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作为社会养老保险制度改革的主要内容，提高基金统筹层次，达到省级统筹，甚至最终达到全国性的资金调剂，这是基金运作和基金管理改革的目标。离开这个目标，确保离退休人员养老金按时足额发放这一养老保险的最终宗旨就有可能动摇。那么是什么原因导致省级统筹这一目标13年尤其是1998年以后的6年来难以实现，工作进度甚慢?这是一个牵一发而动全身的问题，既有近因，