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【摘 要】尽管广西民族乡人民调解各项工作取得了新的发展成就，但基于民族乡多方面的特定原因，当前面临着诸多阻碍人民调解工作开展的现实困境。逐步推行人民调解的社会化和职业化，为人民调解经费的落实建立法律责任制度，进一步廓清山林权界以明晰权属，创新法制宣传教育方式，加大对人民调解员的综合培训，是破解当前民族乡人民调解所处困境的基本对策。
【关键词】民族乡；人民调解；困境；对策
【作 者】邓崇专，广西民族大学法学院教授、硕士生导师。南宁，530006
【中图分类号】D633.1 【文献标识码】A
【文章编号】1004-454X（2015）06-054-007
Abstract： Although new development have been achieved in the works of people’s mediation of ethnic township of Guangxi， there exist many predicaments blocking the work of people’s mediation because of various special elements related to ethnic townships. The basic strategies to resolve the current problems arising from people’s mediation in ethnic township are to pursue socialization and professionalism of people’s mediation in ethnic township gradually， to build legal responsibility system for the implementation of funds of people’s mediation， to further clear-out boundaries of the entitlement of forest， to innovate the ways of legal education and legal publicity and to train mediators comprehensively.
Key Words： ethnic township； people’s mediation； predicaments； countermeasures
近年来，在各级党委和政府的高度重视与支持下，广西民族乡人民调解各项工作取得了新的发展成就。然而，基于民族乡多方面的特定原因，广西民族乡人民调解工作在新的历史条件下，面临着诸多阻碍人民调解工作开展的现实困境，亟须重视并予解决和克服。本文以上思县南屏瑶族乡、平南县马练瑶族乡、天峨县八腊瑶族乡和蒙山县夏宜瑶族乡人民调解工作的开展状况为样本，通过实地调研，在揭示当前广西民族乡人民调解工作所面临的困境及剖析其成因的基础上，就如何破解这些困境发表一方拙见，期望能对民族乡人民调解工作的有效开展有所裨益。
一、广西民族乡人民调解面临的现实困境
（一）人民调解委员会成员组成不合理
经调研发现，目前广西各民族乡的人民调解委员会成员均为清一色的兼任。其中，乡级人民调解委员会的人民调解员基本由司法所、派出所、国土所、水利站、林业站、计生办、妇联及综治信访维稳中心等单位工作人员组成，村级人民调解委员会的人民调解员则为所在的村党支部成员及村委会成员兼任。虽然兼任人员可能在某种程度上以其“领导”的身份提高了在百姓心目中的威信而有助于纠纷的调处，有其一定的优势，如在一定程度上能使这一职位在村权力结构中处于较为强势的位置，其所处的强势位置又会在一定程度上提升其权威，即村民把村干部视为有影响力的人，从而有助于纠纷的调解，[1]240但人民调解员的清一色兼任在某种程度上淡化了人民调解的专职、专业色彩，也弱化了人民调解员的职责神圣度。同时，目前民族乡人民调解委员会普遍没有聘任一些在当地具有威信、公道正派、热心人民调解工作，且又具有丰富“地方性知识”的人士担任人民调解员，使人民调解委员会成员的知识结构不具备适应多种或复杂情形下纠纷调处的需要。此外，在实践中，人民调解员的兼任还产生了如下两个重大弊端：
第一，乡级人民调解委员会存在“综而不合，合而不力”的现象。虽然从表象上看乡级人民调解委员会架构起了旨在改变调解纠纷各自为战、互不协调的“大调解”格局，而且相比村级人民调解委员会，有着一支包括人数多、文化水平高、专业知识强的综合实力强大的调解队伍。然而，在实践中，这支貌似强大且正规的调解队伍却面临着极大的“综而不合，合而不力”的现实困境。该问题主要发生在林业、土地领域的纠纷调处中，表现为成员之间的相互依赖，甚至推诿扯皮。前者表现为有的人民调解员有懈怠思想，不积极参与人民调解工作，认为有其他的骨干力量顶着，不会因自己一人的缺席而造成什么影响。如，有的民族乡林业站、土地所的工作人员经常不在岗位（说是被抽调到县林业局、县国土资源局忙于其他中心工作），使人民调解成为极少数单位及人员包办或单打独斗的工作局面，并导致该领域纠纷的调解工作因缺乏专业调解人员的参与而无法及时开展。后者则出于“三大纠纷”的调处究竟谁牵头、谁协助的 “职责不明”的原由，表现为成员之间的相互“谦让”。如有的民族乡规定，对于“三大纠纷”的调处应分别由林业站、水利站和土地所三家单位牵头，司法所等其他单位予以配合与协助。而林业站、水利站和土地所的工作人员则认为，调处民间纠纷应是司法所的责任，应由他们牵头，林业站、水利站和土地所则进行协助与配合。这种情形无疑产生了成员彼此间的抵触情绪，消极、怠工现象便随之产生，从而导致调解工作无法正常开展。总之，对于目前民族乡数量最多、最复杂且涉及专业技术知识的林木、林地及土地纠纷，由于成员之间没有形成合力，造成有的民族乡“三大纠纷”历年积案逐渐增多，对民族乡的社会稳定和人民群众的安定生活造成了极大的影响，人民调解的公信力也由此大打折扣。 第二，人民调解员的兼任导致调解的效率、质量下降。兼职的人民调解员，不仅要完成大量的本职工作，而且还要参加乡政府大量的本职工作以外的中心工作，同时，基于社会治安综合治理等工作的需要，他们有的还身兼或承担其他很多职务或职责。如南屏瑶族乡某村支书除专职村支部书记外，还兼任村治保主任、村联防队队长、村调解委员会主任、村支部党校校长、村清洁乡村领导小组组长等16个职务。乡村工作的繁杂性，一方面造成某些人民调解员不能按规定在人民调解委员会值班，致使人民调解委员会制定的值班制度无法落实，一些纠纷当事人从较远的村屯来到人民调解委员会，往往没有人接待，群众意见很大；另一方面，造成有的人民调解员无法专心致力于调解工作，不能抽出时间参与纠纷的具体调解。笔者在调研中发现，有的村调解员在任期内就从未参与过调解活动。即使能或已参与了调解，也会因兼职带来的精力分散，而无法集中精力调处纠纷，这不仅影响了纠纷调解的及时性，而且调解质量也随之下降。如，笔者通过调查发现，由于人民调解员的精力分散，目前大多数人民调解委员会制定的回访制度基本处于落空状态，亦即根本无力对调解协议的履行情况进行回访。另外，由于村级调委会调解员无法抽出时间调解，大量的纠纷便涌上乡级人民调解委员会，造成乡级调委会负担加重。而因司法所是人民调解的主力军，这一状况导致司法所工作人员不堪重负，只能在疲于应付与恶性循环中苦苦支撑。
（二）村级人民调解委员会成员组成存在不合法现象
首先，村级人民调解委员会委员基本没有经过民主推选产生。根据《人民调解法》的规定，村民委员会的人民调解委员会委员是当然的人民调解员，但要通过村民会议或者村民代表会议推选产生，每届任期三年，可以连选连任。但笔者在调研中发现，目前民族乡村级人民调解委员会委员（人民调解员）的产生大都没有经过村民会议或村民代表会议的推选程序。笔者在与一些村民交谈时，他们普遍反映只是了解村民委员会的选举，也参加过村民委员会的选举，但从没有参加过村人民调解员之类的推选活动。村党支部和村委会成员直接兼职担任人民调解员易被群众解读为一种政府政治上的有意安排，从而让村级人民调解委员会失去了自治性质，村民自治权被剥夺之感便会油然而生。根据《村民委员会组织法》第25条的规定，村民委员会根据需要设人民调解等委员会，其成员可以兼任人民调解委员会的成员。其中人口少的村的村民委员会可以不设人民调解等委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解等工作。但《人民调解法》规定，村民委员会的人民调解委员会委员必须通过村民会议或者村民代表会议推选产生，根据同一位阶或者是同一主体制定的法律出现冲突应遵循“新法优先于旧法”的规则，村级人民调解员显然再不能由村委会成员直接兼任。《人民调解法》如此规定，实际是赋予村民自治权的表现。
其次，有的村级人民调解委员会的成员组成不合法。根据《人民调解法》的规定，人民调解委员会应当有妇女成员，多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。但从调研情况看，目前民族乡有的村级人民调解委员会组成成员中没有妇女成员或者没有人数较少民族的成员，其成员结构既不合理，也不合法。应当说，村人民调解委员会成员中有妇女和人数较少民族的成员，是法律的硬性规定，既是对妇女和人数较少民族权益的保障，也是出于人民调解工作顺利开展及获取实效的需要。对此，有必要进行针对性的完善。
（三）普遍面临调解经费无保障、人民调解员无误工补贴、村级人民调解委员会无办公场所的“三无”困境
《人民调解法》规定：县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障；村民委员会应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费；人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴。财政部、司法部2007年发布的《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》（财行〔2007〕179号）规定：司法行政机关指导人民调解工作经费列入同级财政预算，地方财政根据当地经济社会发展水平和财力状况，适当安排人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费。同时，按照广西壮族自治区司法厅2005年2月7日发布的《关于在全区开展人民调解规范化建设活动的意见》（桂办发〔2005〕7号）中的《广西壮族自治区人民调解委员会规范化建设标准》的规定：人民调解委员会有必要的办公用房，每个调委会有办公桌椅三套以上，有必要的资料柜；各人民调解委员会有独立的一间调解室，乡镇（街道）人民调解委员会的调解室面积在30平方米以上，其他人民调解委员会的调解室面积在15平方米以上。
然而，广西民族乡人民调解工作所需经费普遍没有得到必要的支持和保障，面临着人民调解工作经费无保障、人民调解员无误工补贴、村级人民调解委员会无办公场所及条件的“三无”困境。如，笔者在南屏瑶族乡的江坡村、渠坤村和英明村，八腊瑶族乡的甘洞村及夏宜瑶族乡的夏宜村调查中，发现在各村委会虽然都悬挂有某某村人民调解委员会的牌子，但在村委会所有的办公室中，均无发现有人民调解委员会单独的办公室和调解室，也无专门用于调解的办公桌椅、资料柜等。另外，笔者询问有否调解经费及人民调解员的补贴问题，所有被询问对象都做了否定回答。
相对于其他纠纷解决方式来说，人民调解工作面对的是在最基层、最普通百姓中产生的纷繁复杂又“鸡毛蒜皮”的民间纠纷，工作量大，耗时费力。因此，人民调解工作的经费保障是做好调解工作的重要前提。同时，调解工作需要深入调查，以查明事实真相，找出纠纷发生的原因、争执的焦点和纠纷中的关键人物，这些都需要有适宜的经费支持。更重要的是，民族乡自然条件恶劣、基础设施落后、交通不便，决定了其人民调解员在调解工作中要花费比一般乡镇或其他地区的人民调解员更多的精力、时间和财力，这就需要有更充足的经费保障。
“三无”的现实困境，严重阻碍了民族乡人民调解工作的正常开展。如，笔者在夏宜瑶族乡调研时，发现各村级调委会近几年都没有调解纠纷的上报数目，经询问原因，就是因调解员没有补贴，而影响了他们的工作积极性。甚至，夏宜瑶族乡各村级人民调解委员会基本没有建立调解工作档案，也是由此原因而致。又如，笔者在南屏瑶族乡、八腊瑶族乡及马练瑶族乡采访几位人民调解员时，他们向笔者无奈地反映了一个相同的问题，即：由于调解工作经费的开支无法及时报销或者根本无法报销，他们下村调解时，往往是自己垫钱加油和开支伙食费，从而造成了他们生活上的困难（有的还为此造成家庭不和），并严重影响了他们的工作积极性。 （四）“三大纠纷”进一步增多且积案量大、调处难度大，社会不稳定隐患增大
与其他乡镇等地域不同，民族乡群众一般生活在森林资源比较丰富而土地资源十分匮乏的环境中，其所处地理环境决定了以林木、林地、土地纠纷的常见性和多发性。如马练瑶族乡各级人民调解委员会2011—2013年调处各类矛盾纠纷共计490件，其中山林纠纷367件，占全部纠纷数的75%；夏宜瑶族乡人民调解委员会2011—2013年调处各类矛盾纠纷共计142件（不包括各村级人民调解委员会的调处数），其中山林土地纠纷98件，占全部纠纷数的70%。同时，因历史遗留问题，许多土地、山林纠纷不仅成因复杂，且主体多元、分布广泛，有的纠纷还跨县、乡，加之部分群众法律观念淡薄，甚至无理取闹，不配合调解，致使调处工作难度大，从而造成积案并逐年累积增多，如，南屏瑶族乡因历史遗留问题及其他各种原因，产生了许多涉及人口较多、林地面积较大的林地纠纷，2013年统计历年积案为25起。这些积案主要表现为：一是各村屯与国有水源林保护区的林地权属争议，涉及六个村中的23个自然屯，人口2800人，面积48500多亩；二是各村屯与十万山的林地权属争议，全乡与十万山林场存在林地权属争议的共有13个自然屯，涉及人口1250多人，林地面积13000多亩。成为影响民族乡社会稳定最突出的隐患。
（五）人民调解员的业务水平无法满足新型矛盾纠纷调处的需要
过去相当一段时间，民族乡人民调解员面对的工作对象是乡土社会中的熟人，且处理的纠纷也为传统意义上的婚姻家庭及邻里等民间纠纷，因而人民调解员沿用熟知的“地方性知识”进行调解已足够应付。然而近年来，随着我国社会发展的快速转型及民族乡人们生活水平的提升和经济的发展，村民的价值观念及利益诉求日趋多元化，农村矛盾纠纷的性质、类型也随之发生了变化，诸如损害赔偿、生产经营、合同（包括劳动合同、民事合同）等新型矛盾纠纷不断涌现，且许多矛盾纠纷涉及的法律关系日趋复杂，从主体、内容、性质等方面表现出多元化、复合化的特点。在这一背景下，“地方性知识”显然无法发挥其功用，而是需要较扎实的文化知识和较深厚的法律知识才能予以应对。
而目前广西民族乡村级人民调解员队伍显然缺乏应对新型矛盾纠纷调处的法律知识和文化知识。从调研情况看，目前广西民族乡的村级人民调解员中，虽然大部分为中共党员，具有一定的政策水平，但文化水平普遍偏低，基本为初中以下文化，加之对村级人民调解员没有及时进行必要的法律知识更新培训，他们除掌握一些最基本、最常见的并与农村生活密切相关的法律知识之外，其他的则知之甚少或根本不懂。
不违背法律、法规和国家政策，是《人民调解法》规定的人民调解工作的一项重要原则。而切实贯彻该项原则的前提，要求人民调解员必须具备一定的文化水平、政策水平和法律知识。因为，没有一定的文化水平，就无法熟悉及正确理解、把握法律知识和国家政策；不熟悉及正确理解、把握法律知识和国家政策，就无法保证调解工作的合法性、合理性和公正性。由此，目前民族乡村级人民调解员的知识储备与现实需求尚有很大的差距。
二、破解广西民族乡人民调解困境的对策
（一）发展指向：逐步推行人民调解的社会化和职业化
破解民族乡人民调解委员会成员因兼任而带来的系列困境，就是要推行人民调解的社会化和职业化，实现人民调解本来属性的回归。《人民调解法》规定，人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。该规定确立的人民调解委员会的自治、民间性质，决定了该组织及人员的非行政化或非司法化，亦即排除了党政力量直接参与人民调解工作的可能性，同时，人民调解委员会的组织性，决定了其调解人员的专职性。目前民族乡人民调解委员会调解员由乡党政部门领导（或其他工作人员）及村干部兼任，使调委会失去了群众性自治组织的性质。近年来，全国许多地方做了有益的尝试，探索出了把人民调解推向职业化和社会化的新路子。如2004年9月在上海某街道成立的“杨伯寿人民调解工作室”[2]58、2009年12月四川广安成立的“广安郭太平调解工作室”[3]91，即是人民调解职业化的范例，2011年以来江西萍乡市建成的近300个“龚全珍工作室”在一线化解矛盾[4]，即是人民调解社会化的代表，等等。这些“工作室”成功调解了大量的疑难复杂纠纷，不仅给人民调解注入了新的生机与活力，有效推动了人民调解工作，而且把兼职的党政人员和村干部从纷繁复杂的调解工作中解脱出来，消除了本职工作无法专心做、兼职调解工作做不到位从而出现“越忙越乱”的尴尬景象，实践证明是成功的。
笔者认为，广西可以先选取一些民族乡建立人民调解职业化、社会化的试点，待条件成熟时全面铺开。即由政府提供经费支持，培植、扶持各社会力量建立人民调解组织，同时通过行政动员，利用社会力量以聘任、志愿等方式加入到人民调解中来，逐步形成民族乡人民调解的社会化和职业化，再由政府购买这项公益服务。鉴于目前民族乡的特殊性，为最终实现民族乡人民调解职业化的目标，可采取先社会化后职业化的路径。如采取聘任制，即聘任一些在当地具有威信、公道正派、热心人民调解工作，且又具有丰富的“地方性知识”或专业知识的人士（包括村里德高望重的老人以及政府离退休人员等）担任人民调解员，逐步建立起一支懂法律、懂政策、懂专业、知民情的专兼职结合的人民调解员队伍，以解决当前人民调解员因兼职过多带来的诸多问题，同时弥补人民调解员因清一色的“干部”所造成的知识结构缺陷，满足及适应多种或复杂情形下纠纷调处的需要。
（二）地方立法：为人民调解提供切实有力的制度支撑
鉴于广西在人民调解领域的立法空白，笔者建议自治区人大尽快制定《广西壮族自治区人民调解工作条例》（下称《调解条例》）的地方性法规，以保障人民调解工作的有效开展。
首先，为人民调解经费的落实建立法律责任制度。虽然《人民调解法》规定了县级以上地方人民政府和村委会要对人民调解工作给予必要的经费支持，但是，该法并没有规定法律责任条款与之衔接，使得该条款表现出明显的政策倾向性。“责任制度的缺失是法律体系不科学、不完备的体现，其直接后果是使应当由法律加以调整的行为领域出现法律空白和漏洞。”[5]158-159由于缺乏法律责任制度的规制，法律制裁功能也就无从发挥，而政策不是依靠国家强制力执行的，所以人民调解工作的经费也就自然得不到或很难得到保障。 农村人民调解工作是社会治安综合治理的“第一道防线”，在社会矛盾纠纷调解工作体系中具有基础作用。近年来，正是依靠民族乡广大人民调解员的辛勤努力工作，才使我区民族乡经济社会处于稳定发展的良好态势。因此，保障人民调解工作经费、改善人民调解办公条件、关心人民调解员的生活，有着急切的需要，也有着特殊的意义。为此，在《调解条例》中应硬性规定县级以上地方人民政府应当把人民调解工作经费列入同级财政预算，并专门建立民族乡人民调解专项基金，具体确定人民调解工作经费的开支范围（包括人民调解工作宣传经费、培训经费、表彰奖励经费、人民调解委员会购置办公文具、文书档案、纸张等的经费及人民调解员补贴经费等等）以及经费保障的具体办法、协调与管理。对于人民调解员的补贴经费，可以规定采取以奖代补、以案定补、适当补贴等多种方法进行，依据每个调解员调解纠纷的数量、质量和难易程度等，进行相应的补贴，以此充分调动调解员的工作积极性。与此同时（也是最关键的），为人民调解经费的落实建立法律责任制度，以地方性法规弥补《人民调解法》在该方面的刚性不足。具体规定有关单位或部门不把人民调解工作经费列入同级财政预算、不建立民族乡人民调解专项基金、挪用或贪污（或侵占）以及克扣人民调解员补贴经费等承担责任的内容，为人民调解经费的真正落实提供保障。
其次，明确人民调解“大调解”格局中各成员（单位）的职责和职能。针对当前在调解“三大纠纷”中出现的推诿扯皮现象，在《调解条例》中应明确规定调解“三大纠纷”的牵头单位和协助单位，明确有关单位（或成员）的各自职责和法律责任，以解决人民调解“大调解”中“综而不合，合而不力”的状况。鉴于国土资源、林业、水利行政主管部门工作人员的专业技术知识储备，为及时、有效化解“三大纠纷”，规定上述三单位分别为土地山林水利权属纠纷调解的牵头（组织）单位，其他单位（如司法所）为协助单位。同时，应对《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（下称《条例》）作出相应的修订。虽然《条例》规定国土资源、林业、水利行政主管部门按照各自职责分别负责土地山林水利权属纠纷调解的具体工作，但在人民调解“大调解”的实践中，该规定显现了操作性不强的弊端。因为，《条例》只就三部门在“单兵作战”的情形下，作出“按照各自职责分别负责土地山林水利权属纠纷调解的具体工作”的规定，并没有基于人民调解中的“大调解”格局，对三部门与其他成员单位的分工作出明确安排，致使三部门工作人员在“大调解”中到底是 “参与调解”抑或“牵头（组织）调解”的定位造成疑惑，以致出现相互推诿的现象。另外，《条例》关于“土地山林水利权属纠纷经村民委员会、居民委员会或者人民调解委员会调解不能达成协议的，“由乡镇人民政府组织调解”的规定因过于原则，亦即没有具体规定乡镇人民政府在组织调解“三大纠纷”方面的“权力清单”，而导致现实中该条款执行不力或无法执行。因为，目前有的民族乡国土资源所、林业站和水利站的工作人员长期不在其工作岗位（据说是被上级部门抽调忙于其他中心工作），乡镇人民政府又无法（权）随时对三部门工作人员进行调遣，因而造成较多的“三大纠纷”不能及时或无法调解而形成积案。因此，必须明确赋予乡镇人民政府在上述情形下的调遣权以及上述三部门人员不服从调遣和相关单位领导阻碍调遣的法律责任，以切实保障“三大纠纷”的及时、有效调解。
再次，规定村级人民调解员的推选程序。针对前述广西民族乡村级人民调解委员会委员组成存在的不合法现象，在《调解条例》中具体规定村级人民调解员的推选程序，以保证村级人民调解员工作的合法性。推选程序可以比照《广西壮族自治区村民委员会选举办法》的相关规定执行，也可以另行制定《广西壮族自治区村级人民调解委员会选举办法》。同时，在《调解条例》中应硬性规定，在村级人民调解委员会委员中必须有妇女成员和多民族居住的村应当有人数较少民族的成员。
（三）回头整改：进一步廓清山林权界以明晰权属
据调查，目前民族乡林地、林木纠纷突增的主要原因与2009年的林改工作相关。具体有两方面：一是本来国家规定用5—6年的时间完成林改工作，而广西则要求各地用3年的时间，有的到了市里则要求在一年内完成。由于时间短、任务紧、工作量大，致使林改工作宣传不到位，很多工作无法按正常程序进行，也无法做到认真、仔细，因而林改工作难免发生错漏；二是在对林地的四至进行现场勘界时，有的家庭由于丈夫外出务工，参加走界的是其妻子一人，或者有的家庭夫妻都在外面务工，参加走界的是他们的子女或者委托亲戚进行，这样发生错误或者对勘界的结果有意见在所难免。由于以上两方面的原因，导致林权证填写的内容发生错误有之，因发生纠纷而无法颁发林权证的有之，使村民原本相安无事的状况反而因林改引发了纠纷，并给社会增加了不安定因素。鉴此，对于凡属以上原因导致矛盾纠纷的，笔者认为，民族乡或上级政府职能部门应当迅速作出反应，及时进行回头整改，查漏补缺。首先，对于已发林权证的，要按规定程序进行一次认真的复查。对于确因勘界引发纠纷的，重新组织当事人进行勘界；对于填写缺漏或错误的，要予以纠正和补齐；其次，对于未发林权证的，要加快确权发证。对于因权属不清引发纠纷而没有发证的，要及时进行调解或处理。总之，通过回头整改，做到人、地、证相符，图、表、册一致，实现户户持证、证证权属明晰，把《林权证》办成“铁证”，以消除林地、林木纠纷隐患，不为历史遗留新的问题。
（四）法蕴于心：创新法制宣传教育方式
尽管随着普法的深入开展，广西民族乡人民群众的法律意识有了一定程度的提高，但由于较多民族乡的法制宣传教育缺乏行之有效的普法措施，加之民族乡农村人员居住分散、文化素质低、流动频繁等原因，致使普法往往流于形式、走过场，普法的实效并不十分理想。其最突出的问题是，许多村民只知权利、维护合法权益，而不讲义务、不承担法律责任，从而在调解中不知、甚至不愿配合调解，致使调处工作难度增大。
法制宣传教育旨在法治精神的培育。为此，要创新法制宣传教育方式，增强普法的实效性。广西民族乡蕴藏着丰富的民间法，而且“今天，民间法是仍在起作用的‘活的法’‘行动中的法’，无论是传统的民间法还是新的民间法，它们至今仍在民间有一定的特殊影响，调整着特定范围的社会关系。”[6]171鉴此，笔者认为，广西民族乡的普法应当巧妙地结合当地的一些符合法治要义的风俗礼仪或者习惯法来进行，推动由单纯注重宣传法律条文向注重培育法治理念转变。因为，“法治化不能是法律条文自上而下的灌输，而是要在往返于习惯和法律之间孕育法治精神的行程中实现。习惯升华为法律，法律回归习惯是法治化的一体两面。”[7]如瑶族同胞普遍有“度戒”（亦称“成人礼”）的习俗。度戒的一个重要内容是受戒者要接受为人处世和伦理道德教育，其“为人要正直、不杀人放火、不偷盗抢劫、不奸女拐妇、不虐待父母、不陷害好人”等禁忌戒词，既体现了瑶族长辈对晚辈的殷切期望，也与今天的法治要义吻合。由此，广西各瑶族乡在进行法制宣传教育时，完全可以与之得体地结合起来。另外，可以把法律规范转化为村规民约，通过村规民约将国家法律移植到村民的实际生活中去。正如有学者所言：“相对而言，基于一定地缘和人群所建立的村规民约，在村民社会中具有先天的亲和力；通过它，可以为国家法导入乡村社会提供桥梁。”[8]123通过以上新的普法方式，让民族乡广大群众更易理解、掌握法律，让法律真切地走进他们的心灵，从而在潜移默化中逐步内化为自律行为，为人民调解工作扫除障碍。 （五）提高素质：加大对人民调解员的综合素质培训
针对广西民族乡人民调解员目前存在的问题，重点对他们的政治思想和业务两方面进行强化培训。一是要宣讲人民调解工作的重要价值和职能，从人民调解员的思想上强调人民调解工作在维护民族乡农村社会稳定的基础性作用，让人民调解员能深切体会到作为一名人民调解员的重大作用、神圣的自豪感以及肩负新时期人民调解工作的崇高而光荣的使命感和紧迫感，以激发他们工作的积极性和主动性，促使他们为基层人民调解事业和促进农村社会稳定和谐安心、耐心、细心、诚心地开展工作；二是要宣讲人民调解员在化解民间矛盾纠纷中的优势及存在的困难，使广大人民调解员能充分了解到自身的长处和短处，使他们做到取其所长，避其所短，以利于他们更好地掌握及利用便捷、有效的工作方法开展调解工作。同时，结合具体案例，教授人民调解工作的一些基本方法和技巧，让受训的人民调解员、特别是新上任的人民调解员能直接或便捷地掌握到调解应遵循的基本步骤和切实可行的调解工作方法及技巧，使他们节省摸索调解工作方法的时间和精力；三是要及时结合当地出现的新型且典型的具体案例宣讲法律，通过以案说法的方式以利于调解员更新法律知识及掌握国家新的政策。同时，结合案例向受训人民调解员展示调解工作中应当汲取的经验和教训，以使他们在开展调解工作时能时常提醒、告诫自己应当注意的各种问题，保证调解程序及调解协议达成的正当性和合法性；四是要不厌其烦地讲解调解协议书的规范制作，从文书格式、文书需载明的各项内容及文书的逻辑、语言、标点符号等进行详细的强化训练，使人民调解员提高对调解协议的履行率及调解公信力重要性的认识，为提高调解的质量奠定坚实的基础。
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〔责任编辑：黄润柏〕
【关键词】民族乡；人民调解；困境；对策
【作 者】邓崇专，广西民族大学法学院教授、硕士生导师。南宁，530006
【中图分类号】D633.1 【文献标识码】A
【文章编号】1004-454X（2015）06-054-007
Abstract： Although new development have been achieved in the works of people’s mediation of ethnic township of Guangxi， there exist many predicaments blocking the work of people’s mediation because of various special elements related to ethnic townships. The basic strategies to resolve the current problems arising from people’s mediation in ethnic township are to pursue socialization and professionalism of people’s mediation in ethnic township gradually， to build legal responsibility system for the implementation of funds of people’s mediation， to further clear-out boundaries of the entitlement of forest， to innovate the ways of legal education and legal publicity and to train mediators comprehensively.
Key Words： ethnic township； people’s mediation； predicaments； countermeasures
近年来，在各级党委和政府的高度重视与支持下，广西民族乡人民调解各项工作取得了新的发展成就。然而，基于民族乡多方面的特定原因，广西民族乡人民调解工作在新的历史条件下，面临着诸多阻碍人民调解工作开展的现实困境，亟须重视并予解决和克服。本文以上思县南屏瑶族乡、平南县马练瑶族乡、天峨县八腊瑶族乡和蒙山县夏宜瑶族乡人民调解工作的开展状况为样本，通过实地调研，在揭示当前广西民族乡人民调解工作所面临的困境及剖析其成因的基础上，就如何破解这些困境发表一方拙见，期望能对民族乡人民调解工作的有效开展有所裨益。
一、广西民族乡人民调解面临的现实困境
（一）人民调解委员会成员组成不合理
经调研发现，目前广西各民族乡的人民调解委员会成员均为清一色的兼任。其中，乡级人民调解委员会的人民调解员基本由司法所、派出所、国土所、水利站、林业站、计生办、妇联及综治信访维稳中心等单位工作人员组成，村级人民调解委员会的人民调解员则为所在的村党支部成员及村委会成员兼任。虽然兼任人员可能在某种程度上以其“领导”的身份提高了在百姓心目中的威信而有助于纠纷的调处，有其一定的优势，如在一定程度上能使这一职位在村权力结构中处于较为强势的位置，其所处的强势位置又会在一定程度上提升其权威，即村民把村干部视为有影响力的人，从而有助于纠纷的调解，[1]240但人民调解员的清一色兼任在某种程度上淡化了人民调解的专职、专业色彩，也弱化了人民调解员的职责神圣度。同时，目前民族乡人民调解委员会普遍没有聘任一些在当地具有威信、公道正派、热心人民调解工作，且又具有丰富“地方性知识”的人士担任人民调解员，使人民调解委员会成员的知识结构不具备适应多种或复杂情形下纠纷调处的需要。此外，在实践中，人民调解员的兼任还产生了如下两个重大弊端：
第一，乡级人民调解委员会存在“综而不合，合而不力”的现象。虽然从表象上看乡级人民调解委员会架构起了旨在改变调解纠纷各自为战、互不协调的“大调解”格局，而且相比村级人民调解委员会，有着一支包括人数多、文化水平高、专业知识强的综合实力强大的调解队伍。然而，在实践中，这支貌似强大且正规的调解队伍却面临着极大的“综而不合，合而不力”的现实困境。该问题主要发生在林业、土地领域的纠纷调处中，表现为成员之间的相互依赖，甚至推诿扯皮。前者表现为有的人民调解员有懈怠思想，不积极参与人民调解工作，认为有其他的骨干力量顶着，不会因自己一人的缺席而造成什么影响。如，有的民族乡林业站、土地所的工作人员经常不在岗位（说是被抽调到县林业局、县国土资源局忙于其他中心工作），使人民调解成为极少数单位及人员包办或单打独斗的工作局面，并导致该领域纠纷的调解工作因缺乏专业调解人员的参与而无法及时开展。后者则出于“三大纠纷”的调处究竟谁牵头、谁协助的 “职责不明”的原由，表现为成员之间的相互“谦让”。如有的民族乡规定，对于“三大纠纷”的调处应分别由林业站、水利站和土地所三家单位牵头，司法所等其他单位予以配合与协助。而林业站、水利站和土地所的工作人员则认为，调处民间纠纷应是司法所的责任，应由他们牵头，林业站、水利站和土地所则进行协助与配合。这种情形无疑产生了成员彼此间的抵触情绪，消极、怠工现象便随之产生，从而导致调解工作无法正常开展。总之，对于目前民族乡数量最多、最复杂且涉及专业技术知识的林木、林地及土地纠纷，由于成员之间没有形成合力，造成有的民族乡“三大纠纷”历年积案逐渐增多，对民族乡的社会稳定和人民群众的安定生活造成了极大的影响，人民调解的公信力也由此大打折扣。 第二，人民调解员的兼任导致调解的效率、质量下降。兼职的人民调解员，不仅要完成大量的本职工作，而且还要参加乡政府大量的本职工作以外的中心工作，同时，基于社会治安综合治理等工作的需要，他们有的还身兼或承担其他很多职务或职责。如南屏瑶族乡某村支书除专职村支部书记外，还兼任村治保主任、村联防队队长、村调解委员会主任、村支部党校校长、村清洁乡村领导小组组长等16个职务。乡村工作的繁杂性，一方面造成某些人民调解员不能按规定在人民调解委员会值班，致使人民调解委员会制定的值班制度无法落实，一些纠纷当事人从较远的村屯来到人民调解委员会，往往没有人接待，群众意见很大；另一方面，造成有的人民调解员无法专心致力于调解工作，不能抽出时间参与纠纷的具体调解。笔者在调研中发现，有的村调解员在任期内就从未参与过调解活动。即使能或已参与了调解，也会因兼职带来的精力分散，而无法集中精力调处纠纷，这不仅影响了纠纷调解的及时性，而且调解质量也随之下降。如，笔者通过调查发现，由于人民调解员的精力分散，目前大多数人民调解委员会制定的回访制度基本处于落空状态，亦即根本无力对调解协议的履行情况进行回访。另外，由于村级调委会调解员无法抽出时间调解，大量的纠纷便涌上乡级人民调解委员会，造成乡级调委会负担加重。而因司法所是人民调解的主力军，这一状况导致司法所工作人员不堪重负，只能在疲于应付与恶性循环中苦苦支撑。
（二）村级人民调解委员会成员组成存在不合法现象
首先，村级人民调解委员会委员基本没有经过民主推选产生。根据《人民调解法》的规定，村民委员会的人民调解委员会委员是当然的人民调解员，但要通过村民会议或者村民代表会议推选产生，每届任期三年，可以连选连任。但笔者在调研中发现，目前民族乡村级人民调解委员会委员（人民调解员）的产生大都没有经过村民会议或村民代表会议的推选程序。笔者在与一些村民交谈时，他们普遍反映只是了解村民委员会的选举，也参加过村民委员会的选举，但从没有参加过村人民调解员之类的推选活动。村党支部和村委会成员直接兼职担任人民调解员易被群众解读为一种政府政治上的有意安排，从而让村级人民调解委员会失去了自治性质，村民自治权被剥夺之感便会油然而生。根据《村民委员会组织法》第25条的规定，村民委员会根据需要设人民调解等委员会，其成员可以兼任人民调解委员会的成员。其中人口少的村的村民委员会可以不设人民调解等委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解等工作。但《人民调解法》规定，村民委员会的人民调解委员会委员必须通过村民会议或者村民代表会议推选产生，根据同一位阶或者是同一主体制定的法律出现冲突应遵循“新法优先于旧法”的规则，村级人民调解员显然再不能由村委会成员直接兼任。《人民调解法》如此规定，实际是赋予村民自治权的表现。
其次，有的村级人民调解委员会的成员组成不合法。根据《人民调解法》的规定，人民调解委员会应当有妇女成员，多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。但从调研情况看，目前民族乡有的村级人民调解委员会组成成员中没有妇女成员或者没有人数较少民族的成员，其成员结构既不合理，也不合法。应当说，村人民调解委员会成员中有妇女和人数较少民族的成员，是法律的硬性规定，既是对妇女和人数较少民族权益的保障，也是出于人民调解工作顺利开展及获取实效的需要。对此，有必要进行针对性的完善。
（三）普遍面临调解经费无保障、人民调解员无误工补贴、村级人民调解委员会无办公场所的“三无”困境
《人民调解法》规定：县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障；村民委员会应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费；人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴。财政部、司法部2007年发布的《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》（财行〔2007〕179号）规定：司法行政机关指导人民调解工作经费列入同级财政预算，地方财政根据当地经济社会发展水平和财力状况，适当安排人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费。同时，按照广西壮族自治区司法厅2005年2月7日发布的《关于在全区开展人民调解规范化建设活动的意见》（桂办发〔2005〕7号）中的《广西壮族自治区人民调解委员会规范化建设标准》的规定：人民调解委员会有必要的办公用房，每个调委会有办公桌椅三套以上，有必要的资料柜；各人民调解委员会有独立的一间调解室，乡镇（街道）人民调解委员会的调解室面积在30平方米以上，其他人民调解委员会的调解室面积在15平方米以上。
然而，广西民族乡人民调解工作所需经费普遍没有得到必要的支持和保障，面临着人民调解工作经费无保障、人民调解员无误工补贴、村级人民调解委员会无办公场所及条件的“三无”困境。如，笔者在南屏瑶族乡的江坡村、渠坤村和英明村，八腊瑶族乡的甘洞村及夏宜瑶族乡的夏宜村调查中，发现在各村委会虽然都悬挂有某某村人民调解委员会的牌子，但在村委会所有的办公室中，均无发现有人民调解委员会单独的办公室和调解室，也无专门用于调解的办公桌椅、资料柜等。另外，笔者询问有否调解经费及人民调解员的补贴问题，所有被询问对象都做了否定回答。
相对于其他纠纷解决方式来说，人民调解工作面对的是在最基层、最普通百姓中产生的纷繁复杂又“鸡毛蒜皮”的民间纠纷，工作量大，耗时费力。因此，人民调解工作的经费保障是做好调解工作的重要前提。同时，调解工作需要深入调查，以查明事实真相，找出纠纷发生的原因、争执的焦点和纠纷中的关键人物，这些都需要有适宜的经费支持。更重要的是，民族乡自然条件恶劣、基础设施落后、交通不便，决定了其人民调解员在调解工作中要花费比一般乡镇或其他地区的人民调解员更多的精力、时间和财力，这就需要有更充足的经费保障。
“三无”的现实困境，严重阻碍了民族乡人民调解工作的正常开展。如，笔者在夏宜瑶族乡调研时，发现各村级调委会近几年都没有调解纠纷的上报数目，经询问原因，就是因调解员没有补贴，而影响了他们的工作积极性。甚至，夏宜瑶族乡各村级人民调解委员会基本没有建立调解工作档案，也是由此原因而致。又如，笔者在南屏瑶族乡、八腊瑶族乡及马练瑶族乡采访几位人民调解员时，他们向笔者无奈地反映了一个相同的问题，即：由于调解工作经费的开支无法及时报销或者根本无法报销，他们下村调解时，往往是自己垫钱加油和开支伙食费，从而造成了他们生活上的困难（有的还为此造成家庭不和），并严重影响了他们的工作积极性。 （四）“三大纠纷”进一步增多且积案量大、调处难度大，社会不稳定隐患增大
与其他乡镇等地域不同，民族乡群众一般生活在森林资源比较丰富而土地资源十分匮乏的环境中，其所处地理环境决定了以林木、林地、土地纠纷的常见性和多发性。如马练瑶族乡各级人民调解委员会2011—2013年调处各类矛盾纠纷共计490件，其中山林纠纷367件，占全部纠纷数的75%；夏宜瑶族乡人民调解委员会2011—2013年调处各类矛盾纠纷共计142件（不包括各村级人民调解委员会的调处数），其中山林土地纠纷98件，占全部纠纷数的70%。同时，因历史遗留问题，许多土地、山林纠纷不仅成因复杂，且主体多元、分布广泛，有的纠纷还跨县、乡，加之部分群众法律观念淡薄，甚至无理取闹，不配合调解，致使调处工作难度大，从而造成积案并逐年累积增多，如，南屏瑶族乡因历史遗留问题及其他各种原因，产生了许多涉及人口较多、林地面积较大的林地纠纷，2013年统计历年积案为25起。这些积案主要表现为：一是各村屯与国有水源林保护区的林地权属争议，涉及六个村中的23个自然屯，人口2800人，面积48500多亩；二是各村屯与十万山的林地权属争议，全乡与十万山林场存在林地权属争议的共有13个自然屯，涉及人口1250多人，林地面积13000多亩。成为影响民族乡社会稳定最突出的隐患。
（五）人民调解员的业务水平无法满足新型矛盾纠纷调处的需要
过去相当一段时间，民族乡人民调解员面对的工作对象是乡土社会中的熟人，且处理的纠纷也为传统意义上的婚姻家庭及邻里等民间纠纷，因而人民调解员沿用熟知的“地方性知识”进行调解已足够应付。然而近年来，随着我国社会发展的快速转型及民族乡人们生活水平的提升和经济的发展，村民的价值观念及利益诉求日趋多元化，农村矛盾纠纷的性质、类型也随之发生了变化，诸如损害赔偿、生产经营、合同（包括劳动合同、民事合同）等新型矛盾纠纷不断涌现，且许多矛盾纠纷涉及的法律关系日趋复杂，从主体、内容、性质等方面表现出多元化、复合化的特点。在这一背景下，“地方性知识”显然无法发挥其功用，而是需要较扎实的文化知识和较深厚的法律知识才能予以应对。
而目前广西民族乡村级人民调解员队伍显然缺乏应对新型矛盾纠纷调处的法律知识和文化知识。从调研情况看，目前广西民族乡的村级人民调解员中，虽然大部分为中共党员，具有一定的政策水平，但文化水平普遍偏低，基本为初中以下文化，加之对村级人民调解员没有及时进行必要的法律知识更新培训，他们除掌握一些最基本、最常见的并与农村生活密切相关的法律知识之外，其他的则知之甚少或根本不懂。
不违背法律、法规和国家政策，是《人民调解法》规定的人民调解工作的一项重要原则。而切实贯彻该项原则的前提，要求人民调解员必须具备一定的文化水平、政策水平和法律知识。因为，没有一定的文化水平，就无法熟悉及正确理解、把握法律知识和国家政策；不熟悉及正确理解、把握法律知识和国家政策，就无法保证调解工作的合法性、合理性和公正性。由此，目前民族乡村级人民调解员的知识储备与现实需求尚有很大的差距。
二、破解广西民族乡人民调解困境的对策
（一）发展指向：逐步推行人民调解的社会化和职业化
破解民族乡人民调解委员会成员因兼任而带来的系列困境，就是要推行人民调解的社会化和职业化，实现人民调解本来属性的回归。《人民调解法》规定，人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。该规定确立的人民调解委员会的自治、民间性质，决定了该组织及人员的非行政化或非司法化，亦即排除了党政力量直接参与人民调解工作的可能性，同时，人民调解委员会的组织性，决定了其调解人员的专职性。目前民族乡人民调解委员会调解员由乡党政部门领导（或其他工作人员）及村干部兼任，使调委会失去了群众性自治组织的性质。近年来，全国许多地方做了有益的尝试，探索出了把人民调解推向职业化和社会化的新路子。如2004年9月在上海某街道成立的“杨伯寿人民调解工作室”[2]58、2009年12月四川广安成立的“广安郭太平调解工作室”[3]91，即是人民调解职业化的范例，2011年以来江西萍乡市建成的近300个“龚全珍工作室”在一线化解矛盾[4]，即是人民调解社会化的代表，等等。这些“工作室”成功调解了大量的疑难复杂纠纷，不仅给人民调解注入了新的生机与活力，有效推动了人民调解工作，而且把兼职的党政人员和村干部从纷繁复杂的调解工作中解脱出来，消除了本职工作无法专心做、兼职调解工作做不到位从而出现“越忙越乱”的尴尬景象，实践证明是成功的。
笔者认为，广西可以先选取一些民族乡建立人民调解职业化、社会化的试点，待条件成熟时全面铺开。即由政府提供经费支持，培植、扶持各社会力量建立人民调解组织，同时通过行政动员，利用社会力量以聘任、志愿等方式加入到人民调解中来，逐步形成民族乡人民调解的社会化和职业化，再由政府购买这项公益服务。鉴于目前民族乡的特殊性，为最终实现民族乡人民调解职业化的目标，可采取先社会化后职业化的路径。如采取聘任制，即聘任一些在当地具有威信、公道正派、热心人民调解工作，且又具有丰富的“地方性知识”或专业知识的人士（包括村里德高望重的老人以及政府离退休人员等）担任人民调解员，逐步建立起一支懂法律、懂政策、懂专业、知民情的专兼职结合的人民调解员队伍，以解决当前人民调解员因兼职过多带来的诸多问题，同时弥补人民调解员因清一色的“干部”所造成的知识结构缺陷，满足及适应多种或复杂情形下纠纷调处的需要。
（二）地方立法：为人民调解提供切实有力的制度支撑
鉴于广西在人民调解领域的立法空白，笔者建议自治区人大尽快制定《广西壮族自治区人民调解工作条例》（下称《调解条例》）的地方性法规，以保障人民调解工作的有效开展。
首先，为人民调解经费的落实建立法律责任制度。虽然《人民调解法》规定了县级以上地方人民政府和村委会要对人民调解工作给予必要的经费支持，但是，该法并没有规定法律责任条款与之衔接，使得该条款表现出明显的政策倾向性。“责任制度的缺失是法律体系不科学、不完备的体现，其直接后果是使应当由法律加以调整的行为领域出现法律空白和漏洞。”[5]158-159由于缺乏法律责任制度的规制，法律制裁功能也就无从发挥，而政策不是依靠国家强制力执行的，所以人民调解工作的经费也就自然得不到或很难得到保障。 农村人民调解工作是社会治安综合治理的“第一道防线”，在社会矛盾纠纷调解工作体系中具有基础作用。近年来，正是依靠民族乡广大人民调解员的辛勤努力工作，才使我区民族乡经济社会处于稳定发展的良好态势。因此，保障人民调解工作经费、改善人民调解办公条件、关心人民调解员的生活，有着急切的需要，也有着特殊的意义。为此，在《调解条例》中应硬性规定县级以上地方人民政府应当把人民调解工作经费列入同级财政预算，并专门建立民族乡人民调解专项基金，具体确定人民调解工作经费的开支范围（包括人民调解工作宣传经费、培训经费、表彰奖励经费、人民调解委员会购置办公文具、文书档案、纸张等的经费及人民调解员补贴经费等等）以及经费保障的具体办法、协调与管理。对于人民调解员的补贴经费，可以规定采取以奖代补、以案定补、适当补贴等多种方法进行，依据每个调解员调解纠纷的数量、质量和难易程度等，进行相应的补贴，以此充分调动调解员的工作积极性。与此同时（也是最关键的），为人民调解经费的落实建立法律责任制度，以地方性法规弥补《人民调解法》在该方面的刚性不足。具体规定有关单位或部门不把人民调解工作经费列入同级财政预算、不建立民族乡人民调解专项基金、挪用或贪污（或侵占）以及克扣人民调解员补贴经费等承担责任的内容，为人民调解经费的真正落实提供保障。
其次，明确人民调解“大调解”格局中各成员（单位）的职责和职能。针对当前在调解“三大纠纷”中出现的推诿扯皮现象，在《调解条例》中应明确规定调解“三大纠纷”的牵头单位和协助单位，明确有关单位（或成员）的各自职责和法律责任，以解决人民调解“大调解”中“综而不合，合而不力”的状况。鉴于国土资源、林业、水利行政主管部门工作人员的专业技术知识储备，为及时、有效化解“三大纠纷”，规定上述三单位分别为土地山林水利权属纠纷调解的牵头（组织）单位，其他单位（如司法所）为协助单位。同时，应对《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（下称《条例》）作出相应的修订。虽然《条例》规定国土资源、林业、水利行政主管部门按照各自职责分别负责土地山林水利权属纠纷调解的具体工作，但在人民调解“大调解”的实践中，该规定显现了操作性不强的弊端。因为，《条例》只就三部门在“单兵作战”的情形下，作出“按照各自职责分别负责土地山林水利权属纠纷调解的具体工作”的规定，并没有基于人民调解中的“大调解”格局，对三部门与其他成员单位的分工作出明确安排，致使三部门工作人员在“大调解”中到底是 “参与调解”抑或“牵头（组织）调解”的定位造成疑惑，以致出现相互推诿的现象。另外，《条例》关于“土地山林水利权属纠纷经村民委员会、居民委员会或者人民调解委员会调解不能达成协议的，“由乡镇人民政府组织调解”的规定因过于原则，亦即没有具体规定乡镇人民政府在组织调解“三大纠纷”方面的“权力清单”，而导致现实中该条款执行不力或无法执行。因为，目前有的民族乡国土资源所、林业站和水利站的工作人员长期不在其工作岗位（据说是被上级部门抽调忙于其他中心工作），乡镇人民政府又无法（权）随时对三部门工作人员进行调遣，因而造成较多的“三大纠纷”不能及时或无法调解而形成积案。因此，必须明确赋予乡镇人民政府在上述情形下的调遣权以及上述三部门人员不服从调遣和相关单位领导阻碍调遣的法律责任，以切实保障“三大纠纷”的及时、有效调解。
再次，规定村级人民调解员的推选程序。针对前述广西民族乡村级人民调解委员会委员组成存在的不合法现象，在《调解条例》中具体规定村级人民调解员的推选程序，以保证村级人民调解员工作的合法性。推选程序可以比照《广西壮族自治区村民委员会选举办法》的相关规定执行，也可以另行制定《广西壮族自治区村级人民调解委员会选举办法》。同时，在《调解条例》中应硬性规定，在村级人民调解委员会委员中必须有妇女成员和多民族居住的村应当有人数较少民族的成员。
（三）回头整改：进一步廓清山林权界以明晰权属
据调查，目前民族乡林地、林木纠纷突增的主要原因与2009年的林改工作相关。具体有两方面：一是本来国家规定用5—6年的时间完成林改工作，而广西则要求各地用3年的时间，有的到了市里则要求在一年内完成。由于时间短、任务紧、工作量大，致使林改工作宣传不到位，很多工作无法按正常程序进行，也无法做到认真、仔细，因而林改工作难免发生错漏；二是在对林地的四至进行现场勘界时，有的家庭由于丈夫外出务工，参加走界的是其妻子一人，或者有的家庭夫妻都在外面务工，参加走界的是他们的子女或者委托亲戚进行，这样发生错误或者对勘界的结果有意见在所难免。由于以上两方面的原因，导致林权证填写的内容发生错误有之，因发生纠纷而无法颁发林权证的有之，使村民原本相安无事的状况反而因林改引发了纠纷，并给社会增加了不安定因素。鉴此，对于凡属以上原因导致矛盾纠纷的，笔者认为，民族乡或上级政府职能部门应当迅速作出反应，及时进行回头整改，查漏补缺。首先，对于已发林权证的，要按规定程序进行一次认真的复查。对于确因勘界引发纠纷的，重新组织当事人进行勘界；对于填写缺漏或错误的，要予以纠正和补齐；其次，对于未发林权证的，要加快确权发证。对于因权属不清引发纠纷而没有发证的，要及时进行调解或处理。总之，通过回头整改，做到人、地、证相符，图、表、册一致，实现户户持证、证证权属明晰，把《林权证》办成“铁证”，以消除林地、林木纠纷隐患，不为历史遗留新的问题。
（四）法蕴于心：创新法制宣传教育方式
尽管随着普法的深入开展，广西民族乡人民群众的法律意识有了一定程度的提高，但由于较多民族乡的法制宣传教育缺乏行之有效的普法措施，加之民族乡农村人员居住分散、文化素质低、流动频繁等原因，致使普法往往流于形式、走过场，普法的实效并不十分理想。其最突出的问题是，许多村民只知权利、维护合法权益，而不讲义务、不承担法律责任，从而在调解中不知、甚至不愿配合调解，致使调处工作难度增大。
法制宣传教育旨在法治精神的培育。为此，要创新法制宣传教育方式，增强普法的实效性。广西民族乡蕴藏着丰富的民间法，而且“今天，民间法是仍在起作用的‘活的法’‘行动中的法’，无论是传统的民间法还是新的民间法，它们至今仍在民间有一定的特殊影响，调整着特定范围的社会关系。”[6]171鉴此，笔者认为，广西民族乡的普法应当巧妙地结合当地的一些符合法治要义的风俗礼仪或者习惯法来进行，推动由单纯注重宣传法律条文向注重培育法治理念转变。因为，“法治化不能是法律条文自上而下的灌输，而是要在往返于习惯和法律之间孕育法治精神的行程中实现。习惯升华为法律，法律回归习惯是法治化的一体两面。”[7]如瑶族同胞普遍有“度戒”（亦称“成人礼”）的习俗。度戒的一个重要内容是受戒者要接受为人处世和伦理道德教育，其“为人要正直、不杀人放火、不偷盗抢劫、不奸女拐妇、不虐待父母、不陷害好人”等禁忌戒词，既体现了瑶族长辈对晚辈的殷切期望，也与今天的法治要义吻合。由此，广西各瑶族乡在进行法制宣传教育时，完全可以与之得体地结合起来。另外，可以把法律规范转化为村规民约，通过村规民约将国家法律移植到村民的实际生活中去。正如有学者所言：“相对而言，基于一定地缘和人群所建立的村规民约，在村民社会中具有先天的亲和力；通过它，可以为国家法导入乡村社会提供桥梁。”[8]123通过以上新的普法方式，让民族乡广大群众更易理解、掌握法律，让法律真切地走进他们的心灵，从而在潜移默化中逐步内化为自律行为，为人民调解工作扫除障碍。 （五）提高素质：加大对人民调解员的综合素质培训
针对广西民族乡人民调解员目前存在的问题，重点对他们的政治思想和业务两方面进行强化培训。一是要宣讲人民调解工作的重要价值和职能，从人民调解员的思想上强调人民调解工作在维护民族乡农村社会稳定的基础性作用，让人民调解员能深切体会到作为一名人民调解员的重大作用、神圣的自豪感以及肩负新时期人民调解工作的崇高而光荣的使命感和紧迫感，以激发他们工作的积极性和主动性，促使他们为基层人民调解事业和促进农村社会稳定和谐安心、耐心、细心、诚心地开展工作；二是要宣讲人民调解员在化解民间矛盾纠纷中的优势及存在的困难，使广大人民调解员能充分了解到自身的长处和短处，使他们做到取其所长，避其所短，以利于他们更好地掌握及利用便捷、有效的工作方法开展调解工作。同时，结合具体案例，教授人民调解工作的一些基本方法和技巧，让受训的人民调解员、特别是新上任的人民调解员能直接或便捷地掌握到调解应遵循的基本步骤和切实可行的调解工作方法及技巧，使他们节省摸索调解工作方法的时间和精力；三是要及时结合当地出现的新型且典型的具体案例宣讲法律，通过以案说法的方式以利于调解员更新法律知识及掌握国家新的政策。同时，结合案例向受训人民调解员展示调解工作中应当汲取的经验和教训，以使他们在开展调解工作时能时常提醒、告诫自己应当注意的各种问题，保证调解程序及调解协议达成的正当性和合法性；四是要不厌其烦地讲解调解协议书的规范制作，从文书格式、文书需载明的各项内容及文书的逻辑、语言、标点符号等进行详细的强化训练，使人民调解员提高对调解协议的履行率及调解公信力重要性的认识，为提高调解的质量奠定坚实的基础。
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〔责任编辑：黄润柏〕