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2015年下半年,户籍改革步伐加快。10月,十八届五中全会提出继续提高户籍人口城市化率;11月,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》发布,提出要实施居住证制度,努力实现基本公共服务的全覆盖;12月份,国务院公布了《居住证暂行条例》,居住证持有人享有劳动就业、义务教育、公共卫生服务等多项基本公共服务和出入境证件办理、机动车登记等七类便利。
从一系列的政策来看,深化户籍制度改革已成共识。但最近这段时间的舆论来看,无论学界还是政界对为什么改,怎么改,尚未形成一致的看法。
随着国内外形势的变化,对户籍改革紧迫性和改革路径理解更加多样。但统一思想,达成共识,是推动户籍改革的前提,因此要解决两个问题:第一,在当前中国经济遭遇严重危机背景下,如何重新认识户籍改革的意义;第二,如何抓住时机,开展户籍改革,推动新型城镇化战略,助力中国经济走出危机。
重新认识户籍改革的重要意义
2014年至今,中国经济遇到了前所未有的困难。过往依靠要素投入推动经济增长的时代已经结束,在当前严峻的经济形势下,必须抓住机遇,只有通过制度改革,优化资源配置,释放市场空间,促进经济的再起航,否则中国将很可能失去全球经济分工中有利地位。新型城镇化作为一项国家重大战略,将成为未来一段时期内中国经济增长的重要推动力,但户籍制度严重阻碍城市化进程,制约人力资源的高效流动,限制创新和需求,从而削弱中国经济增长。
自1980年代起,中国经济依靠生产要素的无限投入,获得了前所未有的成功。但是,随着人口红利消耗殆尽,国内劳动力成本、能源成本、物流成本、土地成本的上涨,以及海外需求市场萎缩的影响,2008年以来,中国经济增长开始放缓,近两年更是遭遇到了前所未有的危机。中国能否平稳度过难关,迈过“中等收入国家陷阱”,从发展中国家进入初等发达国家行列,实现“强国梦”,关键已不在于要素投入多寡,而在于政策调整和制度改革。
在众多亟待改革的陈旧制度中,户籍改革是呼声最大、涉及最广、试点最多,改革时机也最为成熟,而且将会对中国社会结构和经济发展产生最为根本的影响。有研究表明,户籍放开将为中国经济带来1%~2%的增长率,其经济拉动作用非常明显。
具体而言,当前户籍改革对中国经济发展的积极作用,主要体现在以下四个方面:
户籍改革的宗旨是给予外来人口同等的资格和竞争机会,从而改善创新环境,增强城市活力。只有取消各种保护性制度,减少人力资源流动的壁垒,才可能会产生一个自由开放的创新环境,激发社会活力。
促进人口积聚,形成规模效益。研究表明,城区人口300万~500万左右的城市,净规模效益最优。但中国城市无论从数量还是质量上都发育不足,除了少数一线城市外,城市人口密度普遍偏低,城市公共交通与服务能力不足,无法充分激发消费需求,导致城市活力不够。
刺激二三线城市房地产市场,拉动内需,避免城市因人口流出而衰落。当前中国城市总体上过度建设,除了北、上、广、深,其他城市,基本上供过于求。对于依靠劳动力流入发展起来的城市,必须设法留住这些人口,刺激房地产市场,保证城市的可持续发展,否则将难免陷入衰落。
推动地方政府由竞争资本,转向竞争人力资源,转变地方政府行为,提升新型城镇化的内涵。中国城市化将会从粗放的城市建设,转向提升服务能力。只有这样,才可能让地方政府以人为本,提升社会治理能力和社会服务水平,努力建设宜居城市,吸引外来人口的流入,抬升本地区房产税和物业税,推动新型城市化的内涵建设。
当前户籍改革措施存在的问题
自2003年以来,从中央到地方,从学术到实践,都对户籍改革进行了大量的研究和探索。户籍改革势在必行,这已达成共识,但是怎么改,尚未形成一致的看法。直接废除户籍,或完全放开入户限制,还是先开放户口申请,采用居住证或积分入户等,不同观点争议激烈,莫衷一是。
从全国范围来看,户籍改革的主要原则是“逐步推进”。目前已被国务院认可并在全国推行的是积分入户制度,该制度曾经在广东和上海等地探索多年。但是,积分手续繁琐,前提条件苛刻,入户名额有限,难以满足大量流动人口城市化的需要。此外,国务院近期发布的《居住证暂行条例》,其中规定,在全国建立居住证制度,推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖,要求各地积极创造条件,逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。虽然居住证制度较积分入户覆盖面更广,但是居住证含金量太低,其主要功能依然是流动人口管理,对推动城市化的作用甚微。
自2014年7月,国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》一年多来,全国已有20个省区市出台了具体的户籍制度改革方案。纵观各地出台的户籍改革方案,基本以放开小城市户籍,控制大城市户籍准入为主。但是,中小城市户籍对农民工毫无吸引力,与鸡肋无异;在中西部省份,即便是省会城市的户籍吸引力也不足,即便全部放开,对城市化的推动力也非常有限。
在经济发展良好的时期,我们还有时间通过“试验法”逐步推进户籍改革,但是当中国经济遭遇了严重危机,依靠要素投入或者金融杠杆已经难以奏效的情况下,急需快速、深入制度改革,释放制度空间,提振民心。继续原来缓慢的改革步伐,只会贻误时机,让市场和老百姓看不到希望,从而对改革失去信心。
对今后户籍改革的几点建议
在当前形势下,中央政府必须果断采取措施,大力推动户籍改革。结合党中央国务院的政策文件以及地方政府实践探索,我们提出如下几点建议,以深化或完善当前户籍改革政策。
在思想认识上,明确本轮户籍改革的根本目的是推动新型城镇化,释放制度红利,助力中国经济平稳度过危机,从而避免整个国家陷入中等收入国家陷阱。
在改革步伐上,除北京、上海、深圳、广州四大一线城市外,其余城市可以考虑完全放开户籍。除一线城市,多数城市对流动人口的吸引力有限,如果不尽快放开,留住或吸引大量外来人口,将不免出现空城现象,陷入衰落之中。 在改革方式上,继续坚持分类改革,对不同地区、不同城市、不同人群采取不同策略。首先,对北上广深等一线城市,可以暂缓改革,先彻底改革人口流入压力较小的中西部省份的城市;其次,对进城时间长,已经举家迁移者,要优先考虑其落户问题;再者,对高素质人才和就业能力较强者,要降低入户门槛,或者大幅度提高其入户比例。
在现行制度上,无论居住证还是积分入户,都必须简化程序,并应该获得与本地户籍同等的资格,然后逐步实现制度统一。如果不能够彻底改革户籍,继续保留户籍制度,辅以居住证制度,“双轨制”将是一种长期的存在。应该进一步简化居住证办理和积分入户手续,减少各种证明材料,提高便利性,然后逐步赋予二者同等的资格,这是实现制度统一的前提。
在宣传策略上,避免给城市居民造成外来人口的落户会均分其教育、医疗、交通等公共资源的错觉,从而引起社会舆论反对户籍改革。中国舆论界主要由城市居民主导,农民或农民工在户籍改革中一直都是被动的承受者,他们既没有发言权,也没有发言渠道,而城市人可以利用掌握媒体或渠道优势,从维护自身利益角度,反对户籍改革,因此欲推动改革必须注意宣传方式。
继续重点发展一批人口在500万左右的区域性大城市,吸纳人口转移。户籍改革与中国城镇化战略必须同步实施,户籍改革的同时,必须执行正确的城镇化战略。过去十年,受房地产运动的影响,中西部地区大城市城建面积扩张迅速,但由于基础设施建设以及人口吸纳能力不足,人口密度普遍偏低,造成诸多空城、死城、睡城现象,城市资源严重浪费。除了一线城市外,中国应该改变限制大城市规模发展的政策, 进一步优化城市规模,从而改善资源配置状况和利用效率,提高城市规模效益。笔者认为,中国应该在每个东部沿海以及中西部人口大省重点建设2~3个城区常住人口在500万左右的大城市。建设大城市可以利用新一轮产业转移和结构升级的机会,通过招商引资,大力发展实体产业,创造就业机会,吸纳周边流动人口就业,进而扩大城市人口规模;除了发展经济,还要建设成为与省会城市并列的教育、科技、医疗和交通中心,比如可以鼓励重点大学和三甲医院搬迁到这些城市。通过建设大城市不仅可以吸纳大量的农民工,也可以缓解北上广等超大城市的人口管控压力,一举两得。
其他户籍改革的保障性政策方面应同步跟进。(1)土地制度暂时不变。入户城市之后,农民工对土地的权利和集体收益权,依然保留,可以流转、出租,但不能继承,不能买卖。去世后,土地继续回归村集体。这样可以保证国有土地制度不变,同时不会阻碍农民工的入户意愿。(2)陆续开征房产税,社区公共服务由房产税支出,外来人买房可以增加地方税收。房产税开征后,政府会努力营造宜居环境,提供公共资源和服务,提高办学和医疗资源质量,迁入人口会增加,房价会上涨,带动房产税和物业税的增长,这样,各城市财政体系会形成良性竞争。(3)加大对教育、医疗资源的基础设施投资,吸引农村人口或者农民工流入城市。户籍大幅度放开后,教育、医疗、交通等资源短期内可能会出现紧张,但可以通过市场力量解决。原城市居民应该与新市民,一起竞争教育医疗等资源,但可以根据居住年限、缴纳房产税年限,给予一定的优惠。(4)引导制造业从东部沿海迁往内陆地区,创造新的就业机会,保障户籍改革过程中城市内不会出现大量失业现象。
立即组织相关领域专家,利用大数据或模拟技术,对户籍改革后的社会影响、经济收益、财政压力进行测算,以便政府部门提前应对户籍改革可能引起或带来的一系列社会问题。
编辑:程新友 jcfycxy@sina.com
从一系列的政策来看,深化户籍制度改革已成共识。但最近这段时间的舆论来看,无论学界还是政界对为什么改,怎么改,尚未形成一致的看法。
随着国内外形势的变化,对户籍改革紧迫性和改革路径理解更加多样。但统一思想,达成共识,是推动户籍改革的前提,因此要解决两个问题:第一,在当前中国经济遭遇严重危机背景下,如何重新认识户籍改革的意义;第二,如何抓住时机,开展户籍改革,推动新型城镇化战略,助力中国经济走出危机。
重新认识户籍改革的重要意义
2014年至今,中国经济遇到了前所未有的困难。过往依靠要素投入推动经济增长的时代已经结束,在当前严峻的经济形势下,必须抓住机遇,只有通过制度改革,优化资源配置,释放市场空间,促进经济的再起航,否则中国将很可能失去全球经济分工中有利地位。新型城镇化作为一项国家重大战略,将成为未来一段时期内中国经济增长的重要推动力,但户籍制度严重阻碍城市化进程,制约人力资源的高效流动,限制创新和需求,从而削弱中国经济增长。
自1980年代起,中国经济依靠生产要素的无限投入,获得了前所未有的成功。但是,随着人口红利消耗殆尽,国内劳动力成本、能源成本、物流成本、土地成本的上涨,以及海外需求市场萎缩的影响,2008年以来,中国经济增长开始放缓,近两年更是遭遇到了前所未有的危机。中国能否平稳度过难关,迈过“中等收入国家陷阱”,从发展中国家进入初等发达国家行列,实现“强国梦”,关键已不在于要素投入多寡,而在于政策调整和制度改革。
在众多亟待改革的陈旧制度中,户籍改革是呼声最大、涉及最广、试点最多,改革时机也最为成熟,而且将会对中国社会结构和经济发展产生最为根本的影响。有研究表明,户籍放开将为中国经济带来1%~2%的增长率,其经济拉动作用非常明显。
具体而言,当前户籍改革对中国经济发展的积极作用,主要体现在以下四个方面:
户籍改革的宗旨是给予外来人口同等的资格和竞争机会,从而改善创新环境,增强城市活力。只有取消各种保护性制度,减少人力资源流动的壁垒,才可能会产生一个自由开放的创新环境,激发社会活力。
促进人口积聚,形成规模效益。研究表明,城区人口300万~500万左右的城市,净规模效益最优。但中国城市无论从数量还是质量上都发育不足,除了少数一线城市外,城市人口密度普遍偏低,城市公共交通与服务能力不足,无法充分激发消费需求,导致城市活力不够。
刺激二三线城市房地产市场,拉动内需,避免城市因人口流出而衰落。当前中国城市总体上过度建设,除了北、上、广、深,其他城市,基本上供过于求。对于依靠劳动力流入发展起来的城市,必须设法留住这些人口,刺激房地产市场,保证城市的可持续发展,否则将难免陷入衰落。
推动地方政府由竞争资本,转向竞争人力资源,转变地方政府行为,提升新型城镇化的内涵。中国城市化将会从粗放的城市建设,转向提升服务能力。只有这样,才可能让地方政府以人为本,提升社会治理能力和社会服务水平,努力建设宜居城市,吸引外来人口的流入,抬升本地区房产税和物业税,推动新型城市化的内涵建设。
当前户籍改革措施存在的问题
自2003年以来,从中央到地方,从学术到实践,都对户籍改革进行了大量的研究和探索。户籍改革势在必行,这已达成共识,但是怎么改,尚未形成一致的看法。直接废除户籍,或完全放开入户限制,还是先开放户口申请,采用居住证或积分入户等,不同观点争议激烈,莫衷一是。
从全国范围来看,户籍改革的主要原则是“逐步推进”。目前已被国务院认可并在全国推行的是积分入户制度,该制度曾经在广东和上海等地探索多年。但是,积分手续繁琐,前提条件苛刻,入户名额有限,难以满足大量流动人口城市化的需要。此外,国务院近期发布的《居住证暂行条例》,其中规定,在全国建立居住证制度,推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖,要求各地积极创造条件,逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。虽然居住证制度较积分入户覆盖面更广,但是居住证含金量太低,其主要功能依然是流动人口管理,对推动城市化的作用甚微。
自2014年7月,国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》一年多来,全国已有20个省区市出台了具体的户籍制度改革方案。纵观各地出台的户籍改革方案,基本以放开小城市户籍,控制大城市户籍准入为主。但是,中小城市户籍对农民工毫无吸引力,与鸡肋无异;在中西部省份,即便是省会城市的户籍吸引力也不足,即便全部放开,对城市化的推动力也非常有限。
在经济发展良好的时期,我们还有时间通过“试验法”逐步推进户籍改革,但是当中国经济遭遇了严重危机,依靠要素投入或者金融杠杆已经难以奏效的情况下,急需快速、深入制度改革,释放制度空间,提振民心。继续原来缓慢的改革步伐,只会贻误时机,让市场和老百姓看不到希望,从而对改革失去信心。
对今后户籍改革的几点建议
在当前形势下,中央政府必须果断采取措施,大力推动户籍改革。结合党中央国务院的政策文件以及地方政府实践探索,我们提出如下几点建议,以深化或完善当前户籍改革政策。
在思想认识上,明确本轮户籍改革的根本目的是推动新型城镇化,释放制度红利,助力中国经济平稳度过危机,从而避免整个国家陷入中等收入国家陷阱。
在改革步伐上,除北京、上海、深圳、广州四大一线城市外,其余城市可以考虑完全放开户籍。除一线城市,多数城市对流动人口的吸引力有限,如果不尽快放开,留住或吸引大量外来人口,将不免出现空城现象,陷入衰落之中。 在改革方式上,继续坚持分类改革,对不同地区、不同城市、不同人群采取不同策略。首先,对北上广深等一线城市,可以暂缓改革,先彻底改革人口流入压力较小的中西部省份的城市;其次,对进城时间长,已经举家迁移者,要优先考虑其落户问题;再者,对高素质人才和就业能力较强者,要降低入户门槛,或者大幅度提高其入户比例。
在现行制度上,无论居住证还是积分入户,都必须简化程序,并应该获得与本地户籍同等的资格,然后逐步实现制度统一。如果不能够彻底改革户籍,继续保留户籍制度,辅以居住证制度,“双轨制”将是一种长期的存在。应该进一步简化居住证办理和积分入户手续,减少各种证明材料,提高便利性,然后逐步赋予二者同等的资格,这是实现制度统一的前提。
在宣传策略上,避免给城市居民造成外来人口的落户会均分其教育、医疗、交通等公共资源的错觉,从而引起社会舆论反对户籍改革。中国舆论界主要由城市居民主导,农民或农民工在户籍改革中一直都是被动的承受者,他们既没有发言权,也没有发言渠道,而城市人可以利用掌握媒体或渠道优势,从维护自身利益角度,反对户籍改革,因此欲推动改革必须注意宣传方式。
继续重点发展一批人口在500万左右的区域性大城市,吸纳人口转移。户籍改革与中国城镇化战略必须同步实施,户籍改革的同时,必须执行正确的城镇化战略。过去十年,受房地产运动的影响,中西部地区大城市城建面积扩张迅速,但由于基础设施建设以及人口吸纳能力不足,人口密度普遍偏低,造成诸多空城、死城、睡城现象,城市资源严重浪费。除了一线城市外,中国应该改变限制大城市规模发展的政策, 进一步优化城市规模,从而改善资源配置状况和利用效率,提高城市规模效益。笔者认为,中国应该在每个东部沿海以及中西部人口大省重点建设2~3个城区常住人口在500万左右的大城市。建设大城市可以利用新一轮产业转移和结构升级的机会,通过招商引资,大力发展实体产业,创造就业机会,吸纳周边流动人口就业,进而扩大城市人口规模;除了发展经济,还要建设成为与省会城市并列的教育、科技、医疗和交通中心,比如可以鼓励重点大学和三甲医院搬迁到这些城市。通过建设大城市不仅可以吸纳大量的农民工,也可以缓解北上广等超大城市的人口管控压力,一举两得。
其他户籍改革的保障性政策方面应同步跟进。(1)土地制度暂时不变。入户城市之后,农民工对土地的权利和集体收益权,依然保留,可以流转、出租,但不能继承,不能买卖。去世后,土地继续回归村集体。这样可以保证国有土地制度不变,同时不会阻碍农民工的入户意愿。(2)陆续开征房产税,社区公共服务由房产税支出,外来人买房可以增加地方税收。房产税开征后,政府会努力营造宜居环境,提供公共资源和服务,提高办学和医疗资源质量,迁入人口会增加,房价会上涨,带动房产税和物业税的增长,这样,各城市财政体系会形成良性竞争。(3)加大对教育、医疗资源的基础设施投资,吸引农村人口或者农民工流入城市。户籍大幅度放开后,教育、医疗、交通等资源短期内可能会出现紧张,但可以通过市场力量解决。原城市居民应该与新市民,一起竞争教育医疗等资源,但可以根据居住年限、缴纳房产税年限,给予一定的优惠。(4)引导制造业从东部沿海迁往内陆地区,创造新的就业机会,保障户籍改革过程中城市内不会出现大量失业现象。
立即组织相关领域专家,利用大数据或模拟技术,对户籍改革后的社会影响、经济收益、财政压力进行测算,以便政府部门提前应对户籍改革可能引起或带来的一系列社会问题。
编辑:程新友 jcfycxy@sina.com