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人民监督员制度是适应对检察权特别是职务犯罪侦查权进行社会监督的需要而产生的。作为探索社会监督有效形式的一种尝试，自2004年施行以来，它在规范检察权的正确行使方面发挥了积极作用，并显示出强大的生命力。但在实践中的具体操作上，确也存在着一些亟待解决的问题或不足。以下，笔者谨就试点工作中对“三类案件”监督程序方面存在的问题提出三点意见和建议，仅供参考。
一、“三类案件”监督程序上的不足
1、“三类案件”监督程序的启动方式需要完善
《规定》第17条指出,对于“三类案件”，应当由人民监督员根据本规定第18条至第27条的规定进行监督。而按照这些规定，具体监督的程序应当是：出现“三类案件”后，侦查监督部门、公诉部门或者侦查部门及时将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室，并做好接受监督的准备；人民监督员办公室收到有关案件材料后，在两日内审查完毕，认为材料符合要求的，根据案情需要及时确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加案件监督工作；参加案件监督的人民监督员，应当在人民监督员名单中依照排序或随机抽取的方式确定。从这些规定可以看出，对“三类案件”监督程序的启动方式，检察机关的侦查监督部门、公诉部门或者侦查部门具有主动地位，人民监督员是被动监督。人民监督员办公室作为一个中间环节，也是处于“不报不理”的地位，如果办案部门不报送，人民监督员程序就无法启动。接受监督权由被监督人自己掌握，这样以来实质上削弱了人民监督员的监督权力，会导致一些“三类案件”无法进入监督程序，使监督权被人为的虚置。虽然依照宪法有“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定，但因为人民监督员制度是检察机关主动追求监督的一种制度创新，就应该以虚怀若谷的姿态把该项制度落到实处，促进检察工作健康发展。
2、人民监督员对“三类案件”的监督模式需要改进
《规定》第24条具体规定了人民监督员的监督模式，实践中，人民监督员实施监督基本上是即时性监督，监督之前不阅卷，不了解案情，毫无法律方面的准备。监督过程中主要是案件承办人向人民监督员汇报，汇报内容包括案情、主要证据以及法律适用情况，人民监督员可以向案件承办人提出问题。对这种监督模式，有人称为“报告式”。笔者认为，这种监督模式同样将人民监督员置于被动地位。人民监督员了解案情全凭案件承办人汇报，由于案件承办人先入为主，其汇报内容或多或少具有一定的片面性，不利于人民监督员拿出客观公正的表决意见。实践中，如对一起拟作不起诉处理的案件，在人民监督员进行监督时，分别听取侦查部门和公诉部门的汇报，完全得出了两种不同的意见，按照侦查部门的汇报应当起诉，按照公诉部门的汇报不应当起诉，具体哪个部门说的全面客观正确，人民监督员无从得知，这样监督的效果肯定不好。当然对这种情况，《规定》也规定了救济方式：“必要时可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见”。但这些救济方式，也需要办案部门给予安排，人民监督员的地位仍然是被动的，实践中实施这种救济方式的微乎其微。同时，如果对犯罪嫌疑人作撤案、不起诉处理，去听取讯问犯罪嫌疑人或者征求律师的意见又有多大意义呢？问题的关键在于，《规定》中将“阅卷权”这种人民监督员最基本的监督渠道没有规定在内。由于不阅卷，承办人汇报的案情、提供的主要证据是否全面准确无从得知，实施《规定》所列举的救济方式也无从下手，总不能再像侦查部门一样从头查起吧？
3、人民监督员对“三类案件”表决意见的效力需要加强
依据目前的规定，人民监督员对“三类案件”的表决意见具有一定程序上的效力，也就是说它只能引起程序上的变化，而不具有实体上的效力。表现为：检察长或者检察委员会同意人民监督员表决意见的，有关检察业务部门应当执行，这时候执行的是检察长或者检察委员会的决定，因而产生了实体上的效力。检察长不同意的，应当提请检察委员会讨论；检察委员会不同意人民监督员表决意见的，应当依法作出决定。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求提请上一级人民检察院复核。复核工作由人民监督员办公室转交案件承办部门办理。上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院的决定，下级人民检察院应当执行。由此可见，人民监督员的表决意见虽然能够引起检委会召开和复核程序，但是否产生实体效力，完全取决于检察机关。为此，笔者认为人民监督员表决意见的效力需要加强，检察长或者检察委员会应当认真研究人民监督员的不同意见，不能让其流于形式，使人民监督员失去监督的积极性。
二、对完善“三类案件”监督程序的几点建议
1、完善监督程序启动方式
为防止“三类案件”监督出现走过场和随意性，就必须切实改善目前监督程序的启动方式，除了办案部门主动启动监督程序外，还要赋予人民监督员和监督办公室启动监督程序的权力。建议：
一是保障人民监督员知情权。要不断提高自侦工作的透明度，保障人民监督员的知情权，为启动监督程序提供“案源”。要建立“三类案件”向人民监督员的通报制度，定期向人民监督员通报自侦案件的立案、逮捕、不起诉、撤案及不服逮捕的情况，让人民监督员了解检察机关“三类案件”是否全部提请监督。
二是完善人民监督员办公室启动方式。在人民监督员办公室设置数字化档案库，对于告知书及自侦案件诉讼过程中的有关法律文书，业务部门要及时将电子副本报送人民监督员办公室，人民监督员办公室统一建档入库，随时检查有无遗漏的“三类案件”。人民监督员办公室负责人应列席检委会、参加接访活动和执法检查活动，从中发现“三类案件”遗漏监督的的问题。对于通过以上渠道了解到的“三类案件”，人民监督员办公室可主动启动监督程序。
三是完善犯罪嫌疑人不服逮捕的提出程序。首先要完善对犯罪嫌疑人的告知制度，犯罪嫌疑人一被逮捕，就应赋予其表达对逮捕意见的机会，询问犯罪嫌疑人是否服从逮捕决定，填写对嫌疑人的告知书。承办人员应将笔录及时复印报送人民监督员办公室，由人民监督员办公室统一向人民监督员报告并提供查阅，需要监督的，及时提交监督。人民监督员监督过程中，也要丰富监督方式，可以旁听提审犯罪嫌疑人讲明不服逮捕的理由，也可以会见犯罪嫌疑人的亲属、法定代理人、辩护人，了解足够的证据和事实，保证监督的效果和质量。
2、改进对“三类案件”的监督模式
完善现行人民监督员的监督模式，笔者建议作如下调整：
一是由即时性监督改为程序性监督。事实证明，人民监督员听汇报立刻做表决的即时性监督难以起到应有的监督作用，要改变这种现状，就要在《规定》中细化监督程序，对一些监督细节作强化规定。
二是由“报告式”改为“调查式”。把目前的仅听办案人片面汇报，改为人民监督员向犯罪嫌疑人及其委托的人、证人全面调查了解有关情况。为此建议在《规定》修改为：必要时应当旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见。
3、加强人民监督员表决意见的效力
对人民监督员的表决意见，如果与承办人的意见不一致的，应当在检察长和检委会之间设置缓冲带和说理区，达到双方信服的效果。这个缓冲带和说理区的任务需要人民监督员办公室来完成,具体就是赋予人民监督员办公室直接办案权，这是人民监督员表决意见正确落实的重要保障。就“三类案件”的具体情况来看，这个办案权主要还是侦查权、起诉权。具体应包括：对“三类案件”，人民监督员不同意逮捕意见、撤消意见或者不起诉意见的，人民监督员办公室可以自行补充侦查，为人民监督员表决意见正确与否提供令人信服的证据。通过这一途径，防止仅凭现有证据否决人民监督员疑问的弊端，达到应有的监督效果。
一、“三类案件”监督程序上的不足
1、“三类案件”监督程序的启动方式需要完善
《规定》第17条指出,对于“三类案件”，应当由人民监督员根据本规定第18条至第27条的规定进行监督。而按照这些规定，具体监督的程序应当是：出现“三类案件”后，侦查监督部门、公诉部门或者侦查部门及时将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室，并做好接受监督的准备；人民监督员办公室收到有关案件材料后，在两日内审查完毕，认为材料符合要求的，根据案情需要及时确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加案件监督工作；参加案件监督的人民监督员，应当在人民监督员名单中依照排序或随机抽取的方式确定。从这些规定可以看出，对“三类案件”监督程序的启动方式，检察机关的侦查监督部门、公诉部门或者侦查部门具有主动地位，人民监督员是被动监督。人民监督员办公室作为一个中间环节，也是处于“不报不理”的地位，如果办案部门不报送，人民监督员程序就无法启动。接受监督权由被监督人自己掌握，这样以来实质上削弱了人民监督员的监督权力，会导致一些“三类案件”无法进入监督程序，使监督权被人为的虚置。虽然依照宪法有“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定，但因为人民监督员制度是检察机关主动追求监督的一种制度创新，就应该以虚怀若谷的姿态把该项制度落到实处，促进检察工作健康发展。
2、人民监督员对“三类案件”的监督模式需要改进
《规定》第24条具体规定了人民监督员的监督模式，实践中，人民监督员实施监督基本上是即时性监督，监督之前不阅卷，不了解案情，毫无法律方面的准备。监督过程中主要是案件承办人向人民监督员汇报，汇报内容包括案情、主要证据以及法律适用情况，人民监督员可以向案件承办人提出问题。对这种监督模式，有人称为“报告式”。笔者认为，这种监督模式同样将人民监督员置于被动地位。人民监督员了解案情全凭案件承办人汇报，由于案件承办人先入为主，其汇报内容或多或少具有一定的片面性，不利于人民监督员拿出客观公正的表决意见。实践中，如对一起拟作不起诉处理的案件，在人民监督员进行监督时，分别听取侦查部门和公诉部门的汇报，完全得出了两种不同的意见，按照侦查部门的汇报应当起诉，按照公诉部门的汇报不应当起诉，具体哪个部门说的全面客观正确，人民监督员无从得知，这样监督的效果肯定不好。当然对这种情况，《规定》也规定了救济方式：“必要时可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见”。但这些救济方式，也需要办案部门给予安排，人民监督员的地位仍然是被动的，实践中实施这种救济方式的微乎其微。同时，如果对犯罪嫌疑人作撤案、不起诉处理，去听取讯问犯罪嫌疑人或者征求律师的意见又有多大意义呢？问题的关键在于，《规定》中将“阅卷权”这种人民监督员最基本的监督渠道没有规定在内。由于不阅卷，承办人汇报的案情、提供的主要证据是否全面准确无从得知，实施《规定》所列举的救济方式也无从下手，总不能再像侦查部门一样从头查起吧？
3、人民监督员对“三类案件”表决意见的效力需要加强
依据目前的规定，人民监督员对“三类案件”的表决意见具有一定程序上的效力，也就是说它只能引起程序上的变化，而不具有实体上的效力。表现为：检察长或者检察委员会同意人民监督员表决意见的，有关检察业务部门应当执行，这时候执行的是检察长或者检察委员会的决定，因而产生了实体上的效力。检察长不同意的，应当提请检察委员会讨论；检察委员会不同意人民监督员表决意见的，应当依法作出决定。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求提请上一级人民检察院复核。复核工作由人民监督员办公室转交案件承办部门办理。上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院的决定，下级人民检察院应当执行。由此可见，人民监督员的表决意见虽然能够引起检委会召开和复核程序，但是否产生实体效力，完全取决于检察机关。为此，笔者认为人民监督员表决意见的效力需要加强，检察长或者检察委员会应当认真研究人民监督员的不同意见，不能让其流于形式，使人民监督员失去监督的积极性。
二、对完善“三类案件”监督程序的几点建议
1、完善监督程序启动方式
为防止“三类案件”监督出现走过场和随意性，就必须切实改善目前监督程序的启动方式，除了办案部门主动启动监督程序外，还要赋予人民监督员和监督办公室启动监督程序的权力。建议：
一是保障人民监督员知情权。要不断提高自侦工作的透明度，保障人民监督员的知情权，为启动监督程序提供“案源”。要建立“三类案件”向人民监督员的通报制度，定期向人民监督员通报自侦案件的立案、逮捕、不起诉、撤案及不服逮捕的情况，让人民监督员了解检察机关“三类案件”是否全部提请监督。
二是完善人民监督员办公室启动方式。在人民监督员办公室设置数字化档案库，对于告知书及自侦案件诉讼过程中的有关法律文书，业务部门要及时将电子副本报送人民监督员办公室，人民监督员办公室统一建档入库，随时检查有无遗漏的“三类案件”。人民监督员办公室负责人应列席检委会、参加接访活动和执法检查活动，从中发现“三类案件”遗漏监督的的问题。对于通过以上渠道了解到的“三类案件”，人民监督员办公室可主动启动监督程序。
三是完善犯罪嫌疑人不服逮捕的提出程序。首先要完善对犯罪嫌疑人的告知制度，犯罪嫌疑人一被逮捕，就应赋予其表达对逮捕意见的机会，询问犯罪嫌疑人是否服从逮捕决定，填写对嫌疑人的告知书。承办人员应将笔录及时复印报送人民监督员办公室，由人民监督员办公室统一向人民监督员报告并提供查阅，需要监督的，及时提交监督。人民监督员监督过程中，也要丰富监督方式，可以旁听提审犯罪嫌疑人讲明不服逮捕的理由，也可以会见犯罪嫌疑人的亲属、法定代理人、辩护人，了解足够的证据和事实，保证监督的效果和质量。
2、改进对“三类案件”的监督模式
完善现行人民监督员的监督模式，笔者建议作如下调整：
一是由即时性监督改为程序性监督。事实证明，人民监督员听汇报立刻做表决的即时性监督难以起到应有的监督作用，要改变这种现状，就要在《规定》中细化监督程序，对一些监督细节作强化规定。
二是由“报告式”改为“调查式”。把目前的仅听办案人片面汇报，改为人民监督员向犯罪嫌疑人及其委托的人、证人全面调查了解有关情况。为此建议在《规定》修改为：必要时应当旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见。
3、加强人民监督员表决意见的效力
对人民监督员的表决意见，如果与承办人的意见不一致的，应当在检察长和检委会之间设置缓冲带和说理区，达到双方信服的效果。这个缓冲带和说理区的任务需要人民监督员办公室来完成,具体就是赋予人民监督员办公室直接办案权，这是人民监督员表决意见正确落实的重要保障。就“三类案件”的具体情况来看，这个办案权主要还是侦查权、起诉权。具体应包括：对“三类案件”，人民监督员不同意逮捕意见、撤消意见或者不起诉意见的，人民监督员办公室可以自行补充侦查，为人民监督员表决意见正确与否提供令人信服的证据。通过这一途径，防止仅凭现有证据否决人民监督员疑问的弊端，达到应有的监督效果。