按照马克思经典理论,农民是分散的,中共也意识到了这一问题。中共在陕甘宁边区的实践是通过在动员中不断提高基层政权,尤其是乡政权的效能来动员和组织农民。在陕甘宁边区,动员最初大多是指向经济内涵,主要包括农民的财物、人力与畜力,即对农民负担的动员。负担重不重,公平不公平,是边区政府与农民对动员的两个共同的关切。经济动员一旦出现问题,则通过政治上相应的举措进行补救,政治和经济相辅相成,成为动员的两翼。陕甘宁边区动员的展开逻辑,是从不正规动员到正规动员,再到累进税制。动员在初期主要是临时的不正规动员,劳师动众,浪费民力又效率不高,此后虽然作为正规动员的救国公粮等制度开始发挥作用,但不正规动员仍占有相当比重。为解决不正规动员的问题,边区政府开始着力解决边区"头重脚轻"的政权结构,充实加强乡政权,并努力把乡政权工作正规化、经常化。在充实乡政权取得一定成效后,边区走上了从动员转向累进税收的正道,从而真正发挥农民生产积极性,为抗战的胜利和政权的巩固打下坚实的基础。