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【内容提要】本文阐述日本民主党执政后的东亚外交及其变化，从日本与中韩、日本与东盟、日本与湄公河地区5国、日本与越南的关系等角度，分析鸠山和菅直人两届政府的关于东亚合作的设想及其实施结果，考察其东亚外交在东北亚和东南亚地区的不同表现，及其对中日关系的影响。
【关键词】鸠山外交 菅直人外交 东亚地区一体化 中日韩合作
【作者简介】上海国际问题研究院日本研究中心主任、研究员
2009年9月日本民主党取代自民党执政，鸠山内阁以“构建东亚共同体”为政治符号的东亚合作政策及其外交活动，对促进地区合作产生了积极影响。2010年6月菅直人上台后，修正鸠山政府的外交轨道。本文从日本与中韩两国、东盟、湄公河地区国家的关系等角度，论述鸠山和菅直人政府对东亚地区的外交活动，分析其政策转变的原因及对中日关系的影响。
一、鸠山政府东亚合作政策的形成
“构建东亚共同体”是鸠山政府东亚合作政策的政治符号。鸠山政府的东亚合作政策，是在修改鸠山上台前发表的“东亚共同体设想”的基础上形成的。二者之间虽有共同之处，也有本质区别。
（一）鸠山上台前的东亚共同体设想
鸠山在《我的政治哲学》一文中提出，援引构筑欧洲共同体的成功模式建设东亚共同体，实现“亚洲共同货币”和“政治统一”，建立永久性的集体安全保障制度，“东亚各国共同发展经济，共享地区和平与繁荣”。理想主义色彩浓厚的“东亚共同体设想”，虽然体现了鸠山首相的祖父鸠山一郎提倡的“友爱”精神，但主要是鸠山由纪夫应对“世界从单极统治转向多极化时代”的政策主张。鸠山认为，美国在伊拉克战争和金融危机的双重打击下不断降低国际影响力，“终结了美国主导的全球化时代”，但是，美国仍然拥有世界首屈一指的军事和经济实力；“中国的人口规模占据压倒优势，不断增强军事力量，成为经济超级大国的趋势不可避免”。 因此，“在为霸权地位而奋斗的美国、企图成为霸权国家的中国之间的夹缝中”，日本要维持政治和经济自立、保卫国家利益，只能采取这样的对策：“有效利用美国的军事力量使其发挥作用，但要尽量遏制美国在政治和经济上的放纵；在减少中国近在咫尺的军事威胁的同时，争取中国巨大的经济活动秩序化”。 为了实现这个目标，鸠山提出了构建东亚共同体的目的、前提、目标和路径：1.构建东亚共同体的目的是在日、中（包括香港、台湾）、韩国的GDP总额占世界的四分之一，东亚地区的经济力量与相互依存关系空前扩大和深化的形势下，“必须抓住洋溢着经济增长活力、越来越紧密地结合在一起的东亚地区，作为我国的基本生活空间”。2.日美安保体制作为日本的“外交基轴”，是构建东亚共同体的前提。3.实现“亚洲国家拥有共同货币”、“政治统一”和“创建东亚永久性的安全保障框架”的目标。4.走欧洲一体化道路，“日本先行，韩国、台湾、香港随后”。
上述鸠山设想主要包括三项主张。第一，应对美中两国维持和建立霸权地位的博弈，需要建立东亚永久性的安保框架，在军事上依靠美国遏制“中国军事威胁”，同时限制美国“放纵”，达到维护日本国家安全的目的。第二，构建东亚共同体是日本创建“基本生活空间”的需要。中日韩的经济规模已经奠定了东亚共同体的物质基础，必须抓住地区经济一体化的机遇，把东亚塑造成有利于日本经济发展的外部环境。在中国经济规模超过日本的现状下，需要使中国遵守“国际秩序”，以分享中国经济发展的红利。第三，构建东亚共同体的具体路径是，日本发挥领导作用，韩国和中国台湾和香港地区“随后”。正在发挥东亚合作主导作用的东盟，被视为与日本“争夺地区一体化主导权”的中国，应“完成经济高度增长”，被排除在先行参加共同体建设的国家之外。这一点既是鸠山的个人见解，也是日本政府的一贯立场。总之，鸠山个人主张的战略意图在于，日本在美中两国博弈的“夹缝”中，通过构建共同体，遏制和利用中美两国，将东亚塑造为有利于自身经济发展的最重要的外部空间，实现日本国家利益的最大化。值得注意的是，鸠山对美国世界霸权地位弱化的判断代表了民主党内共识，反映鸠山的理想主义政治信念的部分主张——如援引欧洲一体化经验构建东亚共同体，实现“克服各国过剩的民族主义”，解决各国之间的领土争端和安保难题等，则与其倡导的“无美军常驻（基地）的安全保障”的观点一脉相承。鸠山上台前的个人观点经过调整和修改，演变为鸠山政府的东亚合作政策。
（二）鸠山政府的东亚合作政策
2009年9月鸠山首相上任伊始，在联合国大会等外交活动中频频表示日本将“构建东亚共同体”，博得一片好评。然而，直至11月15日鸠山在新加坡发表亚洲政策演讲《对亚洲的新承诺——实现东亚共同体》，才形成相对具体的政策主张。1.东亚共同体是民主党政府“重视亚洲宣言的支柱”。2.日本“根据‘开放的区域合作原则’，与相关国家在各领域进行合作，建立多层次的功能性共同体网络”。3.将EPA或FTA作为促进经济合作的有力手段，在贸易、投资、金融、教育等领域内进行合作。4.开展应对气候变化的合作，形成救灾、应对突发大规模传染病等“人道主义安全保障框架”；进行反海盗、海难救助等创造“友爱之海”的合作。5.新增“可能合作的领域”，如核裁军及防核扩散、文化交流、社会保障、城市问题，以及目前尚不能确定、将来可能协商的“政治合作”。
鸠山首相发布的上述政策，较少保留其上台前的观点，在政策理念及原则方面都有大幅度的修改：第一，淡化按照欧共体模式构建东亚共同体的观点，用“欧洲和解与合作的经验是我的东亚共同体设想的原型”一句话带过，删除了通过构建共同体应对中美“争霸”的观点；第二，取消建立“共同货币”、东亚安保框架等目标，提出“建立多层次的功能性共同体网络”； 第三，新增加核裁军等“可能合作的领域”，反映冈田外相实现“低核风险世界”的主张和民主党提倡的防核扩散政策； 第四，保留日本将东亚作为“基本生活空间”的观点，继续“模糊”处理东亚共同体的框架等关键要素，表明奉行“开放的地区合作原则”，积极参与亚太地区各种合作框架的讨论。 第五，坚持日本分批引领部分国家和地区构建东亚共同体的路径，“在某个领域内有意愿和能力的国家先行参加，取得合作成果后再增加成员国。”显然，鸠山上台前的个人主张转化为政府的外交政策，并且载入2010年版《日本外交蓝皮书》。 此外，开展应对气候变化的合作，应对救灾、大规模传染病等，大多延续自民党政府（如“新福田主义”）的东亚合作政策。
鸠山政府的东亚合作政策，努力消除东亚共同体“排斥美国”的不利影响，注意照顾美方的利益关切，刻意模糊东亚共同体与现阶段东亚国家加强各领域功能性合作之间的界限，隐藏应对中美“争霸”的战略意图，在核裁军问题上支持奥巴马总统的“无核世界”主张，沿袭了历届日本政府防范中国在区域合作中发挥领导作用的一贯立场。至此，鸠山政府在争取日美“对等地位”的同时，基本确定了日本引领“建立多层次的功能性共同体网络”，与东亚国家加强经济与非传统安全领域合作关系的大方向。
二、鸠山政府的东亚外交
就整体而言， 鸠山政府在东北亚与东南亚投入的外交资源及其实际效果并不相同。首先，从中日、韩日双边关系及中日韩三边关系的角度，分析鸠山政府的东亚合作政策在日本对东北亚外交中的实施状况。
1.中国是鸠山外交的首要对象。2009年9月21日，鸠山首相在中日首脑会谈中提出，中日两国借鉴欧共体模式构建东亚共同体，“日中在相互承认分歧的同时构筑信赖关系，以此为基轴构思东亚共同体”。鸠山还向记者披露：“我谈到希望同中国建立兄弟般的友好关系”，“在认识到双方分歧的同时，我们应该克服这些分歧，建立起互相信任的关系，这是我构建东亚共同体的焦点”。 此后，鸠山又在华盛顿与胡主席会谈时再次表示，中日是推进东亚共同体的“核心”。 鸠山一再提出中日发挥构建共同体的核心作用，这一前所未有的积极姿态得到中方的充分肯定。2.韩国是鸠山外交的重点。2009年10月9日，鸠山在与李明博总统会谈时提出：“（日韩）两国应成为东亚共同体的核心，与亚洲国家深化合作”。 李明博会后向记者表示：“我同意东亚共同体是非常正确的设想”，但必须“解决若干个前提事项”，“尽管需要时间，要以更加开放的心态努力”。 韩方虽然对鸠山设想表示赞同，并未显示出积极参与构建东亚共同体的意愿。3.中日韩峰会是鸠山外交的重要舞台。鸠山在2009年10月举行的北京峰会上强调：东亚共同体的“核心是（日中韩）三国，首先从加强经济合作开始”。虽然三方并未就此进行讨论，但东亚共同体作为“长期目标”写入《纪念中日韩合作十周年联合宣言》。 2010年5月，鸠山在韩国济州岛峰会上再次提出倡议。从会后三国首脑的表态中，不难看出三方的立场存在微妙差异。温家宝总理谈到：中日韩三国发表了展望下一个十年合作方向的四个文件，“在共同构筑东亚共同体之际，实行这些合作令人感到非常欣慰”。李明博总统说：建立共同体非常需要时间，是很难的事情。但是，如果我们朝着这个目标进行不懈的努力就一定会实现，因为我们决心即使到了下一代也要完成。鸠山首相强调：“希望在我提倡的东亚共同体的设想下，努力开展经济合作和人员交流等领域的具体活动。为此，与中国和韩国紧密合作联合行动。” 上述情况表明，中方乐见其成，将加强中日韩合作视为构建共同体的一个步骤；韩方强调实现共同体的长期性，并没有把中日韩合作与东亚共同体挂钩；日方则极力将中日韩合作囊括在鸠山倡议之内，隐含确立主导地位的意图。
其次，从日本与东盟、日本与湄公河地区国家的角度，考察鸠山政府的东亚合作政策在日本对东南亚外交中的实施情况。
1．鸠山外交与东盟。2009年10月24日，鸠山在泰国召开的第12次“东盟—日本”峰会上提出：“按照开放的地区合作原则”，在讨论东亚合作方式的过程中，努力实现东亚共同体这一长期目标。 据日本媒体报道，鸠山在与东盟国家首脑的一系列会谈中，强调“东盟位于东亚共同体设想的中心”。 然而，东盟一方并不赞同鸠山在“10＋3”峰会上表明的立场，即“希望中日韩合作构建东亚共同体”。有东盟国家提出，“东盟应该与中日韩一起主导地区合作”， 也有“正在统一的东盟发挥主导作用”的意见， 泰国总理阿披实“毫不掩饰对（中日韩）夺取主导权的警惕”，因为东盟一直试图在2015年实现一体化后成为地区统一的核心。 这次峰会通过声明宣称，各国欢迎日本发表支援东盟的各项措施，“根据‘开放性、透明性、包容性’及功能合作的原则，作为长期目标，肯定日本再次激活构筑东亚共同体的努力”。声明特别强调：“东盟—日本”峰会、“10＋3”峰会与EAS、ARF、APEC等地区论坛之间存在互相加强的互补作用。 声明强调，东盟赞同多种地区合作框架之间并存、互补、相互促进的关系，实际上表明了反对鸠山“以中日韩为核心”推动地区合作的立场。所以，东盟10国一致主张，鸠山倡议不过是“激活”了日本此前提出的东亚共同体设想。在东盟坚持大国平衡政策，警惕中日韩取代东盟主导作用的情形下，鸠山外交未能收获理想效果。
2．鸠山外交与湄公河地区5国。加强日本与湄公河地区柬、老、泰、缅、越5国之间的关系，在鸠山外交中占据重要地位。2009年10月3日和24日，鸠山政府在柬埔寨和泰国先后举行了第二届“日本—湄公河”外长会议和经济部长会议。两周后，又在东京召开首届“日本与湄公河”首脑峰会，并且发表了联合声明（《第一届日本与湄公河地区国家首脑会议东京宣言——确立未来共同繁荣的新伙伴关系》），以及罗列63个援助项目的《日本与湄公河行动计划63》。联合声明宣布，日本与湄公河5国建立“通向东亚共同体的新型伙伴关系”，日本将在3年内向5国、特别是柬老越3国提供5000亿日元的政府开发援助，从建设互联互通的基础设施，到培训通关人员等提供多方援助，促进日本企业深度参与湄公河地区的经济开发，通过投资获取当地自然资源。双方决定进一步提升协商机制，定期举行高级工作会议和首脑会议。湄公河5国表示，支持日本“入常”及其外交政策，在国际事务中加强相互协调。 这是迄今日本在东南亚的外交活动中最有实质内容的战略性举措。鸠山政府在背负巨额政府财政赤字的状况下，向湄公河地区大量投放外交资源，其援助力度之大，提升协商机制速度之快，远远超过对东盟其他国家的投入。事实证明，鸠山政府对湄公河5国的外交，在其东亚外交中占据重要地位，其中，对柬老越3国的重视和投入比对泰缅两国更多，可谓重中之重。
从总体上看，鸠山政府为了争取各国支持，所到之处分别表明中日、日韩、中日韩及东盟是构建共同体的“核心”或“中心”，虽然不无八面玲珑之嫌，但其积极推动东亚特别是东北亚地区合作的努力值得充分肯定。济州岛峰会首次发表了《中日韩加强科技创新合作的联合声明》等文件，表达了三国希望加强科技和创新合作，共同应对区域性和全球性课题的意愿。 另一方面，鸠山外交将重点放在东南亚，分别在东盟、湄公河5国、柬老越三个层次上推进，重点突出，层次分明，虚实俱备，成效显著。湄公河地区在鸠山外交中的地位及其战略意义，与东北亚地区不能同日而语。当然，韩方回应鸠山设想不够积极，日本担心中国与其“争夺领导权”等，也是不可否认的消极因素。
三、菅直人政府的东亚外交
2010年6月菅直人组阁后，一面声称继续推进“东亚共同体外交”， 一面在行动上与鸠山外交逐步拉开距离，消极对待东北亚合作，积极加强与东盟之间的合作关系，重点提升日越全面战略合作关系。
2010年6月27日，胡锦涛主席在加拿大会见菅直人首相，提出发展中日关系的5点建议，其中包括中日共同致力于维护东北亚地区和平稳定，携手推动东亚区域合作和东亚共同体建设的内容，这也是中方对鸠山政府推动中日韩合作的积极回应。然而，菅直人仅回应说：“作为长远目标推进东亚共同体”，特别希望构筑防卫当局之间的互信关系， 与鸠山政府的外交姿态形成鲜明对比。而在三周后举行的日本与东盟外长会议上，冈田外相宣布了提高合作水平的三项措施，彰显东盟在菅直人外交中的重要地位：（1）日本效仿联合国和欧盟，在雅加达常设“驻东盟代表部”，此前，日本已派驻“东盟担当大使”。（2）日本希望从“计划阶段”参与建设东盟国家互联互通的基础设施，制定了《亚洲新增长：日本与东盟伙伴计划》。 （3）“出于地区将来整体规划的考虑”，日本建议扩大与东盟之间的防灾和科技合作。 此后，冈田还在东亚峰会非正式外长会议上，积极支持部分东盟国家在南海主权争议问题上与中国抗衡，美国国务卿希拉里发表支持东盟南海主权声索国对中国施压的讲话后，冈田两次发言配合美方向中国发难， 表明日本与南海争议“密切相关”、积极介入的立场。
菅直人政府在加强日越首脑互访、外长会谈等交流机制的基础上，全面提升日越战略合作关系，首次派出日本海上自卫队的运输舰，与美军一起在越南和柬埔寨进行医疗救助活动。但是，“其目的并不限于人道主义援助”，防卫省官员表示，中国扩大在南海和东海的势力范围，越南等南海沿岸各国对中国抱有强烈的防范意识，日本在这一地区不断开展援助活动，必然会得到东南亚各国更多的信任。 日方高度评价越南作为东盟外长会议轮值主席国，在南海问题上“牵制日益强大的中国，取得了外交上的胜利”。 因为越南不仅与菲律宾“沟通”，“还积极说服泰国、柬埔寨等与南海问题无关的国家”，在7月22日举行的东盟地区论坛（ARF）会议上，把讨论旨在对付中国的南海岛屿和环礁的主权问题提上日程。 7月24日，冈田外相访问越南，在与越南副总理兼外长范家谦会谈时，对其“作为轮值主席指挥东盟系列外长会晤表示肯定和敬意”，双方决定建立国防部长与外交部副部长级的“日越战略伙伴关系对话”（2＋2）框架，在防卫和外交领域“加强联合行动”。 另外，冈田还试图以“中方修建水库造成下游水量减少”为借口，与中方交涉“湄公河问题”， 俨然以湄公河下游国家的代言人自居，在中国的传统友好国家之间挑拨离间。此后不久，2010年10月菅直人首相访问越南，双方发表“一揽子推进战略伙伴关系”的联合声明，推动日越经济结合关系深入发展，进一步提高日越两国间的政治、安全、经济合作水平。
上述事实表明，菅直人政府调整了鸠山首相积极促进中日韩合作的外交姿态，重点推进对东南亚地区的外交，进一步密切日本与东盟的合作关系，提高东盟在日本的东南亚战略中的地位，力促日本企业深度参与东盟一体化进程及基础设施建设。从柬老越3国中选定越南，全面提升日越双边外交、安全领域的战略对话机制和经济结合程度，把越南作为对柬埔寨、老挝以及日本对湄公河地区外交的核心和“杠杆”，在对东盟的外交中发挥重要作用。
综观日本民主党执政后的东亚合作，鸠山和菅直人政府共在五个层次上推进东亚合作政策：1.中日韩；2.日本－东盟；3.日本－湄公河5国；4.日本－柬老越3国；5.日本－越南。两届政府的外交重点各有不同，柬老越3国是鸠山外交的重点；东盟是菅直人外交的着力点，对越外交则是菅直人政府东亚合作政策的“点睛之作”，通过全面加强日越关系，促进对东南亚各国的外交关系深入发展，发挥“牵制中国”的作用。两届政府的东亚合作政策及其外交活动各有侧重，相辅相成。遗憾的是，菅直人政府积极配合美国，联合部分东盟国家在南海问题上对中国施压的举措，偏离了促进东亚各国加强地区合作的大方向。
四、日本转变东亚合作政策的原因
“东亚共同体设想”随着鸠山下台逐渐淡出日本外交，中日韩三国仍然按照济州岛峰会达成的共识，于2010年1 2月16日在首尔签署了《中日韩三国政府关于建立三国合作秘书处的协议》，为三国磋商机制提供支持，为探讨和实施三国合作项目提供便利。2011年1月，菅直人首相改组内阁后，不再高举东亚合作的旗帜。日本国内舆论关注的热点也转向加入泛太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP）的利弊以及如何解决农业问题的争论。
从鸠山到菅直人内阁的政策变化，可归纳为三方面的原因。
第一，在美国全球战略重心移向亚洲的新形势下调整日本对外政策。过去，日本以美国的代言人自居，在地区事务中间接地反映美方意图。在美国直接参加东亚峰会之际，为避免同中美俄印在东亚地区的大国博弈中被边缘化，菅直人政府在东南亚国家中合纵连横，加强政治与安全领域的合作，借南海主权争议问题向中国施压，以削弱中国的地缘政治影响。在东北亚地区则利用“天安号”沉船事件和“延坪岛炮击事件”，积极介入朝鲜半岛问题，加强日韩及日美韩之间的军事互动和安保协商，建立日韩情报共享和后勤资源共享机制，举行空前规模的日美军事演习等，力促建立美日韩共同应对“朝鲜半岛危机”、牵制中国的战略态势。
第二，矫正鸠山对美外交的反动作用。菅直人政府汲取鸠山内阁因普天间基地搬迁、东亚共同体成员等问题引发美国不满的教训，强调落实日美基地搬迁协议，向奥巴马政府多次提出加强日美同盟合作的希望。另一方面，调整鸠山内阁加强中日韩合作、促进构建东亚共同体的外交政策，表明日本积极参加TPP交涉的意愿，在区域合作领域向美国靠拢。
第三，强化日美同盟，应对“中国威胁”。菅直人政府不但打破中日搁置钓鱼岛领土争议的默契，制造非法抓扣中国船长的“9•7钓鱼岛事件”，在2010年版《防卫白皮书》内强调“中国军事威胁”， 而且在2011年以后实施的5年防卫力量发展计划——新《防卫计划大纲》中，将“在周边海域扩大活动”的中国，作为“地区和国际社会的担忧事项”，制定以中国为假想敌的军事战略，针对中国加强西南岛屿的军力部署，进一步提高日美同盟合作层级， 配合美国推行对华军事遏制战略。
菅直人政府的上述举措，不但与其标榜的东亚合作政策背道而驰，而且违背了中日首脑共同签署的全面推进中日战略互惠关系的第四个政治文件，不仅伤害了两国民间感情，而且也给其“观光立国”新政带来负面影响，是导致内阁支持率不断下跌的主要因素之一。
2011年“3•11”特大地震及其次生灾害——大海啸和旷日持久的核泄漏危机，将给日本的东亚合作政策带来什么影响，是否打乱菅直人政府6月决定加入TPP的政治进程值得关注。日本出于灾后重建的需要，将会加大对中国市场的依赖程度，更加重视中日经贸合作关系，发展战略互惠关系。如果日本政府有精力、有魄力，把灾后重建与解决农业保护问题相结合，将有利于减少加入TPP的阻力，早期启动参加TPP的交涉。遗憾的是，在中韩两国大力援助日本救灾的过程中，日本依旧在教科书表述等问题上，激化中日、日韩领土矛盾，韩国民间甚至因此停止并返还援助日本灾区的捐款。由此可见，日本仍然难以在搁置领土主权争议的前提下，致力于改善与东亚邻国之间的关系。这也验证了李明博总统说过的一句话：中日韩之间除了农产品和保护中小企业等敏感领域外，“很难超越国民感情和政治状况缔结FTA”。 笔者认为，即使日本能够克服农业领域的障碍参加TPP，也不可能完全改变日本与东亚各国之间的经济、外交合作关系。多种合作框架并存，既符合日本的整体利益，也有助于巩固日美同盟，日本既不会“脱美”也不会“脱亚”。东亚各国走向地区一体化的合作进程，符合地区国家的共同利益，不可能由于某个国家态度消极而停滞不前。
【关键词】鸠山外交 菅直人外交 东亚地区一体化 中日韩合作
【作者简介】上海国际问题研究院日本研究中心主任、研究员
2009年9月日本民主党取代自民党执政，鸠山内阁以“构建东亚共同体”为政治符号的东亚合作政策及其外交活动，对促进地区合作产生了积极影响。2010年6月菅直人上台后，修正鸠山政府的外交轨道。本文从日本与中韩两国、东盟、湄公河地区国家的关系等角度，论述鸠山和菅直人政府对东亚地区的外交活动，分析其政策转变的原因及对中日关系的影响。
一、鸠山政府东亚合作政策的形成
“构建东亚共同体”是鸠山政府东亚合作政策的政治符号。鸠山政府的东亚合作政策，是在修改鸠山上台前发表的“东亚共同体设想”的基础上形成的。二者之间虽有共同之处，也有本质区别。
（一）鸠山上台前的东亚共同体设想
鸠山在《我的政治哲学》一文中提出，援引构筑欧洲共同体的成功模式建设东亚共同体，实现“亚洲共同货币”和“政治统一”，建立永久性的集体安全保障制度，“东亚各国共同发展经济，共享地区和平与繁荣”。理想主义色彩浓厚的“东亚共同体设想”，虽然体现了鸠山首相的祖父鸠山一郎提倡的“友爱”精神，但主要是鸠山由纪夫应对“世界从单极统治转向多极化时代”的政策主张。鸠山认为，美国在伊拉克战争和金融危机的双重打击下不断降低国际影响力，“终结了美国主导的全球化时代”，但是，美国仍然拥有世界首屈一指的军事和经济实力；“中国的人口规模占据压倒优势，不断增强军事力量，成为经济超级大国的趋势不可避免”。 因此，“在为霸权地位而奋斗的美国、企图成为霸权国家的中国之间的夹缝中”，日本要维持政治和经济自立、保卫国家利益，只能采取这样的对策：“有效利用美国的军事力量使其发挥作用，但要尽量遏制美国在政治和经济上的放纵；在减少中国近在咫尺的军事威胁的同时，争取中国巨大的经济活动秩序化”。 为了实现这个目标，鸠山提出了构建东亚共同体的目的、前提、目标和路径：1.构建东亚共同体的目的是在日、中（包括香港、台湾）、韩国的GDP总额占世界的四分之一，东亚地区的经济力量与相互依存关系空前扩大和深化的形势下，“必须抓住洋溢着经济增长活力、越来越紧密地结合在一起的东亚地区，作为我国的基本生活空间”。2.日美安保体制作为日本的“外交基轴”，是构建东亚共同体的前提。3.实现“亚洲国家拥有共同货币”、“政治统一”和“创建东亚永久性的安全保障框架”的目标。4.走欧洲一体化道路，“日本先行，韩国、台湾、香港随后”。
上述鸠山设想主要包括三项主张。第一，应对美中两国维持和建立霸权地位的博弈，需要建立东亚永久性的安保框架，在军事上依靠美国遏制“中国军事威胁”，同时限制美国“放纵”，达到维护日本国家安全的目的。第二，构建东亚共同体是日本创建“基本生活空间”的需要。中日韩的经济规模已经奠定了东亚共同体的物质基础，必须抓住地区经济一体化的机遇，把东亚塑造成有利于日本经济发展的外部环境。在中国经济规模超过日本的现状下，需要使中国遵守“国际秩序”，以分享中国经济发展的红利。第三，构建东亚共同体的具体路径是，日本发挥领导作用，韩国和中国台湾和香港地区“随后”。正在发挥东亚合作主导作用的东盟，被视为与日本“争夺地区一体化主导权”的中国，应“完成经济高度增长”，被排除在先行参加共同体建设的国家之外。这一点既是鸠山的个人见解，也是日本政府的一贯立场。总之，鸠山个人主张的战略意图在于，日本在美中两国博弈的“夹缝”中，通过构建共同体，遏制和利用中美两国，将东亚塑造为有利于自身经济发展的最重要的外部空间，实现日本国家利益的最大化。值得注意的是，鸠山对美国世界霸权地位弱化的判断代表了民主党内共识，反映鸠山的理想主义政治信念的部分主张——如援引欧洲一体化经验构建东亚共同体，实现“克服各国过剩的民族主义”，解决各国之间的领土争端和安保难题等，则与其倡导的“无美军常驻（基地）的安全保障”的观点一脉相承。鸠山上台前的个人观点经过调整和修改，演变为鸠山政府的东亚合作政策。
（二）鸠山政府的东亚合作政策
2009年9月鸠山首相上任伊始，在联合国大会等外交活动中频频表示日本将“构建东亚共同体”，博得一片好评。然而，直至11月15日鸠山在新加坡发表亚洲政策演讲《对亚洲的新承诺——实现东亚共同体》，才形成相对具体的政策主张。1.东亚共同体是民主党政府“重视亚洲宣言的支柱”。2.日本“根据‘开放的区域合作原则’，与相关国家在各领域进行合作，建立多层次的功能性共同体网络”。3.将EPA或FTA作为促进经济合作的有力手段，在贸易、投资、金融、教育等领域内进行合作。4.开展应对气候变化的合作，形成救灾、应对突发大规模传染病等“人道主义安全保障框架”；进行反海盗、海难救助等创造“友爱之海”的合作。5.新增“可能合作的领域”，如核裁军及防核扩散、文化交流、社会保障、城市问题，以及目前尚不能确定、将来可能协商的“政治合作”。
鸠山首相发布的上述政策，较少保留其上台前的观点，在政策理念及原则方面都有大幅度的修改：第一，淡化按照欧共体模式构建东亚共同体的观点，用“欧洲和解与合作的经验是我的东亚共同体设想的原型”一句话带过，删除了通过构建共同体应对中美“争霸”的观点；第二，取消建立“共同货币”、东亚安保框架等目标，提出“建立多层次的功能性共同体网络”； 第三，新增加核裁军等“可能合作的领域”，反映冈田外相实现“低核风险世界”的主张和民主党提倡的防核扩散政策； 第四，保留日本将东亚作为“基本生活空间”的观点，继续“模糊”处理东亚共同体的框架等关键要素，表明奉行“开放的地区合作原则”，积极参与亚太地区各种合作框架的讨论。 第五，坚持日本分批引领部分国家和地区构建东亚共同体的路径，“在某个领域内有意愿和能力的国家先行参加，取得合作成果后再增加成员国。”显然，鸠山上台前的个人主张转化为政府的外交政策，并且载入2010年版《日本外交蓝皮书》。 此外，开展应对气候变化的合作，应对救灾、大规模传染病等，大多延续自民党政府（如“新福田主义”）的东亚合作政策。
鸠山政府的东亚合作政策，努力消除东亚共同体“排斥美国”的不利影响，注意照顾美方的利益关切，刻意模糊东亚共同体与现阶段东亚国家加强各领域功能性合作之间的界限，隐藏应对中美“争霸”的战略意图，在核裁军问题上支持奥巴马总统的“无核世界”主张，沿袭了历届日本政府防范中国在区域合作中发挥领导作用的一贯立场。至此，鸠山政府在争取日美“对等地位”的同时，基本确定了日本引领“建立多层次的功能性共同体网络”，与东亚国家加强经济与非传统安全领域合作关系的大方向。
二、鸠山政府的东亚外交
就整体而言， 鸠山政府在东北亚与东南亚投入的外交资源及其实际效果并不相同。首先，从中日、韩日双边关系及中日韩三边关系的角度，分析鸠山政府的东亚合作政策在日本对东北亚外交中的实施状况。
1.中国是鸠山外交的首要对象。2009年9月21日，鸠山首相在中日首脑会谈中提出，中日两国借鉴欧共体模式构建东亚共同体，“日中在相互承认分歧的同时构筑信赖关系，以此为基轴构思东亚共同体”。鸠山还向记者披露：“我谈到希望同中国建立兄弟般的友好关系”，“在认识到双方分歧的同时，我们应该克服这些分歧，建立起互相信任的关系，这是我构建东亚共同体的焦点”。 此后，鸠山又在华盛顿与胡主席会谈时再次表示，中日是推进东亚共同体的“核心”。 鸠山一再提出中日发挥构建共同体的核心作用，这一前所未有的积极姿态得到中方的充分肯定。2.韩国是鸠山外交的重点。2009年10月9日，鸠山在与李明博总统会谈时提出：“（日韩）两国应成为东亚共同体的核心，与亚洲国家深化合作”。 李明博会后向记者表示：“我同意东亚共同体是非常正确的设想”，但必须“解决若干个前提事项”，“尽管需要时间，要以更加开放的心态努力”。 韩方虽然对鸠山设想表示赞同，并未显示出积极参与构建东亚共同体的意愿。3.中日韩峰会是鸠山外交的重要舞台。鸠山在2009年10月举行的北京峰会上强调：东亚共同体的“核心是（日中韩）三国，首先从加强经济合作开始”。虽然三方并未就此进行讨论，但东亚共同体作为“长期目标”写入《纪念中日韩合作十周年联合宣言》。 2010年5月，鸠山在韩国济州岛峰会上再次提出倡议。从会后三国首脑的表态中，不难看出三方的立场存在微妙差异。温家宝总理谈到：中日韩三国发表了展望下一个十年合作方向的四个文件，“在共同构筑东亚共同体之际，实行这些合作令人感到非常欣慰”。李明博总统说：建立共同体非常需要时间，是很难的事情。但是，如果我们朝着这个目标进行不懈的努力就一定会实现，因为我们决心即使到了下一代也要完成。鸠山首相强调：“希望在我提倡的东亚共同体的设想下，努力开展经济合作和人员交流等领域的具体活动。为此，与中国和韩国紧密合作联合行动。” 上述情况表明，中方乐见其成，将加强中日韩合作视为构建共同体的一个步骤；韩方强调实现共同体的长期性，并没有把中日韩合作与东亚共同体挂钩；日方则极力将中日韩合作囊括在鸠山倡议之内，隐含确立主导地位的意图。
其次，从日本与东盟、日本与湄公河地区国家的角度，考察鸠山政府的东亚合作政策在日本对东南亚外交中的实施情况。
1．鸠山外交与东盟。2009年10月24日，鸠山在泰国召开的第12次“东盟—日本”峰会上提出：“按照开放的地区合作原则”，在讨论东亚合作方式的过程中，努力实现东亚共同体这一长期目标。 据日本媒体报道，鸠山在与东盟国家首脑的一系列会谈中，强调“东盟位于东亚共同体设想的中心”。 然而，东盟一方并不赞同鸠山在“10＋3”峰会上表明的立场，即“希望中日韩合作构建东亚共同体”。有东盟国家提出，“东盟应该与中日韩一起主导地区合作”， 也有“正在统一的东盟发挥主导作用”的意见， 泰国总理阿披实“毫不掩饰对（中日韩）夺取主导权的警惕”，因为东盟一直试图在2015年实现一体化后成为地区统一的核心。 这次峰会通过声明宣称，各国欢迎日本发表支援东盟的各项措施，“根据‘开放性、透明性、包容性’及功能合作的原则，作为长期目标，肯定日本再次激活构筑东亚共同体的努力”。声明特别强调：“东盟—日本”峰会、“10＋3”峰会与EAS、ARF、APEC等地区论坛之间存在互相加强的互补作用。 声明强调，东盟赞同多种地区合作框架之间并存、互补、相互促进的关系，实际上表明了反对鸠山“以中日韩为核心”推动地区合作的立场。所以，东盟10国一致主张，鸠山倡议不过是“激活”了日本此前提出的东亚共同体设想。在东盟坚持大国平衡政策，警惕中日韩取代东盟主导作用的情形下，鸠山外交未能收获理想效果。
2．鸠山外交与湄公河地区5国。加强日本与湄公河地区柬、老、泰、缅、越5国之间的关系，在鸠山外交中占据重要地位。2009年10月3日和24日，鸠山政府在柬埔寨和泰国先后举行了第二届“日本—湄公河”外长会议和经济部长会议。两周后，又在东京召开首届“日本与湄公河”首脑峰会，并且发表了联合声明（《第一届日本与湄公河地区国家首脑会议东京宣言——确立未来共同繁荣的新伙伴关系》），以及罗列63个援助项目的《日本与湄公河行动计划63》。联合声明宣布，日本与湄公河5国建立“通向东亚共同体的新型伙伴关系”，日本将在3年内向5国、特别是柬老越3国提供5000亿日元的政府开发援助，从建设互联互通的基础设施，到培训通关人员等提供多方援助，促进日本企业深度参与湄公河地区的经济开发，通过投资获取当地自然资源。双方决定进一步提升协商机制，定期举行高级工作会议和首脑会议。湄公河5国表示，支持日本“入常”及其外交政策，在国际事务中加强相互协调。 这是迄今日本在东南亚的外交活动中最有实质内容的战略性举措。鸠山政府在背负巨额政府财政赤字的状况下，向湄公河地区大量投放外交资源，其援助力度之大，提升协商机制速度之快，远远超过对东盟其他国家的投入。事实证明，鸠山政府对湄公河5国的外交，在其东亚外交中占据重要地位，其中，对柬老越3国的重视和投入比对泰缅两国更多，可谓重中之重。
从总体上看，鸠山政府为了争取各国支持，所到之处分别表明中日、日韩、中日韩及东盟是构建共同体的“核心”或“中心”，虽然不无八面玲珑之嫌，但其积极推动东亚特别是东北亚地区合作的努力值得充分肯定。济州岛峰会首次发表了《中日韩加强科技创新合作的联合声明》等文件，表达了三国希望加强科技和创新合作，共同应对区域性和全球性课题的意愿。 另一方面，鸠山外交将重点放在东南亚，分别在东盟、湄公河5国、柬老越三个层次上推进，重点突出，层次分明，虚实俱备，成效显著。湄公河地区在鸠山外交中的地位及其战略意义，与东北亚地区不能同日而语。当然，韩方回应鸠山设想不够积极，日本担心中国与其“争夺领导权”等，也是不可否认的消极因素。
三、菅直人政府的东亚外交
2010年6月菅直人组阁后，一面声称继续推进“东亚共同体外交”， 一面在行动上与鸠山外交逐步拉开距离，消极对待东北亚合作，积极加强与东盟之间的合作关系，重点提升日越全面战略合作关系。
2010年6月27日，胡锦涛主席在加拿大会见菅直人首相，提出发展中日关系的5点建议，其中包括中日共同致力于维护东北亚地区和平稳定，携手推动东亚区域合作和东亚共同体建设的内容，这也是中方对鸠山政府推动中日韩合作的积极回应。然而，菅直人仅回应说：“作为长远目标推进东亚共同体”，特别希望构筑防卫当局之间的互信关系， 与鸠山政府的外交姿态形成鲜明对比。而在三周后举行的日本与东盟外长会议上，冈田外相宣布了提高合作水平的三项措施，彰显东盟在菅直人外交中的重要地位：（1）日本效仿联合国和欧盟，在雅加达常设“驻东盟代表部”，此前，日本已派驻“东盟担当大使”。（2）日本希望从“计划阶段”参与建设东盟国家互联互通的基础设施，制定了《亚洲新增长：日本与东盟伙伴计划》。 （3）“出于地区将来整体规划的考虑”，日本建议扩大与东盟之间的防灾和科技合作。 此后，冈田还在东亚峰会非正式外长会议上，积极支持部分东盟国家在南海主权争议问题上与中国抗衡，美国国务卿希拉里发表支持东盟南海主权声索国对中国施压的讲话后，冈田两次发言配合美方向中国发难， 表明日本与南海争议“密切相关”、积极介入的立场。
菅直人政府在加强日越首脑互访、外长会谈等交流机制的基础上，全面提升日越战略合作关系，首次派出日本海上自卫队的运输舰，与美军一起在越南和柬埔寨进行医疗救助活动。但是，“其目的并不限于人道主义援助”，防卫省官员表示，中国扩大在南海和东海的势力范围，越南等南海沿岸各国对中国抱有强烈的防范意识，日本在这一地区不断开展援助活动，必然会得到东南亚各国更多的信任。 日方高度评价越南作为东盟外长会议轮值主席国，在南海问题上“牵制日益强大的中国，取得了外交上的胜利”。 因为越南不仅与菲律宾“沟通”，“还积极说服泰国、柬埔寨等与南海问题无关的国家”，在7月22日举行的东盟地区论坛（ARF）会议上，把讨论旨在对付中国的南海岛屿和环礁的主权问题提上日程。 7月24日，冈田外相访问越南，在与越南副总理兼外长范家谦会谈时，对其“作为轮值主席指挥东盟系列外长会晤表示肯定和敬意”，双方决定建立国防部长与外交部副部长级的“日越战略伙伴关系对话”（2＋2）框架，在防卫和外交领域“加强联合行动”。 另外，冈田还试图以“中方修建水库造成下游水量减少”为借口，与中方交涉“湄公河问题”， 俨然以湄公河下游国家的代言人自居，在中国的传统友好国家之间挑拨离间。此后不久，2010年10月菅直人首相访问越南，双方发表“一揽子推进战略伙伴关系”的联合声明，推动日越经济结合关系深入发展，进一步提高日越两国间的政治、安全、经济合作水平。
上述事实表明，菅直人政府调整了鸠山首相积极促进中日韩合作的外交姿态，重点推进对东南亚地区的外交，进一步密切日本与东盟的合作关系，提高东盟在日本的东南亚战略中的地位，力促日本企业深度参与东盟一体化进程及基础设施建设。从柬老越3国中选定越南，全面提升日越双边外交、安全领域的战略对话机制和经济结合程度，把越南作为对柬埔寨、老挝以及日本对湄公河地区外交的核心和“杠杆”，在对东盟的外交中发挥重要作用。
综观日本民主党执政后的东亚合作，鸠山和菅直人政府共在五个层次上推进东亚合作政策：1.中日韩；2.日本－东盟；3.日本－湄公河5国；4.日本－柬老越3国；5.日本－越南。两届政府的外交重点各有不同，柬老越3国是鸠山外交的重点；东盟是菅直人外交的着力点，对越外交则是菅直人政府东亚合作政策的“点睛之作”，通过全面加强日越关系，促进对东南亚各国的外交关系深入发展，发挥“牵制中国”的作用。两届政府的东亚合作政策及其外交活动各有侧重，相辅相成。遗憾的是，菅直人政府积极配合美国，联合部分东盟国家在南海问题上对中国施压的举措，偏离了促进东亚各国加强地区合作的大方向。
四、日本转变东亚合作政策的原因
“东亚共同体设想”随着鸠山下台逐渐淡出日本外交，中日韩三国仍然按照济州岛峰会达成的共识，于2010年1 2月16日在首尔签署了《中日韩三国政府关于建立三国合作秘书处的协议》，为三国磋商机制提供支持，为探讨和实施三国合作项目提供便利。2011年1月，菅直人首相改组内阁后，不再高举东亚合作的旗帜。日本国内舆论关注的热点也转向加入泛太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP）的利弊以及如何解决农业问题的争论。
从鸠山到菅直人内阁的政策变化，可归纳为三方面的原因。
第一，在美国全球战略重心移向亚洲的新形势下调整日本对外政策。过去，日本以美国的代言人自居，在地区事务中间接地反映美方意图。在美国直接参加东亚峰会之际，为避免同中美俄印在东亚地区的大国博弈中被边缘化，菅直人政府在东南亚国家中合纵连横，加强政治与安全领域的合作，借南海主权争议问题向中国施压，以削弱中国的地缘政治影响。在东北亚地区则利用“天安号”沉船事件和“延坪岛炮击事件”，积极介入朝鲜半岛问题，加强日韩及日美韩之间的军事互动和安保协商，建立日韩情报共享和后勤资源共享机制，举行空前规模的日美军事演习等，力促建立美日韩共同应对“朝鲜半岛危机”、牵制中国的战略态势。
第二，矫正鸠山对美外交的反动作用。菅直人政府汲取鸠山内阁因普天间基地搬迁、东亚共同体成员等问题引发美国不满的教训，强调落实日美基地搬迁协议，向奥巴马政府多次提出加强日美同盟合作的希望。另一方面，调整鸠山内阁加强中日韩合作、促进构建东亚共同体的外交政策，表明日本积极参加TPP交涉的意愿，在区域合作领域向美国靠拢。
第三，强化日美同盟，应对“中国威胁”。菅直人政府不但打破中日搁置钓鱼岛领土争议的默契，制造非法抓扣中国船长的“9•7钓鱼岛事件”，在2010年版《防卫白皮书》内强调“中国军事威胁”， 而且在2011年以后实施的5年防卫力量发展计划——新《防卫计划大纲》中，将“在周边海域扩大活动”的中国，作为“地区和国际社会的担忧事项”，制定以中国为假想敌的军事战略，针对中国加强西南岛屿的军力部署，进一步提高日美同盟合作层级， 配合美国推行对华军事遏制战略。
菅直人政府的上述举措，不但与其标榜的东亚合作政策背道而驰，而且违背了中日首脑共同签署的全面推进中日战略互惠关系的第四个政治文件，不仅伤害了两国民间感情，而且也给其“观光立国”新政带来负面影响，是导致内阁支持率不断下跌的主要因素之一。
2011年“3•11”特大地震及其次生灾害——大海啸和旷日持久的核泄漏危机，将给日本的东亚合作政策带来什么影响，是否打乱菅直人政府6月决定加入TPP的政治进程值得关注。日本出于灾后重建的需要，将会加大对中国市场的依赖程度，更加重视中日经贸合作关系，发展战略互惠关系。如果日本政府有精力、有魄力，把灾后重建与解决农业保护问题相结合，将有利于减少加入TPP的阻力，早期启动参加TPP的交涉。遗憾的是，在中韩两国大力援助日本救灾的过程中，日本依旧在教科书表述等问题上，激化中日、日韩领土矛盾，韩国民间甚至因此停止并返还援助日本灾区的捐款。由此可见，日本仍然难以在搁置领土主权争议的前提下，致力于改善与东亚邻国之间的关系。这也验证了李明博总统说过的一句话：中日韩之间除了农产品和保护中小企业等敏感领域外，“很难超越国民感情和政治状况缔结FTA”。 笔者认为，即使日本能够克服农业领域的障碍参加TPP，也不可能完全改变日本与东亚各国之间的经济、外交合作关系。多种合作框架并存，既符合日本的整体利益，也有助于巩固日美同盟，日本既不会“脱美”也不会“脱亚”。东亚各国走向地区一体化的合作进程，符合地区国家的共同利益，不可能由于某个国家态度消极而停滞不前。