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摘要本文在界定政府行为企业化内涵的基础上,分析了其形成的背景和原因。政府行为企业化在一定程度上有积极的一面:从宏观方向看,它启动和推动了市场化改革,促进了区域经济的快速发展;从微观层面分析,它提高了政府的行政效率。但是我们也应该清醒的看到,它容易过多介入微观经济活动,从而引起一系列的弊端,对经济活动起阻碍的作用。站在客观的角度上对政府行为企业化进行可行性分析具有重要的意义。
关键词政府行为企业化 可行性 区域经济 行政效率
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-147-02
一、政府行为企业化的涵义
所谓“政府行为”是指政府机关及其工作人员以据宪法和法律的规定,对政治、经济、文化、社会等各方面的事务进行组织、管理和控制的活动,是国家权力的运用和实施。所谓“企业化”就是指这些行为是政府以一个市场参与者即买方或者卖方、投资者或者是融资者的身份,以市场交易的形式所从事的行为。政府行为企业化可以理解为作为主体的政府以企业化的手段直接参与微观经济活动的行为。
从区域经济学的角度看,政府行为企业化是指政府在追求区域经济利益最大化的过程中,像企业一样对区域内部资源进行配置,按照“经济人”规则,实现区域经济效益最大化,并在区域利益最大化的基础上实现政府官员的政治利益最大化。
有学者提出地方政府行为企业化是指地方政府特别关注微观经济活动、经济组织,政府与经济活动特别是与企业活动出现新的结合,地方政府按照企业性的目标来定义自己的目标趋向,安排自己的行为,片面追求经济指标甚至在政策上屈从企业特别是大企业(集团)的资本利益,而忽视了地方政府本应承担的公共职能、国家的公共价值目标和建设目标。
通过以上分析,政府行为企业化可以看做政府在管理社会和向公众提供服务的过程中,引进市场机制,政府行为以企业化的方式注重以低成本投入获得最大化效益,以调配资源和提高行政效率,参与微观经济活动,取得最大化经济利益和政治利益的行为。
二、政府行为企业化的形成背景和原因
(一)政府行为企业化形成的特殊背景
在成熟的市场经济中,市场运行的主体是企业和消费者,中央政府承担宏观调控的职能,地方政府的经济职能主要是提供区域公共产品,其掌管的资源和调控权十分有限,不得干预企业的经营活动。但这种市场运作体系并不适合过渡时期的中国经济。
渐进性改革并未将中央对国有经济的控制权和剩余索取权直接分配给企业,而是逐步转化为地方控制,这使得地方政府不仅获得了区域内国有经济的剩余分享权和控制权,而且在一定程度上强化了其区域调控权限和微观管制职能,成为政府内部一体化市场的主体,具有了“经济人”的性质。自我国经济体制转向市场经济转变以来,中央政府一直把政府和企业间的经济性分权作为一个重要的目标,其经济职能一直处于自我收缩状态,而与此相悖的是,地方政府经济职能却不断强化,微观经济领域内的配置资源权利和承担的职能得到很大的拓展,并成为相对独立的市场主体和分享市场改革利益的主体。分权让利的财政体制改革增强了地方政府与中央政府之间的博弈能力,其直接后果便是弱化了中央政府对地方经济的控制,地方政府企业化特征越来越明显。
(二)政府行为企业化的形成原因
1.政府具有企业性特征,政府和企业都能与市场相互替代协调生产。政府与企业之间有许多相似或相通之处,有共同的生存逻辑,均根据自身在环境系统中的势力决定交换行为和生产行为。科斯认为:企业是“一种可以与市场相互替代的协调生产的手段”。亚当·斯密认为政府是“守夜人”,但他并没有否认政府能够协调生产能力。凯恩斯的理论则认为“看不见的手”要发挥作用,“看得见的手”也要发挥作用,“看得见的手”就是政府的作用,可见企业与政府间存在共性。政府虽然不能完全像企业一样经营,但是政府具有权威性和强制性,当它的职能延伸到微观领域后,在经营过程中同样拥有剩余控制权。所以,政府和企业都能与市场相互替代、协调生产,在向市场经济渐进转型过程中,政府行为企业化是其必然的选择。
2.转型期间,政府企业化行为起过渡作用。我国由计划经济转向市场经济具有渐进式特征,在转轨时期市场经济还不完善,在这一期间政府拥有更多的重要资源的配置控制权,市场机制对资源配置的基础性作用还没有得到充分体现,企业也尚未成为真正意义上的市场主体。地方政府为了政绩突出,以企业化行为参与微观经济活动中,希望通过更多资金进入本地区尽可能地拓展并保护好自己的市场,由此形成新型的政企关系。地方政府在转型时期,实际上是独立的经济主体,具有“经济人”利益最大化的行为假设,其既以中立者身份调控经济运行,又以所有者身份干预经济。所以在转型时期,政府行为企业化起着过渡的作用,应将经济剩余分享权和控制权重新分配给企业,以不断的促进市场经济体制趋于完善。
3.追求利益最大化,促使政府行为企业化
马克思指出:“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”。在经济转型期间,国家的财政体制改革,使地方政府获得了管理地方行政和财政的自主权,地方政府在本地区的企业收入在很大程度上决定了其可支配的财力,因此他们必定要介入经济活动,最大努力地发展地方经济。地方政府要追求自身的财政利益最大化,就要保障本地企业的利润最大化。从这一意义上说,地方政府同本地企业实际上形成了利益共同体。为了增加财政收入、显示政绩和谋求政策性盈利,地方政府与中央政府博弈,以最低行政成本获得最大收益,利用其拥有的自然资源及对银行的初始所有权,像企业一样扩大投资和追求利益,使得政府行为具有了企业化的性质。
以上分析不难看出,以“放权让利”为特征的分利化改革及市场经济的发展需要,使地方政府在微观领域内获得了较大的配置资源权利,并成为相对独立的行为主体和利益主体。随着行政管理和财政权力增加,在追求最大利益的激励下,各地政府想方设法、因地制宜,积极主动地推动地方经济发展,地方政府行为采取了企业化的方式。
三、政府行为企业化的可行性因素
(一)从宏观层面看,政府行为企业化推动了市场化改革并促进区域经济发展
在转型阶段,地方政府企业行为化作用的强化没有阻碍反而促进了市场经济发展进程,使我国经济得到快速发展,原因就是地方政府的行为倾向于企业化。我国政府行为企业化在中国渐进式改革中创造了持续高速发展的奇迹,被西方学者冠以“北京共识”,并且被当作一种模式区别于新经济自由主义倡导的“华盛顿共识”。在转型期间,市场机制不完善使政府行为企业化在一定范围内发挥了本来应该由市场机制发挥的作用。政府通过帮助本地企业与外地企业竞争,有选择性地分配并充分利用其掌握本地区稀缺资源的优势,维护本地企业谋求利润最大化的行为;在中央实行地区倾斜政策的形势下,地区政府尽可能多地争取对自己有利的政策,制定一系列有利于本地区经济发展的方针政策,促进经济的快速发展。政府行为企业化推动了我国市场化进程,加快了地方经济发展,带动了中国经济的整体发展水平。
(二)从微观层面看,政府行为企业化是提高政府效率的关键
在市场经济体制下,政府要加强自身建设。从微观层面分析,政府行为企业化是政府在行政管理和为人民服务时适度借鉴企业经营管理的运作模式和行业规则,以提高其其行作握需求信息的情况下,己的生产成本,尽量减低各项费用的开支。行政效率和绩效。政府行为企业化使得政府把自己作为利益的主体,在成本和收入之间进行衡量,尽量减低各项费用的开支,用最少的钱创造最多的公共产品和服务。政府组织内部行为企业化要求政府按照职、责、权统一的原则,授予基层机构及行政主管一定的决定权并鼓励公务员参与决策,让其承担相应的责任,同时增强组织的凝聚力和向心力,提高工作效率;使得政府具有竞争意识和服务意识,从而为公众提供优质的公共产品和良好公务服务,不断提高工作的质量和效率,更好地为经济建设服务。
四、政府行为企业化可行性的弊端
我們应该清醒地意识到政府行为企业化使得地方政府在与中央政府的博弈过程中,不利于国家的宏观经济调控,不利于经济的长期有效运行。政府很容易过多地介入到微观经济活动领域,影响企业的独立自主性,市场经济主体的运行受到政府行为的严重干扰,阻碍了市场经济的运行;并且可能导致在区域经济合作中政府的不作为和不合作;中介组织不能发挥应有的作用会阻碍经济的发展,导致长期交易成本加大和效率低下,层出不穷的“寻租”、“地方保护”、“搭便车”等负面效应便是政府行为企业化演进的结果。
转型期间,地方政府拥有很大的管理地方行政和财政的自主权,拥有自然资源、土地资源及对银行的初始所有权,具有“经济人“的性质,政府行为企业化以实现自身利益最大化为动机,必然会导致过多的资金投资,使经济过热。地方政府行为企业化使得当前政府为了追求自身政绩突出和效益最大化,可能将未来的财力提前透支,带来了很大的财政风险,极大地威胁着地方公共财政的可持续性,同时带来地方保护主义、行为短期化、过度功利性等弊端。
客观地讲,在市场经济体制转型时期,政府行为企业化有其特定的形成背景和原因,具有过渡性的性质;在推动市场化进程、促进经济快速发展、提高行政效率等方面起到了一定的积极作用。同时不可忽视的是,在市场发育逐渐趋于成熟和完善的情况下,政府和政府官员行为动机上的偏离,不利于市场经济的有效运行。所以,我们要客观、辩证地看待政府行为企业化,找准政府和市场的最佳结合点,发挥其积极作用的一面,制止和消除其消极阻碍作用的一面,从而使我国经济以适合自己的最佳方式高效地运转和发展。
注释:
杨公齐.政府行为企业化:中国经济奇迹的一种解释.华东经济管理.2008(8).20-24.
马克思恩格斯全集(第一卷).北京:人民出版社.1956.82.
参考文献:
[1][美]戴维·奥斯本著.谭功荣译.摒弃官僚制:政府再造的五项战略.北京:中国人民大学出版社.2002.
[2]卢智增.浅析政府管理仿企业化模式.商业时代.2008(22期).
[3]艾琳.地方政府企业化现象值得关注.中国财经报.2006.
[4]谢绪磊.试析中国政府企业化进程的瓶颈与途径.高等教育与学术研究.2008(12).
[5]黄华.效率政府:政府行为企业化.企业改革与管理.2005(8).
[6]MarcBlecher,VivienneShue.TetheredDeer:GovernmentandEconomyinaChineseCounty.Stanford,CA:StanfordUniversityPress.1996.
[7]杨绘宏.企业化政府行为的影响及其法律规范.企业技术开放.2003(9).
[8]邓聿文.政府行为企业化是导致经济趋热主因.上海证券报.2006(8).
[9]戴维·奥斯本,特德·盖布勒著.周郭仁译.改革政府—企业精神如何改革公营部门.译文出版社.1996.
[10]李庆钧.“政府行为的经济化”与政府职能定位.理论界.2006(7).
关键词政府行为企业化 可行性 区域经济 行政效率
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-147-02
一、政府行为企业化的涵义
所谓“政府行为”是指政府机关及其工作人员以据宪法和法律的规定,对政治、经济、文化、社会等各方面的事务进行组织、管理和控制的活动,是国家权力的运用和实施。所谓“企业化”就是指这些行为是政府以一个市场参与者即买方或者卖方、投资者或者是融资者的身份,以市场交易的形式所从事的行为。政府行为企业化可以理解为作为主体的政府以企业化的手段直接参与微观经济活动的行为。
从区域经济学的角度看,政府行为企业化是指政府在追求区域经济利益最大化的过程中,像企业一样对区域内部资源进行配置,按照“经济人”规则,实现区域经济效益最大化,并在区域利益最大化的基础上实现政府官员的政治利益最大化。
有学者提出地方政府行为企业化是指地方政府特别关注微观经济活动、经济组织,政府与经济活动特别是与企业活动出现新的结合,地方政府按照企业性的目标来定义自己的目标趋向,安排自己的行为,片面追求经济指标甚至在政策上屈从企业特别是大企业(集团)的资本利益,而忽视了地方政府本应承担的公共职能、国家的公共价值目标和建设目标。
通过以上分析,政府行为企业化可以看做政府在管理社会和向公众提供服务的过程中,引进市场机制,政府行为以企业化的方式注重以低成本投入获得最大化效益,以调配资源和提高行政效率,参与微观经济活动,取得最大化经济利益和政治利益的行为。
二、政府行为企业化的形成背景和原因
(一)政府行为企业化形成的特殊背景
在成熟的市场经济中,市场运行的主体是企业和消费者,中央政府承担宏观调控的职能,地方政府的经济职能主要是提供区域公共产品,其掌管的资源和调控权十分有限,不得干预企业的经营活动。但这种市场运作体系并不适合过渡时期的中国经济。
渐进性改革并未将中央对国有经济的控制权和剩余索取权直接分配给企业,而是逐步转化为地方控制,这使得地方政府不仅获得了区域内国有经济的剩余分享权和控制权,而且在一定程度上强化了其区域调控权限和微观管制职能,成为政府内部一体化市场的主体,具有了“经济人”的性质。自我国经济体制转向市场经济转变以来,中央政府一直把政府和企业间的经济性分权作为一个重要的目标,其经济职能一直处于自我收缩状态,而与此相悖的是,地方政府经济职能却不断强化,微观经济领域内的配置资源权利和承担的职能得到很大的拓展,并成为相对独立的市场主体和分享市场改革利益的主体。分权让利的财政体制改革增强了地方政府与中央政府之间的博弈能力,其直接后果便是弱化了中央政府对地方经济的控制,地方政府企业化特征越来越明显。
(二)政府行为企业化的形成原因
1.政府具有企业性特征,政府和企业都能与市场相互替代协调生产。政府与企业之间有许多相似或相通之处,有共同的生存逻辑,均根据自身在环境系统中的势力决定交换行为和生产行为。科斯认为:企业是“一种可以与市场相互替代的协调生产的手段”。亚当·斯密认为政府是“守夜人”,但他并没有否认政府能够协调生产能力。凯恩斯的理论则认为“看不见的手”要发挥作用,“看得见的手”也要发挥作用,“看得见的手”就是政府的作用,可见企业与政府间存在共性。政府虽然不能完全像企业一样经营,但是政府具有权威性和强制性,当它的职能延伸到微观领域后,在经营过程中同样拥有剩余控制权。所以,政府和企业都能与市场相互替代、协调生产,在向市场经济渐进转型过程中,政府行为企业化是其必然的选择。
2.转型期间,政府企业化行为起过渡作用。我国由计划经济转向市场经济具有渐进式特征,在转轨时期市场经济还不完善,在这一期间政府拥有更多的重要资源的配置控制权,市场机制对资源配置的基础性作用还没有得到充分体现,企业也尚未成为真正意义上的市场主体。地方政府为了政绩突出,以企业化行为参与微观经济活动中,希望通过更多资金进入本地区尽可能地拓展并保护好自己的市场,由此形成新型的政企关系。地方政府在转型时期,实际上是独立的经济主体,具有“经济人”利益最大化的行为假设,其既以中立者身份调控经济运行,又以所有者身份干预经济。所以在转型时期,政府行为企业化起着过渡的作用,应将经济剩余分享权和控制权重新分配给企业,以不断的促进市场经济体制趋于完善。
3.追求利益最大化,促使政府行为企业化
马克思指出:“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”。在经济转型期间,国家的财政体制改革,使地方政府获得了管理地方行政和财政的自主权,地方政府在本地区的企业收入在很大程度上决定了其可支配的财力,因此他们必定要介入经济活动,最大努力地发展地方经济。地方政府要追求自身的财政利益最大化,就要保障本地企业的利润最大化。从这一意义上说,地方政府同本地企业实际上形成了利益共同体。为了增加财政收入、显示政绩和谋求政策性盈利,地方政府与中央政府博弈,以最低行政成本获得最大收益,利用其拥有的自然资源及对银行的初始所有权,像企业一样扩大投资和追求利益,使得政府行为具有了企业化的性质。
以上分析不难看出,以“放权让利”为特征的分利化改革及市场经济的发展需要,使地方政府在微观领域内获得了较大的配置资源权利,并成为相对独立的行为主体和利益主体。随着行政管理和财政权力增加,在追求最大利益的激励下,各地政府想方设法、因地制宜,积极主动地推动地方经济发展,地方政府行为采取了企业化的方式。
三、政府行为企业化的可行性因素
(一)从宏观层面看,政府行为企业化推动了市场化改革并促进区域经济发展
在转型阶段,地方政府企业行为化作用的强化没有阻碍反而促进了市场经济发展进程,使我国经济得到快速发展,原因就是地方政府的行为倾向于企业化。我国政府行为企业化在中国渐进式改革中创造了持续高速发展的奇迹,被西方学者冠以“北京共识”,并且被当作一种模式区别于新经济自由主义倡导的“华盛顿共识”。在转型期间,市场机制不完善使政府行为企业化在一定范围内发挥了本来应该由市场机制发挥的作用。政府通过帮助本地企业与外地企业竞争,有选择性地分配并充分利用其掌握本地区稀缺资源的优势,维护本地企业谋求利润最大化的行为;在中央实行地区倾斜政策的形势下,地区政府尽可能多地争取对自己有利的政策,制定一系列有利于本地区经济发展的方针政策,促进经济的快速发展。政府行为企业化推动了我国市场化进程,加快了地方经济发展,带动了中国经济的整体发展水平。
(二)从微观层面看,政府行为企业化是提高政府效率的关键
在市场经济体制下,政府要加强自身建设。从微观层面分析,政府行为企业化是政府在行政管理和为人民服务时适度借鉴企业经营管理的运作模式和行业规则,以提高其其行作握需求信息的情况下,己的生产成本,尽量减低各项费用的开支。行政效率和绩效。政府行为企业化使得政府把自己作为利益的主体,在成本和收入之间进行衡量,尽量减低各项费用的开支,用最少的钱创造最多的公共产品和服务。政府组织内部行为企业化要求政府按照职、责、权统一的原则,授予基层机构及行政主管一定的决定权并鼓励公务员参与决策,让其承担相应的责任,同时增强组织的凝聚力和向心力,提高工作效率;使得政府具有竞争意识和服务意识,从而为公众提供优质的公共产品和良好公务服务,不断提高工作的质量和效率,更好地为经济建设服务。
四、政府行为企业化可行性的弊端
我們应该清醒地意识到政府行为企业化使得地方政府在与中央政府的博弈过程中,不利于国家的宏观经济调控,不利于经济的长期有效运行。政府很容易过多地介入到微观经济活动领域,影响企业的独立自主性,市场经济主体的运行受到政府行为的严重干扰,阻碍了市场经济的运行;并且可能导致在区域经济合作中政府的不作为和不合作;中介组织不能发挥应有的作用会阻碍经济的发展,导致长期交易成本加大和效率低下,层出不穷的“寻租”、“地方保护”、“搭便车”等负面效应便是政府行为企业化演进的结果。
转型期间,地方政府拥有很大的管理地方行政和财政的自主权,拥有自然资源、土地资源及对银行的初始所有权,具有“经济人“的性质,政府行为企业化以实现自身利益最大化为动机,必然会导致过多的资金投资,使经济过热。地方政府行为企业化使得当前政府为了追求自身政绩突出和效益最大化,可能将未来的财力提前透支,带来了很大的财政风险,极大地威胁着地方公共财政的可持续性,同时带来地方保护主义、行为短期化、过度功利性等弊端。
客观地讲,在市场经济体制转型时期,政府行为企业化有其特定的形成背景和原因,具有过渡性的性质;在推动市场化进程、促进经济快速发展、提高行政效率等方面起到了一定的积极作用。同时不可忽视的是,在市场发育逐渐趋于成熟和完善的情况下,政府和政府官员行为动机上的偏离,不利于市场经济的有效运行。所以,我们要客观、辩证地看待政府行为企业化,找准政府和市场的最佳结合点,发挥其积极作用的一面,制止和消除其消极阻碍作用的一面,从而使我国经济以适合自己的最佳方式高效地运转和发展。
注释:
杨公齐.政府行为企业化:中国经济奇迹的一种解释.华东经济管理.2008(8).20-24.
马克思恩格斯全集(第一卷).北京:人民出版社.1956.82.
参考文献:
[1][美]戴维·奥斯本著.谭功荣译.摒弃官僚制:政府再造的五项战略.北京:中国人民大学出版社.2002.
[2]卢智增.浅析政府管理仿企业化模式.商业时代.2008(22期).
[3]艾琳.地方政府企业化现象值得关注.中国财经报.2006.
[4]谢绪磊.试析中国政府企业化进程的瓶颈与途径.高等教育与学术研究.2008(12).
[5]黄华.效率政府:政府行为企业化.企业改革与管理.2005(8).
[6]MarcBlecher,VivienneShue.TetheredDeer:GovernmentandEconomyinaChineseCounty.Stanford,CA:StanfordUniversityPress.1996.
[7]杨绘宏.企业化政府行为的影响及其法律规范.企业技术开放.2003(9).
[8]邓聿文.政府行为企业化是导致经济趋热主因.上海证券报.2006(8).
[9]戴维·奥斯本,特德·盖布勒著.周郭仁译.改革政府—企业精神如何改革公营部门.译文出版社.1996.
[10]李庆钧.“政府行为的经济化”与政府职能定位.理论界.2006(7).