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中共中央、国务院近日印发了《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》（以下简称《方案》和《意见》），全面部署国有林场和国有林区改革工作。本刊记者就推进国有林场和国有林区改革有关问题，专访了国家林业局局长赵树丛。
《绿色中国》：赵局长，近日，中共中央、国务院出台《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》，将国有林场林区改革上升为重大国家战略和全面深化改革的重大举措。请您介绍一下，中共中央国务院出台这两个文件有何重大意义？
赵树丛：党中央国务院高度重视国有林场和国有林区改革，今年2月8日，中共中央、国务院印发了《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》，这是在我国生态文明建设新的历史时期党中央国务院出台的一个纲领性文件，标志着国有林场林区改革上升为重大国家战略和全面深化改革的重大举措，是当前林业工作的重中之重和头等大事。
党的十八大特别是十八届三中全会以来，党和国家将生态文明建设提高到了前所未有的战略高度，提出要建立系统完整的生态文明制度体系，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，为国有林场林区改革进一步明确了方向。随着我国经济发展已经进入新常态，国家更加注重生态建设，绿水青山就是金山银山，保护生态就是保护生产力，改善生态就是发展生产力，人民群众对优质生态产品的需求也越来越迫切，期盼更多的蓝天白云、绿水青山，渴望更清新的空气、更清洁的水源。习近平总书记多次指出，我国仍然是一个缺林少绿的国家，人民群众期盼山更绿、水更清、环境更宜居，造林绿化、改善生态任重而道远。在2014年12月25日中央政治局常委会上，习近平总书记语重心长地说：“森林是我们从祖宗继承来的，要留给子孙后代，上对得起祖宗，下对得起子孙。”“必须从中华民族历史发展的高度来看待这个问题，为子孙后代留下美丽家园，让历史的春秋之笔为当代中国人留下正能量的记录。”
从这一战略思想出发，《方案》和《指导意见》特别提出，森林是陆地生态系统的主体，是国家、民族生存的资本和根基，国有林场林区是维护国家生态安全最重要的基础设施，主要功能是保护培育森林资源、维护国家生态安全；要推动林业发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主、由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主。这是对林业使命的新判断和对国有林场林区功能作用的新定位。在新形势下，大力推进国有林场林区改革，是维护国家生态安全、守住中华民族发展根基的战略举措，是解放和发展生产力的必然要求，是保障人民群众生态福祉、改善林区民生的重大任务，对保护好、发展好我国珍贵的国有森林资源、为子孙后代留下美丽家园、实现全面建成小康社会、建设生态文明和美丽中国、实现中华民族伟大复兴的中国梦有着重要意义。
《绿色中国》：赵局长，国有林场和国有林区是我国林业建设的重要组成部分。请您介绍一下国有林场和国有林区发展现状及当前面临的困难和问题。
赵树丛：我国现有林地46.5亿亩，分三大块：一是集体林，林地面积27.9亿亩，目前已经进行了林权改革，林地承包到户经营；二是国有林场，林地面积8.7亿亩，目前由省、市、县分级管理；三是国有林区，林地面积9.9亿亩，目前主要由国有森工企业经营管理。
新中国成立初期，为了加强生态建设和森林资源利用，由国家投资建立了一批国有林场和国有林业局。国有林场是在集中连片的国有宜林荒山荒地建立的专门从事营造林和森林管护的事业单位。全国现有国有林场4855个，分布在31个省份的1600多个县（市、区）。国有林场大多地处江河两岸、水库周边、风沙前线、黄土丘陵、硬质山区等区域。国有林区是在新中国成立之初为了生产木材和管理森林分别在东北内蒙古、西南、西北森林资源丰富的地区建立的。黑吉蒙滇川青陕甘疆等9省区建立了138个国有林业局，其中在黑吉蒙3省区范围内的87个国有林业局组成了重点国有林区。经过长期建设和发展，国有林场和国有林区成为了我国最重要的生态屏障和森林资源培育战略基地，发挥着为生态安全守底线、为民生福祉作保障、为经济发展拓空间、为科技进步作示范的重要作用，在维护国家生态安全、淡水安全、国土安全、物种安全、气候安全，促进国家经济建设等方面作出了重大贡献。但是国有林场和国有林区在发展中也付出了沉重代价，面临的困难和问题日益严重。
长期以来，国有林场和国有林区管理体制不顺，经营机制不活，投入渠道不畅。国有林场主要承担保护培育森林资源任务，虽为事业单位却实行企业化管理，经费自收自支，“不城不乡、不工不农、不事不企”，没有明确的支持政策和稳定的公共财政投资渠道。国有林区产权虚置，政事企不分，林区经济发展长期过度依赖森林资源消耗，导致可采资源枯竭、森林和湿地面积减少、自然生态系统严重退化、产业结构单一、经济转型困难，陷入“资源危机、经济危困”状况。国有林场和国有林区普遍面临着资源管理弱化、基础设施落后、债务负担沉重、职工生活困难、发展陷入困境等问题。推进国有林场和国有林区改革势在必行。
《绿色中国》：这些年来，我们按照国务院的部署积极开展了国有林场改革试点，这项工作的进展和成效怎样？
赵树丛：推进国有林场改革，是维护生态安全、建设生态文明的战略举措，是维护木材安全、应对气候变化的战略支撑，是激发林区活力、推动绿色增长的战略选择，是改善林区民生、提高林区社会保障水平的战略途径。2013年8月，经国务院同意，河北、浙江、安徽、江西、山东、湖南和甘肃等7省开展了国有林场改革试点。各试点省积极探索和实施改革工作，取得了成效，积累了经验。一是绝大部分国有林场已定性为公益服务事业单位，纳入财政预算管理。二是根据所处区位、林地规模、管护难易程度等因素科学核定了国有林场事业编制。三是职工工资收入和社保参保率大幅提升。试点林场参加基本养老和医疗保险的职工占在职职工总数的比例均达到99%，分别比改革前提高15个和29个百分点，改革前拖欠的社保费用绝大部分已清除。在岗职工年平均工资由2.5万元提高到3.4万元。四是许多林场将场办学校和医院、代管乡（镇）村的职责移交给当地政府，基本剥离了林场办社会的职能。五是森林资源得到有效保护。纳入财政保障后，试点林场将更多的精力集中到森林资源培育和保护上来，森林资源规模和质量得到提升。在改革过程中，没有发生一起重大破坏国有林场森林资源的案件。六是增加资金投入和政策扶持，改善林场基础设施。有的地方将林场纳入“新农村建设”“山区经济发展”等工程享受相关扶持政策。 《绿色中国》：国有林场和国有林区发展面临的许多问题是长期以来形成的，解决这些问题也需要一个过程。此次改革应该抓住关键，攻坚克难，着力解决哪些突出问题？
赵树丛：国有林场和国有林区改革必须坚持问题导向，加强顶层设计，着力解决长期以来困扰和制约国有林场和林区发展的一些突出问题。
一是彻底解决国有林场和林区功能定位不清、管理体制不顺、“林区办社会”等深层次问题。通过改革，明确国有林场和林区发挥生态功能、维护生态安全的功能定位。明确林场性质，科学核定事业编制，界定为公益服务事业单位的纳入财政预算管理。推进政事企分开，剥离国有林场和林区的社会管理和办社会的职能，使国有林场和林区的主要精力集中到森林资源保护和培育这一主业上来。
二是切实解决国有林场和林区森林资源管理主体不清、责任不明、监管不到位等突出问题。通过改革，建立归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源产权制度，建立完善的森林资源管理制度及监管体系，明确国家、省、市林业主管部门的监管事项和监管责任，坚决守住生态保护红线，确保森林资源总量增加。
三是着力解决国有林场和林区政策边缘化、基础设施差、民生保障弱等现实问题。通过改革，完善支持国有林场和林区改革发展的政策措施，加大财政、金融等政策支持和资金投入，解决好林场和林区的职工就业和社会保障、人员经费来源和债务化解等问题，加强道路、供水、供电、住房用房等基础设施建设，使林场和林区与周边的社会基本公共服务均等化，共享改革红利。
《绿色中国》：国有林场和国有林区改革的主要任务和政策措施已经明确，重点有哪些？
赵树丛：国有林场改革的重点主要有三个方面：一是明确功能定位。将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国家生态安全。二是合理界定属性。分三类界定国有林场的属性：第一类，原为事业单位的国有林场，主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的，继续按公益服务事业单位管理，从严控制事业编制；第二类，原为事业单位的国有林场，基本不承担保护和培育森林资源而主要从事市场化经营的，推进转企改制，暂不具备转企改制条件的，剥离企业经营性业务；第三类，目前已经转制为企业性质的国有林场，原则上保持企业性质不变，或探索转型为公益性企业，确有特殊情况的，可以由地方政府根据本地实际合理确定其属性。三是创新管理机制。在内部管理上，科学核定国有林场事业编制，用于聘用管理人员、专业技术人员和骨干林业技能人员，经费纳入同级财政预算。实行以岗位绩效为主要内容的收入分配制度，经营性活动实行“收支两条线”。公益林管护积极引入市场机制，可以通过合同、委托等方式面向社会购买服务。明确森林资源监管主体，由国家、省、市林业部门分级监管，对林地性质变更、采伐限额等强化多级联动监管。将森林资源考核结果作为综合考核评价地方政府和有关部门主要领导政绩的重要依据，对国有林场场长实行森林资源离任审计。实施森林资源经营管理制度，启动森林资源保护和培育工程，合理确定国有林场森林商业性采伐量，建立森林资源有偿使用制度。
国有林区改革的重点也主要有三个方面：一是有序实施“一停一转”。在黑龙江停伐试点的基础上，全面停止重点国有林区天然林商业性采伐，积极推进森林科学经营，加快发展绿色富民产业，转变林区发展方式。这标志着重点国有林区从开发利用转入全面保护的新阶段。二是逐步推进“一分一建”。即逐步推进政企事分开，建立精简高效的国有森林资源管理机构。剥离企业的社会管理和办社会职能，移交给地方政府承担。按照“机构只减不增、人员只出不进”原则，实施森工企业改制，通过多种方式逐年减少管理人员，最终实现合理编制和人员规模，逐步整合规模小、人员少、地处偏远的林场所。三是积极推进“两项创新”。即积极创新森林资源的管护机制和监管体制。森林资源管护凡能以购买服务方式实现的要面向社会购买。重点国有林区的森林资源产权归国家所有，由国务院林业主管部门代表国家行使所有权、履行出资人职责。
为推进国有林场林场和国有林区改革，中央提出了一系列政策措施。一是有序停止天然林商业性采伐。首先在重点国有林区、部分国有林场开展试点，分三步全面停止天然林商业性采伐：2015年全面停止内蒙古、吉林等重点国有林区商业性采伐，2016年全面停止非天保工程区国有林场天然林商业性采伐，2017年实现全面停止全国天然林商业性采伐。二是加大财政支持力度。中央财政决定设立国有林场改革补助资金，用于解决国有林场职工参加社会保险和分离林场办社会职能问题；对国有林区适当增加天保工程财政资金，适当调整森林管护费和社会保险费的补助标准，支持森林保险和基本公共服务。三是分类化解金融债务。对于国有林场和森工企业的不良类金融债务，需要中央支持化解的，由有关部门研究制定政策，报国务院批准后实施。四是加强基础设施建设。对国有林场和林区基础设施建设，国家加大支持力度，各级政府纳入同级规划统筹安排。五是加快深山远山林区职工搬迁。结合林区棚户区改造和保障性安居工程，进一步加大中央支持和投资力度，推进深山远山职工搬迁。六是加强人才队伍建设。参照支持西部和艰苦边远地区发展相关政策，引进国有林场发展急需的管理和技术人才。适当放宽艰苦地区国有林场专业技术职务评聘条件。
《绿色中国》：赵局长，近日，中共中央、国务院出台《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》，将国有林场林区改革上升为重大国家战略和全面深化改革的重大举措。请您介绍一下，中共中央国务院出台这两个文件有何重大意义？
赵树丛：党中央国务院高度重视国有林场和国有林区改革，今年2月8日，中共中央、国务院印发了《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》，这是在我国生态文明建设新的历史时期党中央国务院出台的一个纲领性文件，标志着国有林场林区改革上升为重大国家战略和全面深化改革的重大举措，是当前林业工作的重中之重和头等大事。
党的十八大特别是十八届三中全会以来，党和国家将生态文明建设提高到了前所未有的战略高度，提出要建立系统完整的生态文明制度体系，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，为国有林场林区改革进一步明确了方向。随着我国经济发展已经进入新常态，国家更加注重生态建设，绿水青山就是金山银山，保护生态就是保护生产力，改善生态就是发展生产力，人民群众对优质生态产品的需求也越来越迫切，期盼更多的蓝天白云、绿水青山，渴望更清新的空气、更清洁的水源。习近平总书记多次指出，我国仍然是一个缺林少绿的国家，人民群众期盼山更绿、水更清、环境更宜居，造林绿化、改善生态任重而道远。在2014年12月25日中央政治局常委会上，习近平总书记语重心长地说：“森林是我们从祖宗继承来的，要留给子孙后代，上对得起祖宗，下对得起子孙。”“必须从中华民族历史发展的高度来看待这个问题，为子孙后代留下美丽家园，让历史的春秋之笔为当代中国人留下正能量的记录。”
从这一战略思想出发，《方案》和《指导意见》特别提出，森林是陆地生态系统的主体，是国家、民族生存的资本和根基，国有林场林区是维护国家生态安全最重要的基础设施，主要功能是保护培育森林资源、维护国家生态安全；要推动林业发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主、由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主。这是对林业使命的新判断和对国有林场林区功能作用的新定位。在新形势下，大力推进国有林场林区改革，是维护国家生态安全、守住中华民族发展根基的战略举措，是解放和发展生产力的必然要求，是保障人民群众生态福祉、改善林区民生的重大任务，对保护好、发展好我国珍贵的国有森林资源、为子孙后代留下美丽家园、实现全面建成小康社会、建设生态文明和美丽中国、实现中华民族伟大复兴的中国梦有着重要意义。
《绿色中国》：赵局长，国有林场和国有林区是我国林业建设的重要组成部分。请您介绍一下国有林场和国有林区发展现状及当前面临的困难和问题。
赵树丛：我国现有林地46.5亿亩，分三大块：一是集体林，林地面积27.9亿亩，目前已经进行了林权改革，林地承包到户经营；二是国有林场，林地面积8.7亿亩，目前由省、市、县分级管理；三是国有林区，林地面积9.9亿亩，目前主要由国有森工企业经营管理。
新中国成立初期，为了加强生态建设和森林资源利用，由国家投资建立了一批国有林场和国有林业局。国有林场是在集中连片的国有宜林荒山荒地建立的专门从事营造林和森林管护的事业单位。全国现有国有林场4855个，分布在31个省份的1600多个县（市、区）。国有林场大多地处江河两岸、水库周边、风沙前线、黄土丘陵、硬质山区等区域。国有林区是在新中国成立之初为了生产木材和管理森林分别在东北内蒙古、西南、西北森林资源丰富的地区建立的。黑吉蒙滇川青陕甘疆等9省区建立了138个国有林业局，其中在黑吉蒙3省区范围内的87个国有林业局组成了重点国有林区。经过长期建设和发展，国有林场和国有林区成为了我国最重要的生态屏障和森林资源培育战略基地，发挥着为生态安全守底线、为民生福祉作保障、为经济发展拓空间、为科技进步作示范的重要作用，在维护国家生态安全、淡水安全、国土安全、物种安全、气候安全，促进国家经济建设等方面作出了重大贡献。但是国有林场和国有林区在发展中也付出了沉重代价，面临的困难和问题日益严重。
长期以来，国有林场和国有林区管理体制不顺，经营机制不活，投入渠道不畅。国有林场主要承担保护培育森林资源任务，虽为事业单位却实行企业化管理，经费自收自支，“不城不乡、不工不农、不事不企”，没有明确的支持政策和稳定的公共财政投资渠道。国有林区产权虚置，政事企不分，林区经济发展长期过度依赖森林资源消耗，导致可采资源枯竭、森林和湿地面积减少、自然生态系统严重退化、产业结构单一、经济转型困难，陷入“资源危机、经济危困”状况。国有林场和国有林区普遍面临着资源管理弱化、基础设施落后、债务负担沉重、职工生活困难、发展陷入困境等问题。推进国有林场和国有林区改革势在必行。
《绿色中国》：这些年来，我们按照国务院的部署积极开展了国有林场改革试点，这项工作的进展和成效怎样？
赵树丛：推进国有林场改革，是维护生态安全、建设生态文明的战略举措，是维护木材安全、应对气候变化的战略支撑，是激发林区活力、推动绿色增长的战略选择，是改善林区民生、提高林区社会保障水平的战略途径。2013年8月，经国务院同意，河北、浙江、安徽、江西、山东、湖南和甘肃等7省开展了国有林场改革试点。各试点省积极探索和实施改革工作，取得了成效，积累了经验。一是绝大部分国有林场已定性为公益服务事业单位，纳入财政预算管理。二是根据所处区位、林地规模、管护难易程度等因素科学核定了国有林场事业编制。三是职工工资收入和社保参保率大幅提升。试点林场参加基本养老和医疗保险的职工占在职职工总数的比例均达到99%，分别比改革前提高15个和29个百分点，改革前拖欠的社保费用绝大部分已清除。在岗职工年平均工资由2.5万元提高到3.4万元。四是许多林场将场办学校和医院、代管乡（镇）村的职责移交给当地政府，基本剥离了林场办社会的职能。五是森林资源得到有效保护。纳入财政保障后，试点林场将更多的精力集中到森林资源培育和保护上来，森林资源规模和质量得到提升。在改革过程中，没有发生一起重大破坏国有林场森林资源的案件。六是增加资金投入和政策扶持，改善林场基础设施。有的地方将林场纳入“新农村建设”“山区经济发展”等工程享受相关扶持政策。 《绿色中国》：国有林场和国有林区发展面临的许多问题是长期以来形成的，解决这些问题也需要一个过程。此次改革应该抓住关键，攻坚克难，着力解决哪些突出问题？
赵树丛：国有林场和国有林区改革必须坚持问题导向，加强顶层设计，着力解决长期以来困扰和制约国有林场和林区发展的一些突出问题。
一是彻底解决国有林场和林区功能定位不清、管理体制不顺、“林区办社会”等深层次问题。通过改革，明确国有林场和林区发挥生态功能、维护生态安全的功能定位。明确林场性质，科学核定事业编制，界定为公益服务事业单位的纳入财政预算管理。推进政事企分开，剥离国有林场和林区的社会管理和办社会的职能，使国有林场和林区的主要精力集中到森林资源保护和培育这一主业上来。
二是切实解决国有林场和林区森林资源管理主体不清、责任不明、监管不到位等突出问题。通过改革，建立归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源产权制度，建立完善的森林资源管理制度及监管体系，明确国家、省、市林业主管部门的监管事项和监管责任，坚决守住生态保护红线，确保森林资源总量增加。
三是着力解决国有林场和林区政策边缘化、基础设施差、民生保障弱等现实问题。通过改革，完善支持国有林场和林区改革发展的政策措施，加大财政、金融等政策支持和资金投入，解决好林场和林区的职工就业和社会保障、人员经费来源和债务化解等问题，加强道路、供水、供电、住房用房等基础设施建设，使林场和林区与周边的社会基本公共服务均等化，共享改革红利。
《绿色中国》：国有林场和国有林区改革的主要任务和政策措施已经明确，重点有哪些？
赵树丛：国有林场改革的重点主要有三个方面：一是明确功能定位。将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国家生态安全。二是合理界定属性。分三类界定国有林场的属性：第一类，原为事业单位的国有林场，主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的，继续按公益服务事业单位管理，从严控制事业编制；第二类，原为事业单位的国有林场，基本不承担保护和培育森林资源而主要从事市场化经营的，推进转企改制，暂不具备转企改制条件的，剥离企业经营性业务；第三类，目前已经转制为企业性质的国有林场，原则上保持企业性质不变，或探索转型为公益性企业，确有特殊情况的，可以由地方政府根据本地实际合理确定其属性。三是创新管理机制。在内部管理上，科学核定国有林场事业编制，用于聘用管理人员、专业技术人员和骨干林业技能人员，经费纳入同级财政预算。实行以岗位绩效为主要内容的收入分配制度，经营性活动实行“收支两条线”。公益林管护积极引入市场机制，可以通过合同、委托等方式面向社会购买服务。明确森林资源监管主体，由国家、省、市林业部门分级监管，对林地性质变更、采伐限额等强化多级联动监管。将森林资源考核结果作为综合考核评价地方政府和有关部门主要领导政绩的重要依据，对国有林场场长实行森林资源离任审计。实施森林资源经营管理制度，启动森林资源保护和培育工程，合理确定国有林场森林商业性采伐量，建立森林资源有偿使用制度。
国有林区改革的重点也主要有三个方面：一是有序实施“一停一转”。在黑龙江停伐试点的基础上，全面停止重点国有林区天然林商业性采伐，积极推进森林科学经营，加快发展绿色富民产业，转变林区发展方式。这标志着重点国有林区从开发利用转入全面保护的新阶段。二是逐步推进“一分一建”。即逐步推进政企事分开，建立精简高效的国有森林资源管理机构。剥离企业的社会管理和办社会职能，移交给地方政府承担。按照“机构只减不增、人员只出不进”原则，实施森工企业改制，通过多种方式逐年减少管理人员，最终实现合理编制和人员规模，逐步整合规模小、人员少、地处偏远的林场所。三是积极推进“两项创新”。即积极创新森林资源的管护机制和监管体制。森林资源管护凡能以购买服务方式实现的要面向社会购买。重点国有林区的森林资源产权归国家所有，由国务院林业主管部门代表国家行使所有权、履行出资人职责。
为推进国有林场林场和国有林区改革，中央提出了一系列政策措施。一是有序停止天然林商业性采伐。首先在重点国有林区、部分国有林场开展试点，分三步全面停止天然林商业性采伐：2015年全面停止内蒙古、吉林等重点国有林区商业性采伐，2016年全面停止非天保工程区国有林场天然林商业性采伐，2017年实现全面停止全国天然林商业性采伐。二是加大财政支持力度。中央财政决定设立国有林场改革补助资金，用于解决国有林场职工参加社会保险和分离林场办社会职能问题；对国有林区适当增加天保工程财政资金，适当调整森林管护费和社会保险费的补助标准，支持森林保险和基本公共服务。三是分类化解金融债务。对于国有林场和森工企业的不良类金融债务，需要中央支持化解的，由有关部门研究制定政策，报国务院批准后实施。四是加强基础设施建设。对国有林场和林区基础设施建设，国家加大支持力度，各级政府纳入同级规划统筹安排。五是加快深山远山林区职工搬迁。结合林区棚户区改造和保障性安居工程，进一步加大中央支持和投资力度，推进深山远山职工搬迁。六是加强人才队伍建设。参照支持西部和艰苦边远地区发展相关政策，引进国有林场发展急需的管理和技术人才。适当放宽艰苦地区国有林场专业技术职务评聘条件。