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摘 要：新发展阶段、新发展理念、新发展格局要求政府绩效管理制度创新。针对目前政府绩效管理理论研究和实践发展中存在的问题，研究了我国政府绩效管理的梯度性特征，提出以梯度性原则改进政府绩效管理，通过将政府系统的原有制度记忆和未来制度安排嵌入现实绩效管理体系，促进绩效管理形成梯度势差和推移动力，提升制度效应。政府绩效管理梯度性禀赋是由制度自觉和制度自信内在生成的，是渐进式改革方法的必然延伸，有助于在国家治理现代化进程中找准政府职能定位，有助于在各种复杂条件下实现统筹协同发展，有助于按照社会需求变化渐次解决社会主要矛盾。
关键词：政府绩效管理;梯度性;制度创新;统筹协同
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2021）05-0054-10
一、引 言
科学把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动经济社会高质量发展，是关系我国发展全局的一场深刻变革。“三新”（新阶段、新理念、新格局）是当前的重要任务，但完成这个任务不可能一蹴而就，要在今后一段时间逐步推进。探索建立适应“三新”的政府绩效管理制度也是既紧迫又长期的使命。[1]
半个世纪以来，各国政府、公共机构、企业界和学术界对绩效管理进行了大量研究，开展了全方位实践，形成了很多成果。随着各国政府面临的国际和国内环境的变化，政府绩效管理的理论研究与实践探索更加受到重视，形成了许多热点。学者对2008年至2017年中发表在SSCI期刊上的文献研究表明，国际学术界对政府绩效管理关注较多的领域有七个，即多元视角下的绩效信息、公共服务动机、网络治理绩效、公共服务绩效、绩效评估的有效性、多元文化背景下的公共部门领导和绩效问责[2]，这些受关注的问题不但是国际范围内政府绩效管理学术研究的热点，在一定程度上也反映出实践的新进展和发展趋势。从中可以看出，这些研究重点之间呈现出“梯度性”。绩效信息和公共服务动机是第一阶，较多研究本体性绩效管理问题;网络治理绩效和公共服务绩效是第二阶，多为研究成长性绩效管理问题;绩效评估的有效性、公共部门领导和绩效问责是第三阶，主要研究深化性绩效管理问题。这几个梯度呈现前行与上升、逐步深化的态势。
改革开放以来，我国各级政府和企事业单位在加强各方面的管理、强化责任意识和效率观念的前提下，不断探索形式多样的绩效管理。20世纪90年代中期开始引入直接现代政府绩效评估，旨在推进行政体制改革和管理创新，提高公共管理效率和质量。然而，在我国学术界对政府绩效管理的研究中，对理论与实践的“梯度性”特征关注不够，往往将绩效管理作为“平面”“节点”看待。如何借鉴国际有益经验，在现有的政府绩效管理制度体系基础上加以改进，使之更好地适应我国正在逐步进入新发展阶段、新发展理念、新发展格局的情状，一个重要的理论问题就是要探索政府绩效管理内在的梯度性特征，发现其背后内在的规律，进而推动绩效管理制度创新。
二、关于政府绩效管理梯度性的概念
政府绩效是在特定的时间内、由特定的工作职能或活动所创造的、所产生的记录或工作的结果，[3]是组织主体为实现目标的一系列行动中的一组客观行为[4]。
以历史视角看，我国政府绩效管理活动是激发政府积极性、主动性的改革，是不断“放权”“搞活”并保证政府履职责任的持续梯度推进的探索。其间经历了改革开放初期形成的岗位目标责任制、社会服务承诺、机关效能建设等几种政府绩效评估的早期模式（第一阶）。从1994年开始，国家实施分税制改革，使中央与地方之间由行政性分权迈入了经济性分权阶段，以实现社会主义市场经济改革为主要目标，在地方政府享有发展地方经济的权限激励下主动积极推进所辖地区的政府创造行政绩效（第二阶）。2006年以后，中央有关部门主持绩效管理试点，颁布了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，实施多维度绩效管理，开展效能监察，政府绩效管理进入了新阶段[5]（第三阶）。也有学者发现，在1997年至2015年期间，中国政府绩效管理研究重点主题集中于下述方面：政府绩效管理体系构成与制度要件，如绩效信息、绩效目标、绩效标准、绩效指标、评价方法（第一阶）;政府绩效管理的合法性与外部宏观改革逻辑，如绩效管理与行政体制改革、审批改革、电子政务（第二阶）;政府绩效管理的合法性，如服务型政府建设、公共服务质量、政府公信力、公共价值（第三阶）。[6]
这样的一种梯度性特征被当作历时态制度发展的结果[7]、作为系统性演化的管理过程[8]，列入学术界的研究对象[7]。我们曾经在2011年提到，这样的实践特征具有深意，是立足国情的一种创效式绩效管理，“通过创新，创造绩效”，而不是仅仅“依靠评估，获得绩效”，这是将体制改革、机制创新、功能再造等制度变迁在时空融合与挤压中形成的结晶[9]，开始涉足绩效管理梯度性，但未展开论述。可见，在研究在注重研究制度的历时性、系统性绩效的同时，未全面引入“整体”“协同”等原则，把一个组织或一个系统，在一个特定时段、特定空间单元的绩效当作“全部绩效”，把局时、局地的绩效管理当作“全面绩效管理”，忽视了统筹型绩效管理的建构[10]，未认清绩效管理的梯度性的特性和禀赋。
政府绩效管理的梯度性作为一种属性和制度禀赋，是指绩效管理主体、客体以及生态在历史中的制度成果形成发展梯度，产生梯度势差和推移动力，通过组织中各要素、各层次及子系统的原有制度记忆和未来制度安排，“浓缩”地嵌入、再现于现实绩效管理体系（包括绩效管理总体框架和制度有机体）中，以获取较为适应当前与未来需求的制度统筹需要。
如果将政府绩效管理与企业绩效管理进行比较，可以发现有一个不同点，政府是自身承继性与社会适应性的统一，而企业仅有少数“老字号”企业有自身承继性，绝大多数是以外部适应性为基本生存法则，亦即政府的自身承繼性与社会适应性相统一具有普遍性，企业在这方面则具有特殊性。政府的内部承继性与外部适应性之间互有联系，是一个整体，过分强调某一方面很容易导致改革上的消极保守或急于求成，处理好两个方面的协同，是研究政府绩效管理的关键。 政府绩效管理梯度性之特征，体现在绩效管理的各个领域，尤以分层管理和层级关系中表现最为凸显。
分层管理作为行政管理的一个法则，在绩效管理中要求对评估对象确定合理的上下之间的层次和左右之间的幅度[11]。这一点在近几十年的政府绩效管理实践中都已做到，中外皆然。但此种分层管理与上下层级之间的统筹，则未必是始终如此的，是晚近方始得探研的。将分层管理和层级统筹的要求结合起来，便可以使政府绩效管理的内容更加丰富，发展更加健康。
在我国，基层政府的绩效管理是以“考核”为中心的制度体系，中观层面的政府绩效管理是以“评估”为中心的制度体系，宏观高层的政府绩效管理是以“治理”为中心的制度体系。比如，中央政府实施的绩效管理主要是按照国家治理现代化的要求，制定方针、政策、措施以及综合性原则、方法、指标维度，指导地方开展工作;省级政府实施的绩效管理主要是承上启下，重点是对下级政府贯彻中央、省级政府的各项政策规定情况进行评估;市县及其下属政府实施的绩效管理的重点是对机构和领导班子、公务员绩效进行全面考核，将绩效管理制度落地，以直接操作、监管控制的方式履行绩效管理职责。基层在服务型政府体系中处于直接提供公共服务的终端，因此，所有的政府机关最后输出的绩效大都集中在基层政府。中央政府对基层的绩效实行两类管理，一类是通过对省级政府的绩效管理体系的领导，推动省级政府有效实施绩效管理，另一类是通过对所有地方政府，包括省级及省级以下各级政府绩效管理的领导，推动全国绩效管理工作。前者是指导式绩效管理，是对省“管理的管理”——我们将它看作是绩效治理;后者是督查式绩效管理，是对基层绩效“管理的管理”所进行的“管理”——我们将它看作是绩效治理的扩散。中央政府层面的绩效管理可以归结为治理行为，而省级政府层面的绩效管理可以归结为评估行为，基层政府的绩效管理可以归结为考核行为。
中央和省级政府的政府绩效管理行为合起来是间接监管。实施间接的绩效监管可以采取汇总各方面的绩效信息（如统计部门的数据、专业职能部门的考核结果、大数据等）作一些宏观性绩效研判的方式，也可以采取对重点的“少数”进行考评获取关键的典型性绩效结果的方式，还可以运用预算绩效系统进行财政管理的方式，但不能也没有必要事事越俎代庖。
上述政府绩效管理的层级性制度优势，并不是凭空杜撰的，恰恰是时空梯度性原理的折射——基层最早创设岗位责任制就是以考核为主的一种绩效管理雏形，省级推行的效能建设及效能监察是在总结基层做法基础上建制的绩效评估，中央在确立国家治理体系和治理能力现代化的同时大力推进全面预算绩效管理等，与三个层级绩效管理的基本定位不谋而合。
政府绩效管理要体现统筹和协同的要求，但以往它关注的是外部关系的统筹和协同，即政府间的协同、部门间的协同，并没有深入每个组织自身内在的运行速率与整体绩效的关系之中。绩效管理的梯度性不只是满足在绩效评估指标体系中设立具有统筹意义的某个指标或某组指标（如“协同配合”“协调能力”等），也不是简单地增加这方面指标的权重，做量上的增减，而是深入管理系统的活动规律之中，通过梯度绩效管理达到系统性统筹和协同的目的。换言之，绩效管理的梯度性是将系统中各要素的交互行动通过协同避免消极冲突，增强系统应对外界环境变化的适应能力，将统筹的要求内化为组织自身运行顺畅与整体绩效协调，提升层级分工合作的效能，实现系统性的协同。
在公共行政实践中，政府绩效管理的梯度性特征表现为坚持历史主义与前瞻思维的统一，奉行次优管理原则，以解决行政组织绩效的“高复杂性”[12]和“测不准”[13]问题。政府绩效是一个多维复杂范畴，既有时空的多维性，又有事件的复杂性;既有客观指标选取的局限性，还有主观性因素测度的不精准性[14]。在“平面化”绩效管理中，实施的是线性管理，将复杂问题简单化、具体问题抽象化、时间问题空间化，其优点是较为容易建模，较为有利于迅速交递评估结果，这在一个类似线性社会发展的时期可以大有作为，但在治理现代性程度提高、主体性意识觉醒的时代，其不适应性便显现无遗。[15]引入政府绩效管理的梯度性，实质就是引入非线性思维模式，在局部次优中追求全局最优，在抽象问题中寻找到具体方法，在空间状态下拉起一道时间的线索。所以，政府绩效管理的梯度性是解决政府绩效与外部干扰、历史经验与历史包袱、继往与开来等共生性复杂管理问题的良方。
在公共服务实践中，政府绩效管理的梯度性特征表现为要求公共服务水平、公共服务均等化程度与经济社会发展相同步，与公众需求满足程度相适应，避免公共服务过度超前或滞后。政府绩效管理对公众的刚性需求主要不是通过政策博弈的手段予以解决，而是运用预期引导和柔化改进方法，在政府财政能力与民意反弹之间营造缓冲的空间，形成良性张力，这有利于激发市场和社会活力，也有助于维护社会稳定。
三、政府绩效管理梯度性的制度价值
价值是一个相对的概念，价值高低因事而异、因人而异、因地而异、因时而异。绩效管理制度的价值常常出现“悖论”现象——有人欢喜有人忧，公说公有理、婆说婆有理，见仁见智，这就导致出现很多问题。如，政府绩效管理在一些地方难以长期坚守，“熊瞎子掰苞米，掰一个丢一个”;一些时候以评估解决过度评估，在什么都要一把手负责的“一刀切”基础上再以一把手“切一刀”的方式减少一把手抓的领导方法，用一票否决解决一票否决的弊端，以及重显性绩效轻隐性绩效，等等。绩效管理的本心是化繁为简，但在实际运行中却不断由简转繁，越来越趋于烦琐。
政府绩效管理梯度性的制度价值体现在多个方面：
（一）政府绩效管理梯度性有助于解决人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾
建立新绩效管理的基本理念，是将“日益增长的美好生活需要”的主体——人民，置于梯度发展的不平衡不充分之间，而不是置于矛盾之外。动态地把握“人民需求”与动态地解决“发展不平衡不充分”，从方法论意义上分析，集中体现于“四个人民”的精神，即人民拥护、人民赞成、人民高兴、人民答应。政府绩效管理制度理念，从根本上讲是政治定位和战略定位，“四个人民”的精神就是要按照政治发展的规律，全面树立以人民为中心的指导思想，系统创新政府绩效管理理念，在管理體系中确立服务于高质量发展的绩效指标维度、评估方法、工作主体、管理流程、绩效改进、绩效问责的基本准绳和标准尺度，将国家行政管理职能、执行效能、改革动能等重大政治性、战略性任务与有序推进绩效管理具体制度改进有机结合起来。 拥护就是支持。所谓“人民拥护不拥护”就是看行政管理工作是不是以问题为导向，能不能加快转变政府职能，建立人民满意的服务型政府职能体系，取得人民群众的支持。很多地方政府将“职能指标”作为首要的评估维度，主要看职责履行是不是自上而下、自下而上形成合力，相向而行，是不是得到领导高度重视，有没有建立健全适应新发展理念的相关制度措施，有没有在实践中扎实推进。具体指标包括重点工作、主要职责、改革任务、规划约束性指标、年度发展指标等。通过动态性的职能性指标，考出了上下协同，做到了人民拥护、干群支持。
赞成就是决策。所谓“人民赞成不赞成”就是看行政管理工作是不是以目标为导向，能不能科学决策、民主决策、依法决策，有没有从群众中来，请人民参与决策、参与管理、参与监督，使决策符合科学、民主、法治、公开、公平的要求。高效落实党中央国务院政策指令，离不开正确的决策;主动、准确、顺畅创造性地执行，也离不开正确的决策。只有用人民赞成的标准衡量决策，才能避免拍脑袋决策、拍胸脯办事的现象发生。很多地方政府部门在绩效评估指标中设计了依法行政、党建、督查、机关管理等共性指标，通过对决策和执行力、公信力的连续性评估促进建设人民赞成的科学管理型政府。
高兴就是满意。所谓“人民高兴不高兴”就是看行政管理工作是不是以社会需求为导向，不断满足群众的物质文化需求。政府只有深化供给侧结构性改革，尊重客观需求的变化，做到各项改革由群众“点菜”、政府“端菜”、社会评判，人民才能高兴。很多地方政府在绩效管理流程中将社会评议作为必经程序，在评估指标权重设计上逐步加大，较好地弥补了以往政府绩效管理外部评价缺失的问题。
答应就是回应。所谓“人民答应不答应”就是看行政管理工作是不是以提高人民的获得感、幸福感、安全感为导向，在人民的回应中改进工作、优化服务，不断提高群众对政府的满意度。很多地方政府在绩效管理体系中专设了“创新创优”指标，并不断提高该指标的权重，推动了“最多跑一次”“热线电话”“吹哨报到”等管理机制创新，使得指标体系中所体现的总体回应性与重点回应性相得益彰。
人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应，是一个整体，反映的是人民支持率、人民决策权、人民获得感、人民满意度的实质，具体应用于政府绩效管理体系，在指标确定中作为基本维度考虑，在评估主体选择上作为重点安排，在评估方法上作为改进的依据，就使得以人民为中心的价值观和工作方针在制度上得到落实。
（二）政府绩效管理梯度性有利于坚持制度自觉与制度自信
“仁圣之本，在乎制度而已。”制度自觉与制度自信的基本要求是全面坚持制度的稳定性和可续性，也就是“固仁圣之本”。坚持制度的稳定性和可续性本身又是一个重要的方法。制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。从方法论的意义上理解，就是“大凡能解决根本性、全局性、稳定性和长期性问题的制度就是好制度”。行政管理体制改革有一个重要目标就是健全政府制度体系，使制度更加成熟、定型。作为行政管理体制改革重要工具的绩效管理，在促进国家经济社会发展的同时，发挥行政管理基础性制度的功能，为现代政府提供关键的、长久的制度支撑。
制度自信以制度自觉为前提。有了制度自觉，才会意识到制度的重要性，才会去检视制度完备性与匹配度，才会主动去追求更好的制度。中国与世界各国创造的充满了智慧光芒的绩效管理制度，是制度自觉的基础。抓住了基础，就可以为新时代加强和改进绩效管理工作提供可循之章、可依之规、可行之令、可牵之“牛鼻子”。“制度移民俗，文章变国风。”学术界对政府绩效管理的研究已经积累了大量成果，在这些成果中有的为进一步推动管理创新指明了方向，有的为绩效管理升级版奠定了理论基础，有的为实际操作管理措施提供了案例和数据。我们应当善于学习吸纳，并在哲学层面和知识体系、方法工具等各个层面很好挖掘科学原理，为创新绩效管理提供营养。
（三）政府绩效管理梯度性是渐进式改革原则的有效延伸
传统社会主义国家由计划经济走向市场经济的过渡面临着一条宽深的“制度鸿沟”，因为计划经济体制与市场经济体制在决策机制、信息机制和动力机制等方面都存在着巨大差异。[16]我国的经济政治体制改革以及行政管理體制改革采用的是渐进式的推进方式，这避免了“激进改革”的风险。渐进式改革方式是先易后难，先试点后推广，积小步为大步，这种改革方式对社会的震荡小，遇到的阻力也相应较小。同时，渐进式改革有利于领导者逐步明晰改革目标和路径，有利于积累和总结经验，增长才干、胆识和能力。政府绩效管理的梯度性有助于形成、巩固和发展改革阶段性成果的机制，将改革压力渐进有序地传导下去，克服“层层衰竭”或“层层加码”等问题，并不断为政府特别是地方和基层政府提供推进改革的新动力。
与以往重视单个组织和个体的绩效迥异，新型绩效管理要求得到的是整体性绩效。也就是说，绩效管理要否认个体绩效、单个机构绩效、局部绩效、一个时间段的绩效。但获取这一类绩效的路径却不是简单地否定既有的绩效管理制度，而是在“增量”上做文章，强调以“统筹”解决个体绩效、单个机构绩效、局部绩效、一个时段的绩效的非整体性问题。这与“绝对的好”或“绝对的坏”无缘，或者说，好和坏既有联系又有区别。例如，生态建设是一件好事，但不能说生态建设速度最快的地方就是生态建设最有绩效的地方，因为那可能阻碍了经济发展，破坏了几十年业已形成的既有生态，而出现生态失衡，只有实现经济与生态的双赢才是生态建设绩效高。[17]绩效管理梯度性原则将渐进式改革的精髓移植到评估体系中，就可以避免出现“断崖式”改革所造成的危机。
（四）政府绩效管理梯度性是对制度的统筹协同功能的积极发挥
“统筹”是政府绩效管理的梯度性的核心理念。在现代化建设的进程中，要求做到统筹发展和安全两件大事，统筹经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”战略，统筹央地关系，统筹城乡发展，统筹区域发展，等等。在国家治理体系改革中，凡是需要统筹之事都要有层次感、节奏感，像弹钢琴那样，要有韵味就必须运用和弦，讲究乐律，十个指头互相配合，抓工作也是这样，要围绕中心工作开展其他方面的工作，“凡是有问题的地方都要点一下”，[18]使行政管理在力度、程度、能力和水平各方面所表现出来的整体绩效在梯度渐进中逐步优化。 政府绩效管理梯度性要求优化政府职能体系，重视综合平衡，促进全面履职，以发展为尺度建立新的衡量指标。这就不能将某一方面的绩效进行孤立的評估。比如，在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接工作中，应当按照梯度推进、逐步升级的原则，建立绩效评估体系，将脱贫攻坚中改善了的基础设施等公共服务作为条件，以产业扶贫为抓手，继续提升贫困人口的发展能力，为脱困地区创造“益贫式”发展环境，同时促进乡村振兴战略实施和乡村治理体系完善，将巩固扶贫成果与建立稳定脱贫的长效机制有效衔接，建立化解贫困地区和非贫困地区的非均衡矛盾与解决全社会高质量发展和不平衡不充分发展之间的跟进机制。[19]政府绩效管理梯度性还要求对政府组织系统中的结构性制度变迁给予充分关注，根据改革的进度厘定评估尺度，不能离开机构改革去设计绩效管理功能和效能，即不能以昨天的体制下设立的指标套用到今天的体制下进行评估，以将来的体制条件下的指标套用到现有体制条件下运用，也不能用发达地区的标准照搬到欠发达地区作为评估标准，或者用欠发达地区的标准照搬到发达地区作为评估的标准。
（五）政府绩效管理梯度性是对绩效文化的丰富和发展
绩效文化作为行政文化，渗透到绩效管理运行的各方面，影响着绩效管理的价值取向，蕴含着绩效管理不断发展的精神动力。[20]政府绩效管理梯度性特征所形成的理性内涵和文化氛围是绩效文化的重要组成部分。从一般组织文化、行政文化到绩效文化，再到政府绩效管理梯度性文化，这个逻辑链条体现了政府管理创新的路径。[21]政府绩效管理梯度性文化作为政府管理创新文化的高端形态，是在与政府管理创新的路径相向而行中形成了新的机制，为政府绩效文化注入了新鲜空气。在这种新鲜空气中，组织愿景与实施阶段相统一，行政成本低与社会效益大相一致，显性制度与隐性文化相补充，组织目标与个人发展相并重，对于政府绩效的提升是极为有利的。
绩效文化常常是隐形存在的，只有通过梯度化才能让“冰山一角”暴露出来，发现短板，引起重视，加强建设。笔者去过一个大机关的食堂，见墙上挂了一幅书法，是极为显赫的大学问家、大书法家所写，内容为“努力加餐饭”。据说，该书法刚挂出来的时候，大家议论纷纷，认为机关后勤负责人“瞎搞”。后来，政策研究室的同志告诉大家，“努力加餐饭”是汉赋《行行重行行》里的最后一句诗，讲的是一个妇女怀念离家远行的丈夫，痛不欲生，而又强作宽慰，提醒自己还是要吃点“餐饭”的。把绩效管理梯度性纳入绩效文化建设，努力加餐饭，提高行政机关的文化水平，确实非常重要，不可等闲视之。
四、政府绩效管理梯度性的若干科学问题
政府绩效管理梯度性不仅是个实践问题，也是一个科学问题。改革和创新政府绩效管理实践，要重视基础理论和基础制度研究。政府绩效管理梯度性涉及的科学问题至少有以下几个，研究这些问题有助于推动政府绩效管理制度的深度创新。
（一）量化和预测政府在各种复杂条件下的作用
量化和预测政府在各种复杂条件下的作用，是当代公共管理科学关注的重大问题之一，也是绩效管理的关键科学问题。长期以来，政府职能议题得到了人们的持续性关注，已成为政治学、公共管理学和行政学的共有主题。在政府社会治理的实践中，为了应对社会多元性的强化和治理改革的深化，政府职能呈现出持续性增长的态势。在高度复杂性的社会条件下，政府职能将会在常态社会中转变为引导型，政府通过扮演引导者的角色来与非政府伙伴展开合作，而在特殊的非常态社会中实施应急管理，以共同应对复杂性的无限增长。相应地，政府职能的研究也将服务于对引导型职能的理论确认和优化，从单导向的研究转变为一种以规范研究为内核的多导向研究，特别是总体性、梯度性研究。[22]
绩效管理梯度理论提出了要对整体社会进行梯度分解的要求，对社会状态进行分区、分层，识别社会的常态、非常态和转换态，常态中风险的等级以及危机的等级，对不同区域、不同状态、不同等级中政府的绩效进行质、量、度等方面的管理。这方面的科学问题至少可以从五个方面入手研究：一是组织中或组织之间空间横向环节的结构性协同机制，二是组织中或组织之间时间纵向层次的结构性协同机制，三是组织中或组织之间时空纵横网络状态结构性协同机制，四是组织中或组织之间横向环节与纵向层次复合型的非结构性协同机制，五是组织中或组织之间贯通前四个方面机制的黏合机制、连接机制、协同机制。
解决这个科学问题的难点在于政府工作的量化与预测受到政治、文化、信息以及其他复杂环境的深度影响，无法如同数学和自然科学那样精确计算以及像气象报告那样的预测，但在实务界和学术界多年对政府绩效管理的研究中，很多成果已经对此有了突破性进展，比如有专家提出了“能量化的量化，不能量化的等级化”[23]，还有学者提出了“战略引领的绩效管理机制、方法、技术、工具体系”[24]，以及“可量化的正义和不可量化的价值”[25]等理论。
（二）政府绩效管理梯度性现象的发生机理
研究政府绩效管理梯度性现象的发生机理，应当先来分析绩效管理理论与实践发展之间关系的普遍机理，再研究政府绩效管理梯度性现象的特殊机理，重点是发现这种创新是如何导引绩效管理发展的机理。
绩效管理理论与实践发展之间关系的机理，以中国为例，是以党的理论与政府实践的关系为基础的，即由党的理论创新引发政府的实践创新，以及两方面的互动。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领”。[26]这里从能力的维度分析了党的理论与人民实践之间的关系，其中蕴含了对理论创新引领实践发展的内在科学机理的高度概括。
从学理上看，党的理论与政府、人民实践的关系在一般性机理上呈现出梯度式递进状态，即按照“理论→法律→制度和方式→政府和人民依法管理国家事务”的步骤推演。 事实上，党按照社会主义民主政治、社会主义市场经济和法治分权原则，放手让政府、公共机构、企业、社会组织和公民依法依规办事，是绩效管理理论的基石，政府直接运用这个机制来解决当地经济社会发展问题，提高行政绩效，便是绩效管理理论与实践发展之间关系的普遍机理。党的理论还可以直接被广大人民群众掌握，运用到实践中去，也可以产生对政府绩效的促进作用，比如一分为二的辩证法，抓主要矛盾的工作方法等等，人民群众拿着这些理论就可以评价政府工作，这是中国的一大特色——人民实践对政府绩效管理的“直通车”，没有也不需要中间环节。而在一些政策性强、需要制度进行规范的领域，党的理论要经过一定的程序，转化为政府的政策，人民依政策行事，群众对政府绩效的管理就成为间接的了，这其中需要什么样的环节则根据具体情况而定，并无绝对的框框。
上述是基于政府和人民实践这一侧的分析，那么，从理论这一侧解析，是如何作用于实践的呢？
党的理论自身功能的实现（理论结合实际）也呈现出梯度机理。即“理论→预测→评价→提升”[27]。理论指导实践的功能包括预测实践、评价实践、提升实践。举例来说，党对风险危机管理的认知从理论的预测实践功能角度看可以表现在“解放思想”的大讨论，让我们认识到必须承认社会主义也会有风险和危机，这样就有助于我们运用理论来预测和评估风险危机。理论的评价功能表现在建立评价尺度和评价体系，界定什么是风险和危机，评估风险演化到什么程度就变成危机，这就有助于我们运用理论来划定应急管理的边界。再比如，理论的提升功能表现在提高实践的品位，每一项具体实践都可以运用理论做好顶层设计，在此基础上做工作，就不至于陷入事务主义泥坑。
理论阐释的机理是“理论→梳理→验证→规范”，理论通过梳理获得观点，观点通过验证转为真理，真理通过行为进行规范。比如，理论梳理功能应用到绩效管理实践，有助于理清思路，明确绩效管理的目的、任务、原则、战略、路径。理论验证功能，可以将人们对期望与预测的结论进行对比，如果由于观察与测验的可信度不高，或是因假设与实际操作间的距离，就可以借助理论对实践结果进行检验和修正。理论规范的功能，是将认知规范与现实规范相互印证，找到它们之间共同的本质规定性。因此，理论的规范功能以及理论的提升功能是最接近实践或直接就是实践的功能。[28]理论指导实践和理论阐释学理最终殊途同归，两条路径相互交织，共同作用于人民实践。
政府绩效管理机理是对绩效管理的构成、要素、工具、步骤、方法的原理揭示，是理论与实践交互关系机理的一种具体体现。政府绩效管理梯度性现象的发生机理存在于在管理构成、要素、工具、步骤、方法等各方面、全过程中，体现于对制度惯性的历时性保持、对制度优势的共时性吸纳、对制度发展的扩散性尊重之中。政府绩效管理梯度性现象的发生机理从技术路线分析，是“理论→预测→评价→提升”的过程;从科学模型分析，是“理论→梳理→验证→规范”的结构;从时空维度分析，是“一阶实践→一阶理论→二阶实践→二阶理论→……”螺旋形上升曲线。
以政府职能方面的绩效管理梯度性现象为例，在世界范围内经历了三个大的阶段：自由主义经济学时代的绩效管理初级形态，罗斯福新政后的“成本-产出”型绩效管理模式，新公共管理时期的“3E”（“经济、效率和效益”）现代绩效管理（后发展为“4E”，增加了“公平”）。[29]这三阶段中，每一个阶段都继承、保持、删增、改进和发展了前一个阶段的绩效管理制度的某些优势，呈现出逐级升跃的梯度形态。我国在改革开放以来实施的政府职能转变，既与世界发展阶段类似，又与之有明显的差别。1978年至1989年是政府职能恢复发展期，是包括绩效管理在内的相关制度的初创探索期;1989年至1997年为职能转变加速期，是地方政府开始大面积试行绩效管理的时期;1997年至2012年为职能创新发展期，是以审批制度改革带动的从中央到地方全面推行绩效管理的时期;2012年至2018年为全面深化发展期，是以“放管服”改革驱动的深化绩效管理时期。[30]这些阶段划分虽然在学者们的研究中有粗有细，但在政府绩效管理的梯度性特征方面则是基本一致。
（三）量性和质性研究在政府绩效管理研究中的地位和功能
量的研究与质的研究历来是社会科学领域的两大范式。政府绩效管理学者对于政府研究中应采用质的研究还是量的研究有着激烈的论争。通过分析行政管理研究者在学术实践中的态度和手法可以发现，对质与量的研究选择，不仅是方法论困惑，而且是关乎基础研究与应用研究之关系的茫然。从对绩效管理的研究看，大量的成果集中在对组织系统各资源配置以及要素间协同流程的方面，以定量研究和定性研究的方法，关注控制自变量与因变量、原因与结果、甲结果与乙结果，而忽视了基础研究与应用研究的差异。关于绩效管理的量化研究，其实是在做基础性的理论研究，即确定事物某方面量的规定性，将问题与现象用数字化符号来表示或计算，进而去分析、检验、解释问题与现象，获得一定意义的过程。这类研究通过科学实验、循证研究、统计分析，对研究对象的特征按某种标准作量的比较来测定对象特征数值，求出某些因素间量的变化规律，故研究结论一般作为解释某种现象之用，无法提供现成的对策性观点，这正符合基础研究的特征。而关于绩效管理的质性研究，则是在做应用性的研究，即运用扎根理论、文献方法、个案研究等确定事物某方面质的规定性，洞察问题的本质，将对现象的看法用观点、判断、答案来表示或呈现，进而直接给出改进优化政策的意见和建议，这正符合应用研究的特征1。还有一些研究是对政府管理现象进行深层次的透视，研究合作治理、公共管理倫理、行政共同体、中心-边缘理论等，则主要是一种哲学思维，可以归入行政哲学范畴，与质性和量性研究、基础与应用研究的关系并不紧密。
在提出以绩效管理梯度性特征观察问题时，我们认为大量的研究是在积极寻找质性和量性相互结合的方式方法，是在一面做基础研究、一面又在做应用研究。这里的科学问题就是绩效管理既是质性的也是量性的，既是基础的也是应用的，而且还有第三种研究——质与量相互转化的研究、基础与应用相互转化的研究。张友渔指出：“世界上根本不存在纯学术的东西。从历史上各种学说的产生和发展的情况可以证明学术是以实际为基础的。”同样我们也可以说，世界上根本不存在纯实务的东西，各种实际操作中都蕴含了理论。但问题在于，每个人、每个学者以及他们的团队的专长、精力、时间、能力和兴奋点是有限的，让他们都去做“全科医生”是不妥的，既要攻学术、又要熟实务，还要会咨询，不符合现代分工原则，极易造成资源浪费。因此，适当做一点分工是必要的，有利于从整体上提高学术生产力。按照梯度性原理，在区分了“基础性”研究和“应用性”研究之后，可以再划分出一种新的研究领域，这就是“转化性”研究。“转化性”研究是将基础理论研究和实践应用对接起来的一种新的研究领域。这一领域是在公共事务理论研究向行政实务技能之间架起的桥梁，将行政管理基础研究中的最新成果和理念及时推介到政府治理实践中，推动绩效管理基础理论在操作实务部门转化，这种转化和连接一方面有助于提高政府解决行政管理改革和绩效管理创新中的“最后一公里”的能力，另一方面有助于学者潜心理论创新，而不被人诟病为“闭门造车”，再一方面还有助于提升智库专职人员在提供咨询中“临门一脚”的科学性、高效性和精准性。 梯度性带来的效益是“一石三鸟”。基础科学研究的结果是揭示意义、解释现象，对于实践活动具有启迪性作用;应用科学研究的结果是揭示原因、告知后果，对于实践活动具有参考性作用;转化科学研究的结果是揭示问题、提出建议，对于实践活动具有指导性作用。
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Research on the Gradient of Government Performance Management System
GAO Xiao-ping
（School of law，Wenzhou University，Wenzhou 325035，China）
Abstract：The new development stage，the new development idea，the new development pattern request the government performance management system innovation. In view of the problems existing in the current theoretical research and practical development of government performance management，this paper studies the gradient characteristics of performance management in China，and puts forward the gradient principle to improve performance management，by embedding the original institutional memory and the future institutional arrangement of the government system into the actual performance management system，the gradient potential and the impetus of performance management will be formed，and the institutional effect will be enhanced. The gradient endowment of performance management is generated by institutional self-consciousness and institutional self-confidence，which is an inevitable extension of the gradual reform method，and is helpful to find the orientation of government function in the process of the modernization of national governance. It is conducive to the realization of coordinated development under various complex conditions and to the gradual resolution of major social contradictions in accordance with changes in social needs.
Key Words：government performance management;gradient;system innovation;overall coordination
責任编辑：刘 博
关键词：政府绩效管理;梯度性;制度创新;统筹协同
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2021）05-0054-10
一、引 言
科学把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动经济社会高质量发展，是关系我国发展全局的一场深刻变革。“三新”（新阶段、新理念、新格局）是当前的重要任务，但完成这个任务不可能一蹴而就，要在今后一段时间逐步推进。探索建立适应“三新”的政府绩效管理制度也是既紧迫又长期的使命。[1]
半个世纪以来，各国政府、公共机构、企业界和学术界对绩效管理进行了大量研究，开展了全方位实践，形成了很多成果。随着各国政府面临的国际和国内环境的变化，政府绩效管理的理论研究与实践探索更加受到重视，形成了许多热点。学者对2008年至2017年中发表在SSCI期刊上的文献研究表明，国际学术界对政府绩效管理关注较多的领域有七个，即多元视角下的绩效信息、公共服务动机、网络治理绩效、公共服务绩效、绩效评估的有效性、多元文化背景下的公共部门领导和绩效问责[2]，这些受关注的问题不但是国际范围内政府绩效管理学术研究的热点，在一定程度上也反映出实践的新进展和发展趋势。从中可以看出，这些研究重点之间呈现出“梯度性”。绩效信息和公共服务动机是第一阶，较多研究本体性绩效管理问题;网络治理绩效和公共服务绩效是第二阶，多为研究成长性绩效管理问题;绩效评估的有效性、公共部门领导和绩效问责是第三阶，主要研究深化性绩效管理问题。这几个梯度呈现前行与上升、逐步深化的态势。
改革开放以来，我国各级政府和企事业单位在加强各方面的管理、强化责任意识和效率观念的前提下，不断探索形式多样的绩效管理。20世纪90年代中期开始引入直接现代政府绩效评估，旨在推进行政体制改革和管理创新，提高公共管理效率和质量。然而，在我国学术界对政府绩效管理的研究中，对理论与实践的“梯度性”特征关注不够，往往将绩效管理作为“平面”“节点”看待。如何借鉴国际有益经验，在现有的政府绩效管理制度体系基础上加以改进，使之更好地适应我国正在逐步进入新发展阶段、新发展理念、新发展格局的情状，一个重要的理论问题就是要探索政府绩效管理内在的梯度性特征，发现其背后内在的规律，进而推动绩效管理制度创新。
二、关于政府绩效管理梯度性的概念
政府绩效是在特定的时间内、由特定的工作职能或活动所创造的、所产生的记录或工作的结果，[3]是组织主体为实现目标的一系列行动中的一组客观行为[4]。
以历史视角看，我国政府绩效管理活动是激发政府积极性、主动性的改革，是不断“放权”“搞活”并保证政府履职责任的持续梯度推进的探索。其间经历了改革开放初期形成的岗位目标责任制、社会服务承诺、机关效能建设等几种政府绩效评估的早期模式（第一阶）。从1994年开始，国家实施分税制改革，使中央与地方之间由行政性分权迈入了经济性分权阶段，以实现社会主义市场经济改革为主要目标，在地方政府享有发展地方经济的权限激励下主动积极推进所辖地区的政府创造行政绩效（第二阶）。2006年以后，中央有关部门主持绩效管理试点，颁布了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，实施多维度绩效管理，开展效能监察，政府绩效管理进入了新阶段[5]（第三阶）。也有学者发现，在1997年至2015年期间，中国政府绩效管理研究重点主题集中于下述方面：政府绩效管理体系构成与制度要件，如绩效信息、绩效目标、绩效标准、绩效指标、评价方法（第一阶）;政府绩效管理的合法性与外部宏观改革逻辑，如绩效管理与行政体制改革、审批改革、电子政务（第二阶）;政府绩效管理的合法性，如服务型政府建设、公共服务质量、政府公信力、公共价值（第三阶）。[6]
这样的一种梯度性特征被当作历时态制度发展的结果[7]、作为系统性演化的管理过程[8]，列入学术界的研究对象[7]。我们曾经在2011年提到，这样的实践特征具有深意，是立足国情的一种创效式绩效管理，“通过创新，创造绩效”，而不是仅仅“依靠评估，获得绩效”，这是将体制改革、机制创新、功能再造等制度变迁在时空融合与挤压中形成的结晶[9]，开始涉足绩效管理梯度性，但未展开论述。可见，在研究在注重研究制度的历时性、系统性绩效的同时，未全面引入“整体”“协同”等原则，把一个组织或一个系统，在一个特定时段、特定空间单元的绩效当作“全部绩效”，把局时、局地的绩效管理当作“全面绩效管理”，忽视了统筹型绩效管理的建构[10]，未认清绩效管理的梯度性的特性和禀赋。
政府绩效管理的梯度性作为一种属性和制度禀赋，是指绩效管理主体、客体以及生态在历史中的制度成果形成发展梯度，产生梯度势差和推移动力，通过组织中各要素、各层次及子系统的原有制度记忆和未来制度安排，“浓缩”地嵌入、再现于现实绩效管理体系（包括绩效管理总体框架和制度有机体）中，以获取较为适应当前与未来需求的制度统筹需要。
如果将政府绩效管理与企业绩效管理进行比较，可以发现有一个不同点，政府是自身承继性与社会适应性的统一，而企业仅有少数“老字号”企业有自身承继性，绝大多数是以外部适应性为基本生存法则，亦即政府的自身承繼性与社会适应性相统一具有普遍性，企业在这方面则具有特殊性。政府的内部承继性与外部适应性之间互有联系，是一个整体，过分强调某一方面很容易导致改革上的消极保守或急于求成，处理好两个方面的协同，是研究政府绩效管理的关键。 政府绩效管理梯度性之特征，体现在绩效管理的各个领域，尤以分层管理和层级关系中表现最为凸显。
分层管理作为行政管理的一个法则，在绩效管理中要求对评估对象确定合理的上下之间的层次和左右之间的幅度[11]。这一点在近几十年的政府绩效管理实践中都已做到，中外皆然。但此种分层管理与上下层级之间的统筹，则未必是始终如此的，是晚近方始得探研的。将分层管理和层级统筹的要求结合起来，便可以使政府绩效管理的内容更加丰富，发展更加健康。
在我国，基层政府的绩效管理是以“考核”为中心的制度体系，中观层面的政府绩效管理是以“评估”为中心的制度体系，宏观高层的政府绩效管理是以“治理”为中心的制度体系。比如，中央政府实施的绩效管理主要是按照国家治理现代化的要求，制定方针、政策、措施以及综合性原则、方法、指标维度，指导地方开展工作;省级政府实施的绩效管理主要是承上启下，重点是对下级政府贯彻中央、省级政府的各项政策规定情况进行评估;市县及其下属政府实施的绩效管理的重点是对机构和领导班子、公务员绩效进行全面考核，将绩效管理制度落地，以直接操作、监管控制的方式履行绩效管理职责。基层在服务型政府体系中处于直接提供公共服务的终端，因此，所有的政府机关最后输出的绩效大都集中在基层政府。中央政府对基层的绩效实行两类管理，一类是通过对省级政府的绩效管理体系的领导，推动省级政府有效实施绩效管理，另一类是通过对所有地方政府，包括省级及省级以下各级政府绩效管理的领导，推动全国绩效管理工作。前者是指导式绩效管理，是对省“管理的管理”——我们将它看作是绩效治理;后者是督查式绩效管理，是对基层绩效“管理的管理”所进行的“管理”——我们将它看作是绩效治理的扩散。中央政府层面的绩效管理可以归结为治理行为，而省级政府层面的绩效管理可以归结为评估行为，基层政府的绩效管理可以归结为考核行为。
中央和省级政府的政府绩效管理行为合起来是间接监管。实施间接的绩效监管可以采取汇总各方面的绩效信息（如统计部门的数据、专业职能部门的考核结果、大数据等）作一些宏观性绩效研判的方式，也可以采取对重点的“少数”进行考评获取关键的典型性绩效结果的方式，还可以运用预算绩效系统进行财政管理的方式，但不能也没有必要事事越俎代庖。
上述政府绩效管理的层级性制度优势，并不是凭空杜撰的，恰恰是时空梯度性原理的折射——基层最早创设岗位责任制就是以考核为主的一种绩效管理雏形，省级推行的效能建设及效能监察是在总结基层做法基础上建制的绩效评估，中央在确立国家治理体系和治理能力现代化的同时大力推进全面预算绩效管理等，与三个层级绩效管理的基本定位不谋而合。
政府绩效管理要体现统筹和协同的要求，但以往它关注的是外部关系的统筹和协同，即政府间的协同、部门间的协同，并没有深入每个组织自身内在的运行速率与整体绩效的关系之中。绩效管理的梯度性不只是满足在绩效评估指标体系中设立具有统筹意义的某个指标或某组指标（如“协同配合”“协调能力”等），也不是简单地增加这方面指标的权重，做量上的增减，而是深入管理系统的活动规律之中，通过梯度绩效管理达到系统性统筹和协同的目的。换言之，绩效管理的梯度性是将系统中各要素的交互行动通过协同避免消极冲突，增强系统应对外界环境变化的适应能力，将统筹的要求内化为组织自身运行顺畅与整体绩效协调，提升层级分工合作的效能，实现系统性的协同。
在公共行政实践中，政府绩效管理的梯度性特征表现为坚持历史主义与前瞻思维的统一，奉行次优管理原则，以解决行政组织绩效的“高复杂性”[12]和“测不准”[13]问题。政府绩效是一个多维复杂范畴，既有时空的多维性，又有事件的复杂性;既有客观指标选取的局限性，还有主观性因素测度的不精准性[14]。在“平面化”绩效管理中，实施的是线性管理，将复杂问题简单化、具体问题抽象化、时间问题空间化，其优点是较为容易建模，较为有利于迅速交递评估结果，这在一个类似线性社会发展的时期可以大有作为，但在治理现代性程度提高、主体性意识觉醒的时代，其不适应性便显现无遗。[15]引入政府绩效管理的梯度性，实质就是引入非线性思维模式，在局部次优中追求全局最优，在抽象问题中寻找到具体方法，在空间状态下拉起一道时间的线索。所以，政府绩效管理的梯度性是解决政府绩效与外部干扰、历史经验与历史包袱、继往与开来等共生性复杂管理问题的良方。
在公共服务实践中，政府绩效管理的梯度性特征表现为要求公共服务水平、公共服务均等化程度与经济社会发展相同步，与公众需求满足程度相适应，避免公共服务过度超前或滞后。政府绩效管理对公众的刚性需求主要不是通过政策博弈的手段予以解决，而是运用预期引导和柔化改进方法，在政府财政能力与民意反弹之间营造缓冲的空间，形成良性张力，这有利于激发市场和社会活力，也有助于维护社会稳定。
三、政府绩效管理梯度性的制度价值
价值是一个相对的概念，价值高低因事而异、因人而异、因地而异、因时而异。绩效管理制度的价值常常出现“悖论”现象——有人欢喜有人忧，公说公有理、婆说婆有理，见仁见智，这就导致出现很多问题。如，政府绩效管理在一些地方难以长期坚守，“熊瞎子掰苞米，掰一个丢一个”;一些时候以评估解决过度评估，在什么都要一把手负责的“一刀切”基础上再以一把手“切一刀”的方式减少一把手抓的领导方法，用一票否决解决一票否决的弊端，以及重显性绩效轻隐性绩效，等等。绩效管理的本心是化繁为简，但在实际运行中却不断由简转繁，越来越趋于烦琐。
政府绩效管理梯度性的制度价值体现在多个方面：
（一）政府绩效管理梯度性有助于解决人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾
建立新绩效管理的基本理念，是将“日益增长的美好生活需要”的主体——人民，置于梯度发展的不平衡不充分之间，而不是置于矛盾之外。动态地把握“人民需求”与动态地解决“发展不平衡不充分”，从方法论意义上分析，集中体现于“四个人民”的精神，即人民拥护、人民赞成、人民高兴、人民答应。政府绩效管理制度理念，从根本上讲是政治定位和战略定位，“四个人民”的精神就是要按照政治发展的规律，全面树立以人民为中心的指导思想，系统创新政府绩效管理理念，在管理體系中确立服务于高质量发展的绩效指标维度、评估方法、工作主体、管理流程、绩效改进、绩效问责的基本准绳和标准尺度，将国家行政管理职能、执行效能、改革动能等重大政治性、战略性任务与有序推进绩效管理具体制度改进有机结合起来。 拥护就是支持。所谓“人民拥护不拥护”就是看行政管理工作是不是以问题为导向，能不能加快转变政府职能，建立人民满意的服务型政府职能体系，取得人民群众的支持。很多地方政府将“职能指标”作为首要的评估维度，主要看职责履行是不是自上而下、自下而上形成合力，相向而行，是不是得到领导高度重视，有没有建立健全适应新发展理念的相关制度措施，有没有在实践中扎实推进。具体指标包括重点工作、主要职责、改革任务、规划约束性指标、年度发展指标等。通过动态性的职能性指标，考出了上下协同，做到了人民拥护、干群支持。
赞成就是决策。所谓“人民赞成不赞成”就是看行政管理工作是不是以目标为导向，能不能科学决策、民主决策、依法决策，有没有从群众中来，请人民参与决策、参与管理、参与监督，使决策符合科学、民主、法治、公开、公平的要求。高效落实党中央国务院政策指令，离不开正确的决策;主动、准确、顺畅创造性地执行，也离不开正确的决策。只有用人民赞成的标准衡量决策，才能避免拍脑袋决策、拍胸脯办事的现象发生。很多地方政府部门在绩效评估指标中设计了依法行政、党建、督查、机关管理等共性指标，通过对决策和执行力、公信力的连续性评估促进建设人民赞成的科学管理型政府。
高兴就是满意。所谓“人民高兴不高兴”就是看行政管理工作是不是以社会需求为导向，不断满足群众的物质文化需求。政府只有深化供给侧结构性改革，尊重客观需求的变化，做到各项改革由群众“点菜”、政府“端菜”、社会评判，人民才能高兴。很多地方政府在绩效管理流程中将社会评议作为必经程序，在评估指标权重设计上逐步加大，较好地弥补了以往政府绩效管理外部评价缺失的问题。
答应就是回应。所谓“人民答应不答应”就是看行政管理工作是不是以提高人民的获得感、幸福感、安全感为导向，在人民的回应中改进工作、优化服务，不断提高群众对政府的满意度。很多地方政府在绩效管理体系中专设了“创新创优”指标，并不断提高该指标的权重，推动了“最多跑一次”“热线电话”“吹哨报到”等管理机制创新，使得指标体系中所体现的总体回应性与重点回应性相得益彰。
人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应，是一个整体，反映的是人民支持率、人民决策权、人民获得感、人民满意度的实质，具体应用于政府绩效管理体系，在指标确定中作为基本维度考虑，在评估主体选择上作为重点安排，在评估方法上作为改进的依据，就使得以人民为中心的价值观和工作方针在制度上得到落实。
（二）政府绩效管理梯度性有利于坚持制度自觉与制度自信
“仁圣之本，在乎制度而已。”制度自觉与制度自信的基本要求是全面坚持制度的稳定性和可续性，也就是“固仁圣之本”。坚持制度的稳定性和可续性本身又是一个重要的方法。制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。从方法论的意义上理解，就是“大凡能解决根本性、全局性、稳定性和长期性问题的制度就是好制度”。行政管理体制改革有一个重要目标就是健全政府制度体系，使制度更加成熟、定型。作为行政管理体制改革重要工具的绩效管理，在促进国家经济社会发展的同时，发挥行政管理基础性制度的功能，为现代政府提供关键的、长久的制度支撑。
制度自信以制度自觉为前提。有了制度自觉，才会意识到制度的重要性，才会去检视制度完备性与匹配度，才会主动去追求更好的制度。中国与世界各国创造的充满了智慧光芒的绩效管理制度，是制度自觉的基础。抓住了基础，就可以为新时代加强和改进绩效管理工作提供可循之章、可依之规、可行之令、可牵之“牛鼻子”。“制度移民俗，文章变国风。”学术界对政府绩效管理的研究已经积累了大量成果，在这些成果中有的为进一步推动管理创新指明了方向，有的为绩效管理升级版奠定了理论基础，有的为实际操作管理措施提供了案例和数据。我们应当善于学习吸纳，并在哲学层面和知识体系、方法工具等各个层面很好挖掘科学原理，为创新绩效管理提供营养。
（三）政府绩效管理梯度性是渐进式改革原则的有效延伸
传统社会主义国家由计划经济走向市场经济的过渡面临着一条宽深的“制度鸿沟”，因为计划经济体制与市场经济体制在决策机制、信息机制和动力机制等方面都存在着巨大差异。[16]我国的经济政治体制改革以及行政管理體制改革采用的是渐进式的推进方式，这避免了“激进改革”的风险。渐进式改革方式是先易后难，先试点后推广，积小步为大步，这种改革方式对社会的震荡小，遇到的阻力也相应较小。同时，渐进式改革有利于领导者逐步明晰改革目标和路径，有利于积累和总结经验，增长才干、胆识和能力。政府绩效管理的梯度性有助于形成、巩固和发展改革阶段性成果的机制，将改革压力渐进有序地传导下去，克服“层层衰竭”或“层层加码”等问题，并不断为政府特别是地方和基层政府提供推进改革的新动力。
与以往重视单个组织和个体的绩效迥异，新型绩效管理要求得到的是整体性绩效。也就是说，绩效管理要否认个体绩效、单个机构绩效、局部绩效、一个时间段的绩效。但获取这一类绩效的路径却不是简单地否定既有的绩效管理制度，而是在“增量”上做文章，强调以“统筹”解决个体绩效、单个机构绩效、局部绩效、一个时段的绩效的非整体性问题。这与“绝对的好”或“绝对的坏”无缘，或者说，好和坏既有联系又有区别。例如，生态建设是一件好事，但不能说生态建设速度最快的地方就是生态建设最有绩效的地方，因为那可能阻碍了经济发展，破坏了几十年业已形成的既有生态，而出现生态失衡，只有实现经济与生态的双赢才是生态建设绩效高。[17]绩效管理梯度性原则将渐进式改革的精髓移植到评估体系中，就可以避免出现“断崖式”改革所造成的危机。
（四）政府绩效管理梯度性是对制度的统筹协同功能的积极发挥
“统筹”是政府绩效管理的梯度性的核心理念。在现代化建设的进程中，要求做到统筹发展和安全两件大事，统筹经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”战略，统筹央地关系，统筹城乡发展，统筹区域发展，等等。在国家治理体系改革中，凡是需要统筹之事都要有层次感、节奏感，像弹钢琴那样，要有韵味就必须运用和弦，讲究乐律，十个指头互相配合，抓工作也是这样，要围绕中心工作开展其他方面的工作，“凡是有问题的地方都要点一下”，[18]使行政管理在力度、程度、能力和水平各方面所表现出来的整体绩效在梯度渐进中逐步优化。 政府绩效管理梯度性要求优化政府职能体系，重视综合平衡，促进全面履职，以发展为尺度建立新的衡量指标。这就不能将某一方面的绩效进行孤立的評估。比如，在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接工作中，应当按照梯度推进、逐步升级的原则，建立绩效评估体系，将脱贫攻坚中改善了的基础设施等公共服务作为条件，以产业扶贫为抓手，继续提升贫困人口的发展能力，为脱困地区创造“益贫式”发展环境，同时促进乡村振兴战略实施和乡村治理体系完善，将巩固扶贫成果与建立稳定脱贫的长效机制有效衔接，建立化解贫困地区和非贫困地区的非均衡矛盾与解决全社会高质量发展和不平衡不充分发展之间的跟进机制。[19]政府绩效管理梯度性还要求对政府组织系统中的结构性制度变迁给予充分关注，根据改革的进度厘定评估尺度，不能离开机构改革去设计绩效管理功能和效能，即不能以昨天的体制下设立的指标套用到今天的体制下进行评估，以将来的体制条件下的指标套用到现有体制条件下运用，也不能用发达地区的标准照搬到欠发达地区作为评估标准，或者用欠发达地区的标准照搬到发达地区作为评估的标准。
（五）政府绩效管理梯度性是对绩效文化的丰富和发展
绩效文化作为行政文化，渗透到绩效管理运行的各方面，影响着绩效管理的价值取向，蕴含着绩效管理不断发展的精神动力。[20]政府绩效管理梯度性特征所形成的理性内涵和文化氛围是绩效文化的重要组成部分。从一般组织文化、行政文化到绩效文化，再到政府绩效管理梯度性文化，这个逻辑链条体现了政府管理创新的路径。[21]政府绩效管理梯度性文化作为政府管理创新文化的高端形态，是在与政府管理创新的路径相向而行中形成了新的机制，为政府绩效文化注入了新鲜空气。在这种新鲜空气中，组织愿景与实施阶段相统一，行政成本低与社会效益大相一致，显性制度与隐性文化相补充，组织目标与个人发展相并重，对于政府绩效的提升是极为有利的。
绩效文化常常是隐形存在的，只有通过梯度化才能让“冰山一角”暴露出来，发现短板，引起重视，加强建设。笔者去过一个大机关的食堂，见墙上挂了一幅书法，是极为显赫的大学问家、大书法家所写，内容为“努力加餐饭”。据说，该书法刚挂出来的时候，大家议论纷纷，认为机关后勤负责人“瞎搞”。后来，政策研究室的同志告诉大家，“努力加餐饭”是汉赋《行行重行行》里的最后一句诗，讲的是一个妇女怀念离家远行的丈夫，痛不欲生，而又强作宽慰，提醒自己还是要吃点“餐饭”的。把绩效管理梯度性纳入绩效文化建设，努力加餐饭，提高行政机关的文化水平，确实非常重要，不可等闲视之。
四、政府绩效管理梯度性的若干科学问题
政府绩效管理梯度性不仅是个实践问题，也是一个科学问题。改革和创新政府绩效管理实践，要重视基础理论和基础制度研究。政府绩效管理梯度性涉及的科学问题至少有以下几个，研究这些问题有助于推动政府绩效管理制度的深度创新。
（一）量化和预测政府在各种复杂条件下的作用
量化和预测政府在各种复杂条件下的作用，是当代公共管理科学关注的重大问题之一，也是绩效管理的关键科学问题。长期以来，政府职能议题得到了人们的持续性关注，已成为政治学、公共管理学和行政学的共有主题。在政府社会治理的实践中，为了应对社会多元性的强化和治理改革的深化，政府职能呈现出持续性增长的态势。在高度复杂性的社会条件下，政府职能将会在常态社会中转变为引导型，政府通过扮演引导者的角色来与非政府伙伴展开合作，而在特殊的非常态社会中实施应急管理，以共同应对复杂性的无限增长。相应地，政府职能的研究也将服务于对引导型职能的理论确认和优化，从单导向的研究转变为一种以规范研究为内核的多导向研究，特别是总体性、梯度性研究。[22]
绩效管理梯度理论提出了要对整体社会进行梯度分解的要求，对社会状态进行分区、分层，识别社会的常态、非常态和转换态，常态中风险的等级以及危机的等级，对不同区域、不同状态、不同等级中政府的绩效进行质、量、度等方面的管理。这方面的科学问题至少可以从五个方面入手研究：一是组织中或组织之间空间横向环节的结构性协同机制，二是组织中或组织之间时间纵向层次的结构性协同机制，三是组织中或组织之间时空纵横网络状态结构性协同机制，四是组织中或组织之间横向环节与纵向层次复合型的非结构性协同机制，五是组织中或组织之间贯通前四个方面机制的黏合机制、连接机制、协同机制。
解决这个科学问题的难点在于政府工作的量化与预测受到政治、文化、信息以及其他复杂环境的深度影响，无法如同数学和自然科学那样精确计算以及像气象报告那样的预测，但在实务界和学术界多年对政府绩效管理的研究中，很多成果已经对此有了突破性进展，比如有专家提出了“能量化的量化，不能量化的等级化”[23]，还有学者提出了“战略引领的绩效管理机制、方法、技术、工具体系”[24]，以及“可量化的正义和不可量化的价值”[25]等理论。
（二）政府绩效管理梯度性现象的发生机理
研究政府绩效管理梯度性现象的发生机理，应当先来分析绩效管理理论与实践发展之间关系的普遍机理，再研究政府绩效管理梯度性现象的特殊机理，重点是发现这种创新是如何导引绩效管理发展的机理。
绩效管理理论与实践发展之间关系的机理，以中国为例，是以党的理论与政府实践的关系为基础的，即由党的理论创新引发政府的实践创新，以及两方面的互动。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领”。[26]这里从能力的维度分析了党的理论与人民实践之间的关系，其中蕴含了对理论创新引领实践发展的内在科学机理的高度概括。
从学理上看，党的理论与政府、人民实践的关系在一般性机理上呈现出梯度式递进状态，即按照“理论→法律→制度和方式→政府和人民依法管理国家事务”的步骤推演。 事实上，党按照社会主义民主政治、社会主义市场经济和法治分权原则，放手让政府、公共机构、企业、社会组织和公民依法依规办事，是绩效管理理论的基石，政府直接运用这个机制来解决当地经济社会发展问题，提高行政绩效，便是绩效管理理论与实践发展之间关系的普遍机理。党的理论还可以直接被广大人民群众掌握，运用到实践中去，也可以产生对政府绩效的促进作用，比如一分为二的辩证法，抓主要矛盾的工作方法等等，人民群众拿着这些理论就可以评价政府工作，这是中国的一大特色——人民实践对政府绩效管理的“直通车”，没有也不需要中间环节。而在一些政策性强、需要制度进行规范的领域，党的理论要经过一定的程序，转化为政府的政策，人民依政策行事，群众对政府绩效的管理就成为间接的了，这其中需要什么样的环节则根据具体情况而定，并无绝对的框框。
上述是基于政府和人民实践这一侧的分析，那么，从理论这一侧解析，是如何作用于实践的呢？
党的理论自身功能的实现（理论结合实际）也呈现出梯度机理。即“理论→预测→评价→提升”[27]。理论指导实践的功能包括预测实践、评价实践、提升实践。举例来说，党对风险危机管理的认知从理论的预测实践功能角度看可以表现在“解放思想”的大讨论，让我们认识到必须承认社会主义也会有风险和危机，这样就有助于我们运用理论来预测和评估风险危机。理论的评价功能表现在建立评价尺度和评价体系，界定什么是风险和危机，评估风险演化到什么程度就变成危机，这就有助于我们运用理论来划定应急管理的边界。再比如，理论的提升功能表现在提高实践的品位，每一项具体实践都可以运用理论做好顶层设计，在此基础上做工作，就不至于陷入事务主义泥坑。
理论阐释的机理是“理论→梳理→验证→规范”，理论通过梳理获得观点，观点通过验证转为真理，真理通过行为进行规范。比如，理论梳理功能应用到绩效管理实践，有助于理清思路，明确绩效管理的目的、任务、原则、战略、路径。理论验证功能，可以将人们对期望与预测的结论进行对比，如果由于观察与测验的可信度不高，或是因假设与实际操作间的距离，就可以借助理论对实践结果进行检验和修正。理论规范的功能，是将认知规范与现实规范相互印证，找到它们之间共同的本质规定性。因此，理论的规范功能以及理论的提升功能是最接近实践或直接就是实践的功能。[28]理论指导实践和理论阐释学理最终殊途同归，两条路径相互交织，共同作用于人民实践。
政府绩效管理机理是对绩效管理的构成、要素、工具、步骤、方法的原理揭示，是理论与实践交互关系机理的一种具体体现。政府绩效管理梯度性现象的发生机理存在于在管理构成、要素、工具、步骤、方法等各方面、全过程中，体现于对制度惯性的历时性保持、对制度优势的共时性吸纳、对制度发展的扩散性尊重之中。政府绩效管理梯度性现象的发生机理从技术路线分析，是“理论→预测→评价→提升”的过程;从科学模型分析，是“理论→梳理→验证→规范”的结构;从时空维度分析，是“一阶实践→一阶理论→二阶实践→二阶理论→……”螺旋形上升曲线。
以政府职能方面的绩效管理梯度性现象为例，在世界范围内经历了三个大的阶段：自由主义经济学时代的绩效管理初级形态，罗斯福新政后的“成本-产出”型绩效管理模式，新公共管理时期的“3E”（“经济、效率和效益”）现代绩效管理（后发展为“4E”，增加了“公平”）。[29]这三阶段中，每一个阶段都继承、保持、删增、改进和发展了前一个阶段的绩效管理制度的某些优势，呈现出逐级升跃的梯度形态。我国在改革开放以来实施的政府职能转变，既与世界发展阶段类似，又与之有明显的差别。1978年至1989年是政府职能恢复发展期，是包括绩效管理在内的相关制度的初创探索期;1989年至1997年为职能转变加速期，是地方政府开始大面积试行绩效管理的时期;1997年至2012年为职能创新发展期，是以审批制度改革带动的从中央到地方全面推行绩效管理的时期;2012年至2018年为全面深化发展期，是以“放管服”改革驱动的深化绩效管理时期。[30]这些阶段划分虽然在学者们的研究中有粗有细，但在政府绩效管理的梯度性特征方面则是基本一致。
（三）量性和质性研究在政府绩效管理研究中的地位和功能
量的研究与质的研究历来是社会科学领域的两大范式。政府绩效管理学者对于政府研究中应采用质的研究还是量的研究有着激烈的论争。通过分析行政管理研究者在学术实践中的态度和手法可以发现，对质与量的研究选择，不仅是方法论困惑，而且是关乎基础研究与应用研究之关系的茫然。从对绩效管理的研究看，大量的成果集中在对组织系统各资源配置以及要素间协同流程的方面，以定量研究和定性研究的方法，关注控制自变量与因变量、原因与结果、甲结果与乙结果，而忽视了基础研究与应用研究的差异。关于绩效管理的量化研究，其实是在做基础性的理论研究，即确定事物某方面量的规定性，将问题与现象用数字化符号来表示或计算，进而去分析、检验、解释问题与现象，获得一定意义的过程。这类研究通过科学实验、循证研究、统计分析，对研究对象的特征按某种标准作量的比较来测定对象特征数值，求出某些因素间量的变化规律，故研究结论一般作为解释某种现象之用，无法提供现成的对策性观点，这正符合基础研究的特征。而关于绩效管理的质性研究，则是在做应用性的研究，即运用扎根理论、文献方法、个案研究等确定事物某方面质的规定性，洞察问题的本质，将对现象的看法用观点、判断、答案来表示或呈现，进而直接给出改进优化政策的意见和建议，这正符合应用研究的特征1。还有一些研究是对政府管理现象进行深层次的透视，研究合作治理、公共管理倫理、行政共同体、中心-边缘理论等，则主要是一种哲学思维，可以归入行政哲学范畴，与质性和量性研究、基础与应用研究的关系并不紧密。
在提出以绩效管理梯度性特征观察问题时，我们认为大量的研究是在积极寻找质性和量性相互结合的方式方法，是在一面做基础研究、一面又在做应用研究。这里的科学问题就是绩效管理既是质性的也是量性的，既是基础的也是应用的，而且还有第三种研究——质与量相互转化的研究、基础与应用相互转化的研究。张友渔指出：“世界上根本不存在纯学术的东西。从历史上各种学说的产生和发展的情况可以证明学术是以实际为基础的。”同样我们也可以说，世界上根本不存在纯实务的东西，各种实际操作中都蕴含了理论。但问题在于，每个人、每个学者以及他们的团队的专长、精力、时间、能力和兴奋点是有限的，让他们都去做“全科医生”是不妥的，既要攻学术、又要熟实务，还要会咨询，不符合现代分工原则，极易造成资源浪费。因此，适当做一点分工是必要的，有利于从整体上提高学术生产力。按照梯度性原理，在区分了“基础性”研究和“应用性”研究之后，可以再划分出一种新的研究领域，这就是“转化性”研究。“转化性”研究是将基础理论研究和实践应用对接起来的一种新的研究领域。这一领域是在公共事务理论研究向行政实务技能之间架起的桥梁，将行政管理基础研究中的最新成果和理念及时推介到政府治理实践中，推动绩效管理基础理论在操作实务部门转化，这种转化和连接一方面有助于提高政府解决行政管理改革和绩效管理创新中的“最后一公里”的能力，另一方面有助于学者潜心理论创新，而不被人诟病为“闭门造车”，再一方面还有助于提升智库专职人员在提供咨询中“临门一脚”的科学性、高效性和精准性。 梯度性带来的效益是“一石三鸟”。基础科学研究的结果是揭示意义、解释现象，对于实践活动具有启迪性作用;应用科学研究的结果是揭示原因、告知后果，对于实践活动具有参考性作用;转化科学研究的结果是揭示问题、提出建议，对于实践活动具有指导性作用。
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Research on the Gradient of Government Performance Management System
GAO Xiao-ping
（School of law，Wenzhou University，Wenzhou 325035，China）
Abstract：The new development stage，the new development idea，the new development pattern request the government performance management system innovation. In view of the problems existing in the current theoretical research and practical development of government performance management，this paper studies the gradient characteristics of performance management in China，and puts forward the gradient principle to improve performance management，by embedding the original institutional memory and the future institutional arrangement of the government system into the actual performance management system，the gradient potential and the impetus of performance management will be formed，and the institutional effect will be enhanced. The gradient endowment of performance management is generated by institutional self-consciousness and institutional self-confidence，which is an inevitable extension of the gradual reform method，and is helpful to find the orientation of government function in the process of the modernization of national governance. It is conducive to the realization of coordinated development under various complex conditions and to the gradual resolution of major social contradictions in accordance with changes in social needs.
Key Words：government performance management;gradient;system innovation;overall coordination
責任编辑：刘 博