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摘要：借调是一种非正式性的人才交流和公务协助方式，在我国政府各部门内部十分常见，旨在通过借调其他单位公职人员帮助本单位开展各项工作。目前我国仍然没有一套相对完善且具有针对性的规章制度，对这一行为加以规范和约束，使得大量基层人员被借调到上级单位，削弱了基层工作力量，影响了人力资源的合理利用和配置，也易带来权力寻租和权力腐败等问题。本文以A市教育局为例，研究探讨基层教育系统的人员借调所带来的影响和问题，为不规范的借调寻找解决问题的方法和思路。
关键词：借调;人员管理;混编混岗
一、借调的概念
借调，是指用人单位之间因工作需要而采取借调工作人员的形式。通常由借调单位和被借调单位之间签订借调合同。合同中一般应明确规定被借调者的人数，借调事由，借调期限，借调期间的工资待遇、勞动保险和生活福利待遇。
本文讨论的借调，特指政府部门因工作上的特殊需要，商借其他政府机关、国有企事业单位、人民团体等单位的现职工作人员，以全部时间至本机关担任特定的职务并完成相应的工作，同时在借调期间，其原有工作指定适当人员代理的现象。
二、A市教育局人员借调情况
（一）A市教育局基本情况
A市是一个县级市。A市教育局在2019年8月完成机构改革后内设10个股室，共有人员61名。行政编制19个，因历年退休等人员减损，空编6个，余下党组成员5名，内退人员4名，其余在编在岗人员仅4名。也就意味着，A市教育局61名在岗人员中，有51名均为借调，空编超编、混编混岗现象严重。
A市教育局所辖教研室和装备站2个二级单位，9个局直学校，15个乡镇中心学校（即原乡镇教育站）。全市共有公办中小学86所。A市教育局机关甚至2个二级单位的大部分人员均借调自全市范围内的这些学校。另有许多教师被借调至政府其他部门。
（二）A市教育局借调群体现状
在A市教育局机关，借调人员主要分为两类：
一类是因某项阶段性业务工作需要专业人手或人员短缺而向各中小学借调来的工作专班人员。如某项目财务审计过程中，借调几名学校的专业财务人员帮忙负责审计工作，在项目审计结束后，各自回原单位继续上班。
另一类则是长期借调人员，A市教育局这51名人员即属于此类。这些长期借调人员均来自全市各中小学，属于事业编制，大部分为教师，极小部分为学校财务人员。
对于长期借调人员来说，一方面脱离了原本工作的教师岗位，走向行政岗位，有利于丰富工作经验，改善工作环境，也有被政府其他部门看中继续借调走的可能性。另一方面，由于借调人员已不在学校担任教师，其工资部分中的岗位津贴（如农村教师补助等）、学校各项补贴（课时费等）就为0，更有部分学校以“占用教师编制，但人不在学校工作，导致空缺教师岗位需找临时代课教师补齐”为由，克扣其绩效作为代课教师部分工资发放。至于教师工资中的最大部分——岗位工资，根据教师职称等级发放，而借调人员既不在原教师岗位，就很难出教学成果，在职称评定过程中，相对来说也就不如在岗教师有优势。对于A市教育局来说，无需承担长期借调人员其他工资，也未发放除特殊岗位（如信访工作岗）外的其他津补贴，导致A市教育局长期借调人员无论是从工作晋升还是工资水平方面都处于弱势状态。
三、A市教育系统产生借调的原因分析
（一）机构编制不合理
在A市教育局现有的编制中，19个行政编制相较于庞大的教育系统来说，毫无疑问是少得可怜的。机关编制数量未经科学评估，编制管理不能适应机关单位全面正确履行职能的需要。而在大量借调人员进入机关的同时，竟然还存在6个空编，可以说是十分不合理。A市教育局本就编少事多，而在有编制人员退休下编后，组织部、人社局、编办等相关单位没有及时补充新的人员，造成编制资源的浪费。
（二）行政事务日益繁杂
随着我国改革开放的深化，政府各项管理和公共服务职能都要进一步加强，导致事务性工作日益增加，许多原先没有的工作现在纷至沓来，并且形成长期工作。相应地，A市教育局的行政性工作也逐年增多，导致人员现状与各项业务发展需求之间的矛盾日益突出。同时，各种督查、考核、整改种类繁多，也使机关疲于造资料，应付检查，不得不向基层借调人员协助，造成“人浮于事”的现象。
四、对策建议
（一）科学核定行政编制，实现规范管理
科学核定行政编制，包括编制方案的制定、审批、实施监督和审查等，以及结合各单位工作实际，对编制进行动态调整，以实现编制指定与管理的流程化、规范化、科学化，这样才能从源头上防止编少事多及由此产生的大量借调情况发生。因此，在科学核定行政编制的过程中，一是要成立专门的调研分析组，对各单位、各部门的基本情况进行详实的调研分析，使编制的数量与单位的经济发展水平、工作的任务以及地方财政等实际情况相符合;二是建立编制人员信息库，随时更新在编人员信息，防止退休占编等现象的发生;三是加强各单位对编制方案实施情况的监督，对出现编制超标等情况的单位要做出严肃处理。
（二）规范借用人员管理，理论与现实结合
介于我国行政系统编少事多的现实，机构编制的统筹规则及实施在短期内难以实现，各机关内借调的现状不可避免。因此，就借调人员在借调期间所存在的问题，应从制度上加以规范。一方面，政府应从较高层次上制定并监督各单位严格执行借调人员管理办法，尤其是要明确借调人员的使用形式和借调年限，建立多方考核机制，以保证借调人员的权益和发展空间;另一方面，要建立人才库，以量化标准评判，确保人员借调的公平公正公开性，同时尊重个人意愿，如有岗位空缺，可以个人申请或组织推荐的方式产生借调人选，通过考察其业务能力、专业素养等方面与岗位的匹配度，确定是否借调，避免暗箱操作带来的权力寻租和腐败问题。
（三）促进内部资源挖掘，整治机关不良风气
鼓励各单位在编在岗人员不断通过学习或培训提高个人能力素质，持续开发人才。加大各类人才选拔与分类，不断加大各单位内部人才挖掘工作，让更多专业人才在更适合自己的岗位上发挥特长。同时，加强工作作风建设，整治公职人员“慵懒散浮拖”现象，及时调整不胜任岗位公职人员，鼓励公职人员积极主动承担工作责任，勤政廉政，打造风清气正的政治环境和工作环境，从而有效提高工作效率。
参考文献：
[1]石鹏.连云港市基层公职人员借调现象研究——以A区为例[D].西北农林科技大学，2018.
[2]徐诗葭.县域义务教育阶段教师借调现象研究——以安徽省D县为例[D].中央民族大学，2018.
[3]徐水桃，胡瑞智，胡春华.说说“干部借调”那些事儿[N].解放军报，2019，（5）.
关键词：借调;人员管理;混编混岗
一、借调的概念
借调，是指用人单位之间因工作需要而采取借调工作人员的形式。通常由借调单位和被借调单位之间签订借调合同。合同中一般应明确规定被借调者的人数，借调事由，借调期限，借调期间的工资待遇、勞动保险和生活福利待遇。
本文讨论的借调，特指政府部门因工作上的特殊需要，商借其他政府机关、国有企事业单位、人民团体等单位的现职工作人员，以全部时间至本机关担任特定的职务并完成相应的工作，同时在借调期间，其原有工作指定适当人员代理的现象。
二、A市教育局人员借调情况
（一）A市教育局基本情况
A市是一个县级市。A市教育局在2019年8月完成机构改革后内设10个股室，共有人员61名。行政编制19个，因历年退休等人员减损，空编6个，余下党组成员5名，内退人员4名，其余在编在岗人员仅4名。也就意味着，A市教育局61名在岗人员中，有51名均为借调，空编超编、混编混岗现象严重。
A市教育局所辖教研室和装备站2个二级单位，9个局直学校，15个乡镇中心学校（即原乡镇教育站）。全市共有公办中小学86所。A市教育局机关甚至2个二级单位的大部分人员均借调自全市范围内的这些学校。另有许多教师被借调至政府其他部门。
（二）A市教育局借调群体现状
在A市教育局机关，借调人员主要分为两类：
一类是因某项阶段性业务工作需要专业人手或人员短缺而向各中小学借调来的工作专班人员。如某项目财务审计过程中，借调几名学校的专业财务人员帮忙负责审计工作，在项目审计结束后，各自回原单位继续上班。
另一类则是长期借调人员，A市教育局这51名人员即属于此类。这些长期借调人员均来自全市各中小学，属于事业编制，大部分为教师，极小部分为学校财务人员。
对于长期借调人员来说，一方面脱离了原本工作的教师岗位，走向行政岗位，有利于丰富工作经验，改善工作环境，也有被政府其他部门看中继续借调走的可能性。另一方面，由于借调人员已不在学校担任教师，其工资部分中的岗位津贴（如农村教师补助等）、学校各项补贴（课时费等）就为0，更有部分学校以“占用教师编制，但人不在学校工作，导致空缺教师岗位需找临时代课教师补齐”为由，克扣其绩效作为代课教师部分工资发放。至于教师工资中的最大部分——岗位工资，根据教师职称等级发放，而借调人员既不在原教师岗位，就很难出教学成果，在职称评定过程中，相对来说也就不如在岗教师有优势。对于A市教育局来说，无需承担长期借调人员其他工资，也未发放除特殊岗位（如信访工作岗）外的其他津补贴，导致A市教育局长期借调人员无论是从工作晋升还是工资水平方面都处于弱势状态。
三、A市教育系统产生借调的原因分析
（一）机构编制不合理
在A市教育局现有的编制中，19个行政编制相较于庞大的教育系统来说，毫无疑问是少得可怜的。机关编制数量未经科学评估，编制管理不能适应机关单位全面正确履行职能的需要。而在大量借调人员进入机关的同时，竟然还存在6个空编，可以说是十分不合理。A市教育局本就编少事多，而在有编制人员退休下编后，组织部、人社局、编办等相关单位没有及时补充新的人员，造成编制资源的浪费。
（二）行政事务日益繁杂
随着我国改革开放的深化，政府各项管理和公共服务职能都要进一步加强，导致事务性工作日益增加，许多原先没有的工作现在纷至沓来，并且形成长期工作。相应地，A市教育局的行政性工作也逐年增多，导致人员现状与各项业务发展需求之间的矛盾日益突出。同时，各种督查、考核、整改种类繁多，也使机关疲于造资料，应付检查，不得不向基层借调人员协助，造成“人浮于事”的现象。
四、对策建议
（一）科学核定行政编制，实现规范管理
科学核定行政编制，包括编制方案的制定、审批、实施监督和审查等，以及结合各单位工作实际，对编制进行动态调整，以实现编制指定与管理的流程化、规范化、科学化，这样才能从源头上防止编少事多及由此产生的大量借调情况发生。因此，在科学核定行政编制的过程中，一是要成立专门的调研分析组，对各单位、各部门的基本情况进行详实的调研分析，使编制的数量与单位的经济发展水平、工作的任务以及地方财政等实际情况相符合;二是建立编制人员信息库，随时更新在编人员信息，防止退休占编等现象的发生;三是加强各单位对编制方案实施情况的监督，对出现编制超标等情况的单位要做出严肃处理。
（二）规范借用人员管理，理论与现实结合
介于我国行政系统编少事多的现实，机构编制的统筹规则及实施在短期内难以实现，各机关内借调的现状不可避免。因此，就借调人员在借调期间所存在的问题，应从制度上加以规范。一方面，政府应从较高层次上制定并监督各单位严格执行借调人员管理办法，尤其是要明确借调人员的使用形式和借调年限，建立多方考核机制，以保证借调人员的权益和发展空间;另一方面，要建立人才库，以量化标准评判，确保人员借调的公平公正公开性，同时尊重个人意愿，如有岗位空缺，可以个人申请或组织推荐的方式产生借调人选，通过考察其业务能力、专业素养等方面与岗位的匹配度，确定是否借调，避免暗箱操作带来的权力寻租和腐败问题。
（三）促进内部资源挖掘，整治机关不良风气
鼓励各单位在编在岗人员不断通过学习或培训提高个人能力素质，持续开发人才。加大各类人才选拔与分类，不断加大各单位内部人才挖掘工作，让更多专业人才在更适合自己的岗位上发挥特长。同时，加强工作作风建设，整治公职人员“慵懒散浮拖”现象，及时调整不胜任岗位公职人员，鼓励公职人员积极主动承担工作责任，勤政廉政，打造风清气正的政治环境和工作环境，从而有效提高工作效率。
参考文献：
[1]石鹏.连云港市基层公职人员借调现象研究——以A区为例[D].西北农林科技大学，2018.
[2]徐诗葭.县域义务教育阶段教师借调现象研究——以安徽省D县为例[D].中央民族大学，2018.
[3]徐水桃，胡瑞智，胡春华.说说“干部借调”那些事儿[N].解放军报，2019，（5）.