履行工作站的职能；二是基层林业管理人员保障不健全。林改后，全市基层工作站、木材检查站基本上改为全额拨款事业单位，人员工资和工作经费基本上纳入同级财政预算，罚没款全额上交财政，没有罚没款任务。但是上高县基层工作站还是差额拨款，个别地方政府将罚没款与工作经费挂钩。基层林业站、所普遍存在人员不足、年龄过大、素质参差不齐、一站（所）管几乡镇、多年未进专业技术人员等现状，难以抓好源头管理。三是基层林业管理机构资金不足。全市基层林业站（所）还存在租房办公、危旧站房、办公设备落后、执法工具落后、办公经费不足等现状，难以提高基层林业执法队伍的战斗力。 三、强化森林资源管理对策及其建议
（一）明确目标责任，建立森林资源管理长效机制。
一是落实保护森林资源目标责任制。各县（市、区）人民政府要认真贯彻《关于建设森林宜春推进绿色发展的决定》精神，切实加强对森林资源保护管理工作的领导，把保护和发展森林资源作为重要任务来抓，要抓紧制定保护发展森林资源目标责任制，真正将森林资源保护和发展的责任落实到地方各级政府领导肩上。二是建立森林资源管理奖惩制度。凡任期内对乱砍滥伐、非法侵占林地和非法运输、经营加工林木等行为制止不力，造成重大损失或发生恶性案件的，要追究相关领导的责任。对保护和发展森林资源成绩卓著者，要给予表彰和奖励。
（二）加强联合执法，加大森林资源监管力度。
一是联合执法，清理整顿木材经营加工企业。鼓励和引导现有企业进入工业集中区或开发区集中管理。由各级人民政府牵头，会同林业、工商、电力等相关部门组成的木材经营加工企业整顿小组，每年开展一次联合执法，特别要加大县域边界地区小型木材加工企业的整治力度，坚决取缔无证经营、无固定场所、无正当木材来源的木材经营加工单位，为合法经营加工企业创造良好环境。二是联合行动，打击非法征占用林地行为。充分认识林地“红线”和林地使用定额管理的重要性，把林地放在与耕地同等重要的位置，高度重视林地保护工作。组织国土、环保、水利、林业等相关部门严厉打击矿山非法占用林地的违法行为，要认真贯彻落实《宜春市关于加强和规范征占用林地管理工作意见》（宜府办发[2006]95号）的通知精神，凡涉及到林地未经当地林业部门审批，国土部门不得办理建设用地手续。三是统一安排，严厉打击各种破坏森林资源的违法犯罪活动。统一安排，协调指挥，要铁心硬手地抓好森林资源源头管理，继续加大天然阔叶树的保护力度，经常性地组织开展打击破坏森林资源的专项行动。
（三）深化林权配套改革，减轻森林资源管理压力。
一是发展林下经济。充分认识林下经济发展的重要意义，将林下经济作为转变林业经济增长方式，实现绿色增长的重要保证，促进扶贫开发，实现不砍树也能致富的有效途径，全面深化林改，巩固林改成果的重要抓手。二是强化新型林业合作组织建设。有效配置森林资源以实现更大的效益，需要积极培育新型的林业合作组织，整合资源，走规模化、集约化、科学化的发展路子。三是推进生态公益林建设。根据现有相关政策和要求，探索建立市森林生态补偿机制，多渠道筹措森林生态效益补偿专项资金，用于公益林的补偿。四是加大林业建设的扶持力度。进一步完善林木良种、造林、森林抚育补贴政策，提高补贴标准，扩大补贴范围，健全覆盖林业生产全過程和所有经营主体的扶持政策；进一步完善林业金融、税收扶持政策，加快建立森林保险制度，提高林业产业的抗风险能力；减轻林业税费负担，促进各种生产要素进入林业；大力推进林权抵押贷款，引导金融资本大规模流向林业，全面激发林业产业发展的活力。
（四）完善体制保障，加强森林资源管理队伍建设。
一是加强基层林政执法队伍建设。配足基层林业执法人员，优化基层林业执法人员结构，保障基层林业执法人员工作经费。坚决杜绝将基层林政执法人员工作经费、福利和奖金与罚没款挂钩。林业、公安、交通等部门要统一协调，要合理调整木材检查站的建设布局，建立部分流动木材检查站，推进把固定检查转向以流动检查为主的管理机制，积极探索高速公路木材检查模式。探索成立由乡镇和基层林业执法单位组成的基层林业综合执法大队，建立起源头保护和发展森林资源体制。二是加强基层林业基础设施建设。各县（市、区）人民政府加大投入，加强林业基础设施建设，改善工作环境，适应新形势下森林资源保护管理的需要。三是加强村级林政管理队伍建设。各县（市、区）人民政府要牢固树立“林政管理，重在村级”的观念，培养一支队伍稳定、纪律严明、业务能力强的村级林政管理队伍，真正担负起源头保护和发展森林资源的责任。
【参考文献】
[1] 宜春市2004年二类森林资源调查统计资料[R]. 2004.
[2] 宜春市2009年二类森林资源调查统计资料[R]. 2009.
[3] 阎钢军就全省森林资源管理工作作出重要批示。江西省林业厅网站，2012
【作者简介】
欧阳喜林，男，江西樟树人，工程师，主要从事森林资源管理工作。