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摘要：失业治理越来越成为事关我国政治、经济、社会发展和改革开放现代化建设事业大局的突出问题。本文以湖北省为例，通过对失业治理现状的分析，认为现阶段失业治理举措部分失效，从而引发了建立失业治理长效机制的设想，并阐述了失业治理长效机制的战略理念和配套制度建设。
关键词：失业治理；战略理念；长效机制
在当今世界各国，失业问题不仅是理论问题，也是重大的实践问题；不仅是经济问题，也是重大的政治问题。在市场经济条件下，政府如何运用行政，经济等综合手段有效治理失业，扩大就业，已经成为宏观经济政策的重要目标。对于处在经济体制转轨时期的中国来说，政府尤其要把治理失业放在更加突出的位置加以考虑，从一定意义上甚至可以说，失业治理成功与否，决定了我国改革的成败和社会主义在中国的前途命运，因此，对失业治理进行长效机制研究，不仅具有一定的社会意义，更是经济发展的迫切需要。
一、失业治理现状分析
失业是一种经济资源的浪费。从目前状况看，湖北省作为一个农业和人口大省，正处于城镇化进程和产业结构调整的关键时期，失业问题更显严峻和突出。据省统计局统计数字显示，2004年底湖北省总人口为6016万人，劳动力资源达4104万人，城镇调查失业率为9.24％；2005年，全省城镇新增就业65.45万人；城镇登记失业率为4.33％。但如果将至今仍没有工作的大量下岗职工以及国有企业仍需要减员的富余职工即隐性失业的部分包括进去，真实失业率可能要更高。这些数据是长期以来劳动力供求失衡的不断累积的量化，并在社会主义市场经济体制改革不断走向深入的历史条件下凸显的结果。失业问题，不仅关系到劳动者的切身利益，而且关系到经济的发展和社会的稳定，因此必须引起政府与社会各界的高度重视。
当前省内出现的失业状况可以归结为：劳动力供给数量大但质量低。有关资料显示，1998年至2000年，年平均新增劳动力约为95万人,2000年至2010年，年平均增长劳动力约为113万人。湖北省有着丰富的人口和劳动力资源，但是整体素质偏低，不能适应和满足产业结构调整的需要。一般劳动力严重过剩，高技能人才短缺，出现大量失业和部分岗位人员空缺同时并存的状况。另一方面是结构性失业显现。首先城乡结构失调。湖北省的传统部门(如农业)比重过大、现代经济部门发展不足以及城乡差距十分明显，引发了大量农村剩余劳动力不断涌向城镇和非农产业。随着“二元经济结构”的变迁提速和城乡经济互融的加速，农村剩余劳动力的转移一方面大量释放了过去城乡分割旧体制下农村累积起来的隐性失业压力，一方面大大地增加了城镇化进程中的就业压力。其次产业结构失调。伴随着经济结构调整的加快，新的支柱产业不断涌现，老的产业不断被淘汰。被淘汰的老产业释放出大量技术水平不适应新产业的劳动力，因不被新的产业部门吸收，而成为下岗失业人员。这种产业结构失调集中体现在湖北省纺织、轻工等行业，导致生产能力过剩，市场容量相对缩小，从而发生经营困难、职工下岗失业等问题。
湖北省失业治理具有以政府及其附属部门为主导，依赖具体政策、优惠措施等特点。然而这样一种泛行政化倾向的失业治理仅仅是短期措施，缺乏长期性考虑和充分认证，带有明显的“头痛医头、脚痛医脚”的被动色彩。因此有必要从长期治理的战略性对策上考虑，在失业治理的理论和实践中引入长效机制。
“长效机制”是指方法、方式和手段具有长期性、可持续性的和相对稳定的机制。长效机制是相对短效而言的，它是一种高层次的机制。机制要管得长久，就必须系统配套，各要素之间必须相互衔接和协调。不仅要有一个有机的制度体系，还应有相应的落实制度的办法、措施、执行制度的责任主体，以及保障制度得以实行的环境条件等。建立健全长效机制中，总体上要坚持全面推进与重点突破相结合的原则，坚持继承与创新相结合的原则。坚持系统性与可操作性相结合的原则。要统筹考虑主体机制和辅助机制。
所谓“失业治理长效机制”，实际上是一个规范化了的，以失业治理工作为中心的内部管理体系。长效机制要解决的是失业治理建设制度化、长期化的问题，目的是如何把失业治理措施贯彻并长期坚持下去，使失业治理工作能够形成科学系统的制度规范和有效机制。失业治理长效机制的研究，将有利于我们以一个更高的、长远的战略角度，来探讨我国失业问题的治理之道。
二、研究失业治理长效机制的必要性
首先，失业是一个长期性的问题。在当前解决失业问题的“战斗”中，随着经济的持续发展，新的失业类型、新的失业人群还会不断涌现出来。
其次，当前失业治理的泛行政化倾向明显。诚然，仅靠市场机制来解决失业问题是不可能的，失业治理呼吁政府力量的介入，甚至在一定程度上需要政府直接创造一些就业岗位。一个不容争辩的事实是，与失业程度不断加深相对应的是，党和政府对解决失业问题的重视程度日益提高。但是，失业是一种综合经济失衡现象，要切实解决失业问题，创造就业，单纯依靠政府的力量是远远不够的。由于受到财力的限制，政府单纯的包揽安置的政策导向不但不能够有效解决劳动力就业问题，还可能损害一国经济发展的基础。
最后，地方政府在失业治理中，过于关注短期效益。在反失业政策中倾向于采取以消除外来劳动力就业竞争为目标的对策。例如湖北武汉市在1998年5月决定要通过清退农民工的办法为下岗市民提供两万个就业机会，从而制定了一系列排斥和歧视外来人口就业的政策。另一方面还倾向于要求以企业内部消化为主。地方政府通过行政命令、劝告和利益刺激等手段，鼓励企业少裁员或接纳失业人员。例如，湖北省出台下岗失业人员再就业税收优惠政策。规定“企业新增岗位录用下岗失业人员，按每人每年4000元的标准减免税收”。另一种方式是政府干预企业兼并的过程，让财务状况好我企业把经营不善企业的职工包下来。这种“拉郎配”的方式不可能从根本上解决企业吸纳劳动力就业的能力，反而会导致绩效差的企业拖垮绩效好的企业，从而带来更大范围内的失业。
上述反失业政策倾向表明，地方政府在治理失业问题上存在着认识上的误区，没有全局的、长期的概念，太过于拘泥于短期的、表层上地方性的利益。
其实，治理失业作为一项社会系统工程，它需要全方位地考虑劳动力的转移和再配置。如果治理缺乏长效机制，头痛医头、脚痛医脚，不分轻重，眉毛胡子一把抓，不仅对根本地解决失业毫无帮助，只恐怕所采取的措施南辕北辙，反而使失业问题积重难返。基于对失业治理的长期性和艰巨性考虑，我认为，首先要在指导思想上，把失业治理放在整个经济发展规划、宏观经济调控目标、国计民生等长远目标的大格局中综合考虑，树立起失业治理长效机制的战略思维，以充分开发和利用劳动力资源，加快经济发展的步伐。
三、构建失业治理长效机制
(一)确立失业治理长效机制的战略理念
首先，要确立以人为本的治理观。人是最重要的资源。坚持以人为本，就是本着认识人、尊重人、开发人、激励人的观念，把人看成是一种重要资源来管理，当作一种资本来开发利用。失业治理工作的对象是广大的失业人员，属于弱势群体，他们需要社会给予帮助。因此首先要在思想上树立以人为本的治理观，全心全意为人民服务的理念，要尽可能地为失业人员提供快捷高效和优质的服务，让他们感受到社会的温暖，树立生活的信心。
其次，要实现由政府治理向社会治理的转变。治理不再是政府独自的行为。失业治理和失业保险作为一种公共服务和公共物品，这种种属性使得失业治理并不构成政府的专属领域，原则上，市场和第三部门均可提供。大量实践证明，在政府高度重视失业治理的同时，如果能够发动社会各界的广泛参与，其治理效果必然会更好些。政府、组织、第三部门乃至个人皆有履行社会责任之义务，在多元互动中实现参与、协商与合作，这正是社会治理要义之所在。
最后，要增强经济增长与扩大就业的良性互动。从新中国成立以来我国治理失业的实践看，我们主要走了两个极端：一是为了消除失业，不惜牺牲效率；二是注重经济增长而忽视就业的扩大。在新的历史时期，针对我国当前失业的根本特点，借鉴历史经验和教训，我国应当采取以促进经济协调发展为目标，经济增长和扩大就业互动的失业治理战略。扩大劳动力需求，缓解就业矛盾，当然有赖于较快的经济增长。不加快经济发展，并保持可持续的经济增长潜力，要扩大就业并缓解失业压力几乎是不可能的。反过来，只有千方百计扩大就业，以不断改善人民的生活，才能从根本上化解制约我国经济增长的主要矛盾，从而保持经济可持续增长的潜力。由此可见，经济增长和扩大就业这二者之间互为条件、相得益彰，并确实可以实现良性互动。
(二)失业治理长效机制的具体措施
1、失业治理的财力支撑和财政政策支持
失业治理政府有责，因为这是国家公共财政的重要内容，正是通过政府的财力支撑和财政政策支持，我国的失业治理才取得了一定的成绩。换句话说，无论是计划经济下的失业治理，还是市场经济下的失业治理，政府财政支持都具有不可替代的作用。可以说，如果没有政府财政的补助和支持，失业治理是无法取得预期效果
2、充分发挥市场机制在就业和再就业中的基础性作用
主要通过市场调节劳动力供求，引导劳动者自主就业。具体来说，一是选择符合我国国情的劳动力市场规则手段，确保对劳动力市场的管理；二是实行积极的就业政策，努力改善就业和创业环境，为劳动力市场的高效运转提供良好的外部环境；三是破除影响劳动力流动的制度性障碍。
3、开发人力资源，提高劳动者素质及就业能力
要提高劳动者的就业能力。即劳动者为获得工作和保持工作的能力。其中的部分因素属于工作以外获得的能力(基础培训和职业培训)，另一部分因素是工作期间获得的经验和工作所需要的能力。因此，提高就业能力是使我国从人口大国转变为人力资源强国的关键途径，也是解决就业问题的根本之策。可采取的对策：一是建立以劳动力市场需求为导向的教育和培训体制，实施就业战略重心的转移。二是健全公共财政体制，合理配置公共教育资源，形成“政府投入、社会多方参与、受教育者合理分担”的教育和培训经费筹措机制。
(三)完善失业治理长效机制的配套制度建设
长效机制明确的说就是制定的制度方案可以在相对工作中达到长期效益。一个机制的形成往往需要若干制度的相互关联，综合执行才能形成。制度是机制的基础，机制以制度形成而高于制度。建立一个机制，必然要制定并落实一套完善的制度。在失业治理长效机制的研究和饯行过程中，当然离不开与之相配套制度建构与完善。
首先，完善失业风险预测预警系统。据悉，湖北省相关部门已启动失业预警和应急处理机制。将失业应急状态分为预警期、警戒期、应急期，并根据不同的警戒等级，分别采取不同的措施，尽可能地降低失业将将引发的各种社会危害程度。
其次，加强职业教育培训，着力人才结构调整。针对目前大量出现的“有岗无人”的“怪”现象，应加强职工培训，提高下岗失业者的职业技能，这已成为促进下岗职工再就业的一项必不可少的举措。湖北省武汉已经开始试行下岗失业人员创业培训办法，向想创业的下岗失业人员提供2～3个月的免费培训，并且制定了《下岗失业人员创业培训及财政补贴管理办法》，为此提供了政策保障。实行职业教育和培训，不仅有利于提高劳动者的素质，调整优化人才结构，促进失业人员再就业，而且能够适应企业经营机制和深化劳动制度配套改革的需要。
最后，强化失业保险，促进就业功能。实践证明，社会保障制度作为社会稳定器，在解决失业问题中起着非常重要的作用。从湖北省的情况看，覆盖范围还比较窄，大量非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员没有纳入社会保障体系。因此，为了补偿失业者在结构调整中的利益损失，维护社会的稳定，应该扩大失业保险覆盖面，多渠道预筹资金，加强基金运营和监管，逐步实现社会保险制度的统一。同时应加快立法，以确保失业保险的有效性。
关键词：失业治理；战略理念；长效机制
在当今世界各国，失业问题不仅是理论问题，也是重大的实践问题；不仅是经济问题，也是重大的政治问题。在市场经济条件下，政府如何运用行政，经济等综合手段有效治理失业，扩大就业，已经成为宏观经济政策的重要目标。对于处在经济体制转轨时期的中国来说，政府尤其要把治理失业放在更加突出的位置加以考虑，从一定意义上甚至可以说，失业治理成功与否，决定了我国改革的成败和社会主义在中国的前途命运，因此，对失业治理进行长效机制研究，不仅具有一定的社会意义，更是经济发展的迫切需要。
一、失业治理现状分析
失业是一种经济资源的浪费。从目前状况看，湖北省作为一个农业和人口大省，正处于城镇化进程和产业结构调整的关键时期，失业问题更显严峻和突出。据省统计局统计数字显示，2004年底湖北省总人口为6016万人，劳动力资源达4104万人，城镇调查失业率为9.24％；2005年，全省城镇新增就业65.45万人；城镇登记失业率为4.33％。但如果将至今仍没有工作的大量下岗职工以及国有企业仍需要减员的富余职工即隐性失业的部分包括进去，真实失业率可能要更高。这些数据是长期以来劳动力供求失衡的不断累积的量化，并在社会主义市场经济体制改革不断走向深入的历史条件下凸显的结果。失业问题，不仅关系到劳动者的切身利益，而且关系到经济的发展和社会的稳定，因此必须引起政府与社会各界的高度重视。
当前省内出现的失业状况可以归结为：劳动力供给数量大但质量低。有关资料显示，1998年至2000年，年平均新增劳动力约为95万人,2000年至2010年，年平均增长劳动力约为113万人。湖北省有着丰富的人口和劳动力资源，但是整体素质偏低，不能适应和满足产业结构调整的需要。一般劳动力严重过剩，高技能人才短缺，出现大量失业和部分岗位人员空缺同时并存的状况。另一方面是结构性失业显现。首先城乡结构失调。湖北省的传统部门(如农业)比重过大、现代经济部门发展不足以及城乡差距十分明显，引发了大量农村剩余劳动力不断涌向城镇和非农产业。随着“二元经济结构”的变迁提速和城乡经济互融的加速，农村剩余劳动力的转移一方面大量释放了过去城乡分割旧体制下农村累积起来的隐性失业压力，一方面大大地增加了城镇化进程中的就业压力。其次产业结构失调。伴随着经济结构调整的加快，新的支柱产业不断涌现，老的产业不断被淘汰。被淘汰的老产业释放出大量技术水平不适应新产业的劳动力，因不被新的产业部门吸收，而成为下岗失业人员。这种产业结构失调集中体现在湖北省纺织、轻工等行业，导致生产能力过剩，市场容量相对缩小，从而发生经营困难、职工下岗失业等问题。
湖北省失业治理具有以政府及其附属部门为主导，依赖具体政策、优惠措施等特点。然而这样一种泛行政化倾向的失业治理仅仅是短期措施，缺乏长期性考虑和充分认证，带有明显的“头痛医头、脚痛医脚”的被动色彩。因此有必要从长期治理的战略性对策上考虑，在失业治理的理论和实践中引入长效机制。
“长效机制”是指方法、方式和手段具有长期性、可持续性的和相对稳定的机制。长效机制是相对短效而言的，它是一种高层次的机制。机制要管得长久，就必须系统配套，各要素之间必须相互衔接和协调。不仅要有一个有机的制度体系，还应有相应的落实制度的办法、措施、执行制度的责任主体，以及保障制度得以实行的环境条件等。建立健全长效机制中，总体上要坚持全面推进与重点突破相结合的原则，坚持继承与创新相结合的原则。坚持系统性与可操作性相结合的原则。要统筹考虑主体机制和辅助机制。
所谓“失业治理长效机制”，实际上是一个规范化了的，以失业治理工作为中心的内部管理体系。长效机制要解决的是失业治理建设制度化、长期化的问题，目的是如何把失业治理措施贯彻并长期坚持下去，使失业治理工作能够形成科学系统的制度规范和有效机制。失业治理长效机制的研究，将有利于我们以一个更高的、长远的战略角度，来探讨我国失业问题的治理之道。
二、研究失业治理长效机制的必要性
首先，失业是一个长期性的问题。在当前解决失业问题的“战斗”中，随着经济的持续发展，新的失业类型、新的失业人群还会不断涌现出来。
其次，当前失业治理的泛行政化倾向明显。诚然，仅靠市场机制来解决失业问题是不可能的，失业治理呼吁政府力量的介入，甚至在一定程度上需要政府直接创造一些就业岗位。一个不容争辩的事实是，与失业程度不断加深相对应的是，党和政府对解决失业问题的重视程度日益提高。但是，失业是一种综合经济失衡现象，要切实解决失业问题，创造就业，单纯依靠政府的力量是远远不够的。由于受到财力的限制，政府单纯的包揽安置的政策导向不但不能够有效解决劳动力就业问题，还可能损害一国经济发展的基础。
最后，地方政府在失业治理中，过于关注短期效益。在反失业政策中倾向于采取以消除外来劳动力就业竞争为目标的对策。例如湖北武汉市在1998年5月决定要通过清退农民工的办法为下岗市民提供两万个就业机会，从而制定了一系列排斥和歧视外来人口就业的政策。另一方面还倾向于要求以企业内部消化为主。地方政府通过行政命令、劝告和利益刺激等手段，鼓励企业少裁员或接纳失业人员。例如，湖北省出台下岗失业人员再就业税收优惠政策。规定“企业新增岗位录用下岗失业人员，按每人每年4000元的标准减免税收”。另一种方式是政府干预企业兼并的过程，让财务状况好我企业把经营不善企业的职工包下来。这种“拉郎配”的方式不可能从根本上解决企业吸纳劳动力就业的能力，反而会导致绩效差的企业拖垮绩效好的企业，从而带来更大范围内的失业。
上述反失业政策倾向表明，地方政府在治理失业问题上存在着认识上的误区，没有全局的、长期的概念，太过于拘泥于短期的、表层上地方性的利益。
其实，治理失业作为一项社会系统工程，它需要全方位地考虑劳动力的转移和再配置。如果治理缺乏长效机制，头痛医头、脚痛医脚，不分轻重，眉毛胡子一把抓，不仅对根本地解决失业毫无帮助，只恐怕所采取的措施南辕北辙，反而使失业问题积重难返。基于对失业治理的长期性和艰巨性考虑，我认为，首先要在指导思想上，把失业治理放在整个经济发展规划、宏观经济调控目标、国计民生等长远目标的大格局中综合考虑，树立起失业治理长效机制的战略思维，以充分开发和利用劳动力资源，加快经济发展的步伐。
三、构建失业治理长效机制
(一)确立失业治理长效机制的战略理念
首先，要确立以人为本的治理观。人是最重要的资源。坚持以人为本，就是本着认识人、尊重人、开发人、激励人的观念，把人看成是一种重要资源来管理，当作一种资本来开发利用。失业治理工作的对象是广大的失业人员，属于弱势群体，他们需要社会给予帮助。因此首先要在思想上树立以人为本的治理观，全心全意为人民服务的理念，要尽可能地为失业人员提供快捷高效和优质的服务，让他们感受到社会的温暖，树立生活的信心。
其次，要实现由政府治理向社会治理的转变。治理不再是政府独自的行为。失业治理和失业保险作为一种公共服务和公共物品，这种种属性使得失业治理并不构成政府的专属领域，原则上，市场和第三部门均可提供。大量实践证明，在政府高度重视失业治理的同时，如果能够发动社会各界的广泛参与，其治理效果必然会更好些。政府、组织、第三部门乃至个人皆有履行社会责任之义务，在多元互动中实现参与、协商与合作，这正是社会治理要义之所在。
最后，要增强经济增长与扩大就业的良性互动。从新中国成立以来我国治理失业的实践看，我们主要走了两个极端：一是为了消除失业，不惜牺牲效率；二是注重经济增长而忽视就业的扩大。在新的历史时期，针对我国当前失业的根本特点，借鉴历史经验和教训，我国应当采取以促进经济协调发展为目标，经济增长和扩大就业互动的失业治理战略。扩大劳动力需求，缓解就业矛盾，当然有赖于较快的经济增长。不加快经济发展，并保持可持续的经济增长潜力，要扩大就业并缓解失业压力几乎是不可能的。反过来，只有千方百计扩大就业，以不断改善人民的生活，才能从根本上化解制约我国经济增长的主要矛盾，从而保持经济可持续增长的潜力。由此可见，经济增长和扩大就业这二者之间互为条件、相得益彰，并确实可以实现良性互动。
(二)失业治理长效机制的具体措施
1、失业治理的财力支撑和财政政策支持
失业治理政府有责，因为这是国家公共财政的重要内容，正是通过政府的财力支撑和财政政策支持，我国的失业治理才取得了一定的成绩。换句话说，无论是计划经济下的失业治理，还是市场经济下的失业治理，政府财政支持都具有不可替代的作用。可以说，如果没有政府财政的补助和支持，失业治理是无法取得预期效果
2、充分发挥市场机制在就业和再就业中的基础性作用
主要通过市场调节劳动力供求，引导劳动者自主就业。具体来说，一是选择符合我国国情的劳动力市场规则手段，确保对劳动力市场的管理；二是实行积极的就业政策，努力改善就业和创业环境，为劳动力市场的高效运转提供良好的外部环境；三是破除影响劳动力流动的制度性障碍。
3、开发人力资源，提高劳动者素质及就业能力
要提高劳动者的就业能力。即劳动者为获得工作和保持工作的能力。其中的部分因素属于工作以外获得的能力(基础培训和职业培训)，另一部分因素是工作期间获得的经验和工作所需要的能力。因此，提高就业能力是使我国从人口大国转变为人力资源强国的关键途径，也是解决就业问题的根本之策。可采取的对策：一是建立以劳动力市场需求为导向的教育和培训体制，实施就业战略重心的转移。二是健全公共财政体制，合理配置公共教育资源，形成“政府投入、社会多方参与、受教育者合理分担”的教育和培训经费筹措机制。
(三)完善失业治理长效机制的配套制度建设
长效机制明确的说就是制定的制度方案可以在相对工作中达到长期效益。一个机制的形成往往需要若干制度的相互关联，综合执行才能形成。制度是机制的基础，机制以制度形成而高于制度。建立一个机制，必然要制定并落实一套完善的制度。在失业治理长效机制的研究和饯行过程中，当然离不开与之相配套制度建构与完善。
首先，完善失业风险预测预警系统。据悉，湖北省相关部门已启动失业预警和应急处理机制。将失业应急状态分为预警期、警戒期、应急期，并根据不同的警戒等级，分别采取不同的措施，尽可能地降低失业将将引发的各种社会危害程度。
其次，加强职业教育培训，着力人才结构调整。针对目前大量出现的“有岗无人”的“怪”现象，应加强职工培训，提高下岗失业者的职业技能，这已成为促进下岗职工再就业的一项必不可少的举措。湖北省武汉已经开始试行下岗失业人员创业培训办法，向想创业的下岗失业人员提供2～3个月的免费培训，并且制定了《下岗失业人员创业培训及财政补贴管理办法》，为此提供了政策保障。实行职业教育和培训，不仅有利于提高劳动者的素质，调整优化人才结构，促进失业人员再就业，而且能够适应企业经营机制和深化劳动制度配套改革的需要。
最后，强化失业保险，促进就业功能。实践证明，社会保障制度作为社会稳定器，在解决失业问题中起着非常重要的作用。从湖北省的情况看，覆盖范围还比较窄，大量非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员没有纳入社会保障体系。因此，为了补偿失业者在结构调整中的利益损失，维护社会的稳定，应该扩大失业保险覆盖面，多渠道预筹资金，加强基金运营和监管，逐步实现社会保险制度的统一。同时应加快立法，以确保失业保险的有效性。