论文部分内容阅读
摘 要 本文以岳阳市自然资源和规划局为例，阐述了新形势下执法工作发生的新变化、出现的新问题，提出了应对措施。
关键词 执法工作;新变化;新问题;新举措
中圖分类号：D922.6 文献标识码：B
Abstract： Taking Yueyang natural resources and planning Bureau as an example，this paper expounds the new changes problems in law enforcement work，and puts forwards Countermeasures.
Keywords： Law enforcement; new changes; new problem; new countermeasures
1 执法工作的新要求
党的十九届四中全会要求推进自然资源规划执法治理体系和治理能力现代化，自然资源部的“三定”方案（厅字〔2018〕69号）中对自然资源部门的职能职责作出规定：“自然资源部门对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责等”。因此，党中央和自然资源部对自然资源部门的执法工作提出了新的要求。
1、合并队伍、充实力量。国土资源执法监察支队和规划执法监察支队合并为自然资源执法监察支队，自然资源督查办也将作为自然资源执法工作的重要组成力量。
2、权限更大，责任更重。执法范围从单纯的土地、矿产、测绘增加到山水林田湖草生命共同体的全链条整体保护。同时，既要执法自然资源，又要执法自然资源资产;既要执法实物性的自然资源，又要执法空间性的各类规划;既要执法自然资源的数量，又要执法自然资源的质量和生态。
3、手段更多、要求更严。执法依据新增了《城市规划法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》等。中国共产党第十九次代表大会以来，习近平总书记多次做出重要批示指示，要求对重大自然资源违法违规行为予以严肃查处，批示层次之高、数量之多前所未有。新修订的《中华人民共和国土地管理法》中第六条首次明确了自然资源督察制度。
2 我市执法工作的困境
随着自然资源和规划执法工作进入新阶段，我市在执法环境、人员配置、职能职责、政策落实等方面的困境也随之显现出来。
1、身份尴尬，缺乏保障。中央对行政执法体制改革的总体思路和方向十分明确，成立综合执法，整合同一领域或相近领域执法队伍，组建市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、农业农村五大综合执法队伍。我省的行政体制改革则是“五加一”模式，除了上述五种综合执法队伍外，还有城市管理综合执法队伍。省级机构改革后，自然资源部门整合了原国土、海洋、林业、测绘以及城乡规划等相关职能。按照执法“一个部门一支队伍”“一个领域一支队伍”的原则要求，自然资源执法应属于同一领域的综合执法，但从中央和省级层面都并未进入综合执法队伍序列，自然资源部门执法队伍的身份就略显尴尬，属于“黑市户口”，执法手段、执法效果、身份待遇都难以比肩其他综合执法队伍。
2、法律 “打架”，无所适从。由于执法工作涉及面广事多，有时会发现某些法律之间不衔接，相关职责边界不明晰。例如：《城乡规划法》与《土地管理法》对违法建设行为拆除、没收的定义就不一样。同时，执法主体也有差别。我市的规划执法就有强制执行权，违法行为按属地管理原则交由地方政府拆除，而《土地管理法》则是要求申请法院强制执行。同一件违法案件，可能涉及两个部法律，处置起来可能会发生法律“打架”的现象。再如：临时建设和临时用地期限的问题。《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十三条规定临时建设使用期限为两年，可以延长一次，延长时间不超过两年;《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定临时使用土地期限一般不超过两年，对临时建设和临时用地规定的期限存在矛盾。
3、配置欠账，人与事不匹配。我市城区共有岳阳楼区、云溪区、君山区、经济技术开发区、南湖新区国土资源分局和城陵矶新港区国土管理处6个派出机构，新港区和南湖区均未正式成立执法监察大队，无法履行国土资源执法监察有关职能职责。城区的4个执法监察大队全部为正股级，早在数年前，省内其他兄弟市州就根据国务院《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发〔2004〕12号）等文件精神，将本地国土资源执法监察队伍进行了升格和配齐，且4个执法监察大队仅10人（楼区3人、经开3人、云溪2人、君山2人），其中全额拨款事业编3人，自收自支7人。随着法治建设的持续深入，自然资源和规划执法范围不断扩大，如此的机构配置和人员配备已经远远无法满足工作需要了。
4、概念模糊，事务繁杂。自然资源系统内部的很多同志都不明白“大执法”和“小执法”的区别，一概认为违法行为的处理都是执法部门的事情，有的需要多部门共同协作的事却简单交由执法部门处理。实际上，自然资源领域执法过程中存在权责交叉、各自为政、分工不明、职责不清等问题。原国土资源、城乡规划和林业部门虽然都是查处违法违规建设行为，但各自有适用的法律体系和查处规范，执法边界往往容易引起混淆和冲突。例如：我市控建拆违工作根据属地管理原则，对建成小区内业主违法搭扩建行为属于自然资源部门管理还是属地政府管理并不明确。再如：部分业主利用房屋净高隔层，是属违法建设行为还是内部装修装饰行为，是属于自然资源部门管理还是住建部门管理并不明确。
5、职责不明，问责风险高。有时由于自身职权局限性、部门协作不成熟、体制机制不健全等客观因素，存在很多凭自然资源和规划部门一己之力无法解决的问题和矛盾，直接导致在巡查制止、移送移交、处罚执行等方面难以做到及时有效和完全到位。不仅给监管执法工作带来障碍，也给监管执法人员自身带来一定的风险隐患，给后续执纪监察、审计检查、公益诉讼等提供了所谓的“实证”。 6、合力机制欠缺，问题整改难到位。自然资源领域的规章制度和操作规程基本都是自然资源部门内部规章，对系统外部的单位几乎没有约束力和监督权，很多協作机制难以有效落实，移交其他部门的线索又必须实行该部门的要求，有时会出现“事情交不了，盘子无人接”的情况。比如《国土资源行政处罚办法》明确规定没收的建构筑物和设施应移交至当地财政部门处理。实际执行中，财政部门一般会以无相关政策依据为由拒绝受理，导致没收的处罚程序难以到位，无法进行后续的处罚续办手续，违法状态只能一直延续下去。
3 下一步的工作建议
习总书记强调：“新时代要有新气象，更要有新作为”。我市自然资源和规划执法工作承前启后、继往开来，可从以下几个方面进行探索。
1、科学构建自然资源和规划执法监察机构。
（1）组建市自然资源和规划执法局。按我市建设大城市需要，将原国土支队和规划支队保留，合并成立自然资源和规划执法局（副处级的参公单位或执法公务员机构）。
（2）健全基层执法队伍。为维护执法工作的严肃性、权威性和有效性，解决基层执法工作困境。一是提升人员待遇。依据湖南省人民政府《关于国土资源管理体制改革实施意见》（湘政发〔2004〕22号）等文件要求，将城区执法监察队伍进行升格，执法监察大队长定位副科实职，并进分局党组班子。二是依规设置机构。目前城陵矶新港区国土管理处和南湖新区自然资源分局虽核定了执法职责，但仍未正式成立批复执法机构，无法履行自然资源执法监察有关职能职责，请求市委市政府有关部门适量增加编制增设机构。
2、厘清工作职责。一是划清外部职责。由市政府下文厘清职责，将拆违控违和未取得《建设工程规划许可证》的建设项目执法职能划转至城市综合执法部门，我市自然资源部门只负责已经取得《建设工程规划许可证》的建设项目执法监管、案件查处，并对全市规划执法工作进行业务指导。二是明确内部职责。建议优化批后管理模式。机关行政许可科室在核发《建设工程规划许可证》前，应当及时书面告知（含移送必要的许可资料副件）自然资源执法部门进行日常监管，并由自然资源执法部门对该建设工程项目进行现场核实。向机关行政许可科室出具《建设工程规划条件核实内部审核表》后，行政许可科室方可核发《建设工程规划竣工验收合格证》。
3、建立执法监管平台。搭建自然资源执法监管系平台，将现有的电子政务系统、一张图系统、进行整合，统一集成到综合监管平台上来，通过软、硬件集成，打造集巡查轨迹跟踪、远程指挥、信访处理等功能于一体的综合性指挥调度中心，形成快速及时、机动灵活的指挥调度工作模式。乡镇国土所将违法用地巡查、土地利用批后监管、闲置土地清理、新开工项目巡查等日常工作，利用一个平板电脑一次性完成外业核查和数据上报。从而实现“大数据、大平台、大监管”的综合目标。
4、构建执法长效机制。一是建立政府主导、属地履责的执法模式。将全市划分为县、乡、村三级网格，各级人民政府对本级网格内自然资源利用和保护总体情况负主要责任，层层考核，网格管理，奖优罚劣，压实责任。二是建立部门配合、共同监管的责任机制（含公、检、法、水、电、城管等部门）。例如：自然资源部门可申请人民法院采取保全措施，禁止行政相对人继续实施违法行为，人民法院在强制执行时，可与自然资源、公安等部门联合开展行动。各级网格建立联席会议制度、联合执法制度和信息公开制，对本辖区内工作中遇到的问题进行集体研究讨论和集中统筹协调，设立网格化管理工作公示牌，集中公布网格区域、工作职责、责任人员和监督方式等信息，共同完善实时监管、联合执法、移交移送等工作机制，形成部门执法合力，有效提高监管效能。三是建立技术支持，以奖代投的考核办法。将考核考评、经济杠杆和遥感技术充分结合，成立市级自然资源执法监察工作考核领导小组，利用“一年四期”的土地利用动态遥感监测系统，实施多频次的实时监测，同时财政每年设立940万元作为专项考核资金和工作经费（从被考核的区政府提取40万，每季度提取10万，加之配套“以奖代投”资金300万），将责任落实到每个区政府，实现“裁执分离”，多部门多手段合力推进执法监察工作。
关键词 执法工作;新变化;新问题;新举措
中圖分类号：D922.6 文献标识码：B
Abstract： Taking Yueyang natural resources and planning Bureau as an example，this paper expounds the new changes problems in law enforcement work，and puts forwards Countermeasures.
Keywords： Law enforcement; new changes; new problem; new countermeasures
1 执法工作的新要求
党的十九届四中全会要求推进自然资源规划执法治理体系和治理能力现代化，自然资源部的“三定”方案（厅字〔2018〕69号）中对自然资源部门的职能职责作出规定：“自然资源部门对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责等”。因此，党中央和自然资源部对自然资源部门的执法工作提出了新的要求。
1、合并队伍、充实力量。国土资源执法监察支队和规划执法监察支队合并为自然资源执法监察支队，自然资源督查办也将作为自然资源执法工作的重要组成力量。
2、权限更大，责任更重。执法范围从单纯的土地、矿产、测绘增加到山水林田湖草生命共同体的全链条整体保护。同时，既要执法自然资源，又要执法自然资源资产;既要执法实物性的自然资源，又要执法空间性的各类规划;既要执法自然资源的数量，又要执法自然资源的质量和生态。
3、手段更多、要求更严。执法依据新增了《城市规划法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》等。中国共产党第十九次代表大会以来，习近平总书记多次做出重要批示指示，要求对重大自然资源违法违规行为予以严肃查处，批示层次之高、数量之多前所未有。新修订的《中华人民共和国土地管理法》中第六条首次明确了自然资源督察制度。
2 我市执法工作的困境
随着自然资源和规划执法工作进入新阶段，我市在执法环境、人员配置、职能职责、政策落实等方面的困境也随之显现出来。
1、身份尴尬，缺乏保障。中央对行政执法体制改革的总体思路和方向十分明确，成立综合执法，整合同一领域或相近领域执法队伍，组建市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、农业农村五大综合执法队伍。我省的行政体制改革则是“五加一”模式，除了上述五种综合执法队伍外，还有城市管理综合执法队伍。省级机构改革后，自然资源部门整合了原国土、海洋、林业、测绘以及城乡规划等相关职能。按照执法“一个部门一支队伍”“一个领域一支队伍”的原则要求，自然资源执法应属于同一领域的综合执法，但从中央和省级层面都并未进入综合执法队伍序列，自然资源部门执法队伍的身份就略显尴尬，属于“黑市户口”，执法手段、执法效果、身份待遇都难以比肩其他综合执法队伍。
2、法律 “打架”，无所适从。由于执法工作涉及面广事多，有时会发现某些法律之间不衔接，相关职责边界不明晰。例如：《城乡规划法》与《土地管理法》对违法建设行为拆除、没收的定义就不一样。同时，执法主体也有差别。我市的规划执法就有强制执行权，违法行为按属地管理原则交由地方政府拆除，而《土地管理法》则是要求申请法院强制执行。同一件违法案件，可能涉及两个部法律，处置起来可能会发生法律“打架”的现象。再如：临时建设和临时用地期限的问题。《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十三条规定临时建设使用期限为两年，可以延长一次，延长时间不超过两年;《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定临时使用土地期限一般不超过两年，对临时建设和临时用地规定的期限存在矛盾。
3、配置欠账，人与事不匹配。我市城区共有岳阳楼区、云溪区、君山区、经济技术开发区、南湖新区国土资源分局和城陵矶新港区国土管理处6个派出机构，新港区和南湖区均未正式成立执法监察大队，无法履行国土资源执法监察有关职能职责。城区的4个执法监察大队全部为正股级，早在数年前，省内其他兄弟市州就根据国务院《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发〔2004〕12号）等文件精神，将本地国土资源执法监察队伍进行了升格和配齐，且4个执法监察大队仅10人（楼区3人、经开3人、云溪2人、君山2人），其中全额拨款事业编3人，自收自支7人。随着法治建设的持续深入，自然资源和规划执法范围不断扩大，如此的机构配置和人员配备已经远远无法满足工作需要了。
4、概念模糊，事务繁杂。自然资源系统内部的很多同志都不明白“大执法”和“小执法”的区别，一概认为违法行为的处理都是执法部门的事情，有的需要多部门共同协作的事却简单交由执法部门处理。实际上，自然资源领域执法过程中存在权责交叉、各自为政、分工不明、职责不清等问题。原国土资源、城乡规划和林业部门虽然都是查处违法违规建设行为，但各自有适用的法律体系和查处规范，执法边界往往容易引起混淆和冲突。例如：我市控建拆违工作根据属地管理原则，对建成小区内业主违法搭扩建行为属于自然资源部门管理还是属地政府管理并不明确。再如：部分业主利用房屋净高隔层，是属违法建设行为还是内部装修装饰行为，是属于自然资源部门管理还是住建部门管理并不明确。
5、职责不明，问责风险高。有时由于自身职权局限性、部门协作不成熟、体制机制不健全等客观因素，存在很多凭自然资源和规划部门一己之力无法解决的问题和矛盾，直接导致在巡查制止、移送移交、处罚执行等方面难以做到及时有效和完全到位。不仅给监管执法工作带来障碍，也给监管执法人员自身带来一定的风险隐患，给后续执纪监察、审计检查、公益诉讼等提供了所谓的“实证”。 6、合力机制欠缺，问题整改难到位。自然资源领域的规章制度和操作规程基本都是自然资源部门内部规章，对系统外部的单位几乎没有约束力和监督权，很多協作机制难以有效落实，移交其他部门的线索又必须实行该部门的要求，有时会出现“事情交不了，盘子无人接”的情况。比如《国土资源行政处罚办法》明确规定没收的建构筑物和设施应移交至当地财政部门处理。实际执行中，财政部门一般会以无相关政策依据为由拒绝受理，导致没收的处罚程序难以到位，无法进行后续的处罚续办手续，违法状态只能一直延续下去。
3 下一步的工作建议
习总书记强调：“新时代要有新气象，更要有新作为”。我市自然资源和规划执法工作承前启后、继往开来，可从以下几个方面进行探索。
1、科学构建自然资源和规划执法监察机构。
（1）组建市自然资源和规划执法局。按我市建设大城市需要，将原国土支队和规划支队保留，合并成立自然资源和规划执法局（副处级的参公单位或执法公务员机构）。
（2）健全基层执法队伍。为维护执法工作的严肃性、权威性和有效性，解决基层执法工作困境。一是提升人员待遇。依据湖南省人民政府《关于国土资源管理体制改革实施意见》（湘政发〔2004〕22号）等文件要求，将城区执法监察队伍进行升格，执法监察大队长定位副科实职，并进分局党组班子。二是依规设置机构。目前城陵矶新港区国土管理处和南湖新区自然资源分局虽核定了执法职责，但仍未正式成立批复执法机构，无法履行自然资源执法监察有关职能职责，请求市委市政府有关部门适量增加编制增设机构。
2、厘清工作职责。一是划清外部职责。由市政府下文厘清职责，将拆违控违和未取得《建设工程规划许可证》的建设项目执法职能划转至城市综合执法部门，我市自然资源部门只负责已经取得《建设工程规划许可证》的建设项目执法监管、案件查处，并对全市规划执法工作进行业务指导。二是明确内部职责。建议优化批后管理模式。机关行政许可科室在核发《建设工程规划许可证》前，应当及时书面告知（含移送必要的许可资料副件）自然资源执法部门进行日常监管，并由自然资源执法部门对该建设工程项目进行现场核实。向机关行政许可科室出具《建设工程规划条件核实内部审核表》后，行政许可科室方可核发《建设工程规划竣工验收合格证》。
3、建立执法监管平台。搭建自然资源执法监管系平台，将现有的电子政务系统、一张图系统、进行整合，统一集成到综合监管平台上来，通过软、硬件集成，打造集巡查轨迹跟踪、远程指挥、信访处理等功能于一体的综合性指挥调度中心，形成快速及时、机动灵活的指挥调度工作模式。乡镇国土所将违法用地巡查、土地利用批后监管、闲置土地清理、新开工项目巡查等日常工作，利用一个平板电脑一次性完成外业核查和数据上报。从而实现“大数据、大平台、大监管”的综合目标。
4、构建执法长效机制。一是建立政府主导、属地履责的执法模式。将全市划分为县、乡、村三级网格，各级人民政府对本级网格内自然资源利用和保护总体情况负主要责任，层层考核，网格管理，奖优罚劣，压实责任。二是建立部门配合、共同监管的责任机制（含公、检、法、水、电、城管等部门）。例如：自然资源部门可申请人民法院采取保全措施，禁止行政相对人继续实施违法行为，人民法院在强制执行时，可与自然资源、公安等部门联合开展行动。各级网格建立联席会议制度、联合执法制度和信息公开制，对本辖区内工作中遇到的问题进行集体研究讨论和集中统筹协调，设立网格化管理工作公示牌，集中公布网格区域、工作职责、责任人员和监督方式等信息，共同完善实时监管、联合执法、移交移送等工作机制，形成部门执法合力，有效提高监管效能。三是建立技术支持，以奖代投的考核办法。将考核考评、经济杠杆和遥感技术充分结合，成立市级自然资源执法监察工作考核领导小组，利用“一年四期”的土地利用动态遥感监测系统，实施多频次的实时监测，同时财政每年设立940万元作为专项考核资金和工作经费（从被考核的区政府提取40万，每季度提取10万，加之配套“以奖代投”资金300万），将责任落实到每个区政府，实现“裁执分离”，多部门多手段合力推进执法监察工作。