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【摘要】当前，经济社会发展需求与国土资源相对稀缺的矛盾日益突出，闲置及低效利用土地却在各地仍不同程度的存在，有的数量还比较大。针对这种现状，笔者从客观、主观方面对闲置及低效利用土地存在的原因进行了深入分析，并提出了合理化的处置方略。
【关键词】闲置；低效；土地；处置
当前，经济社会快速发展，土地资源供需矛盾日益突出。特别是在全国耕地面积越来越逼近18亿亩“红线”的严峻形势下，中央加大了对土地的宏观调控，土地利用管理实行了严而又严的审批制度。然而，有的地方土地批而未征、征而未供、供而未用，土地闲置及低效利用的现象却仍然大量存在，造成了土地资源和资产的浪费，阻碍了经济社会的可持续发展。
那么，造成土地闲置及低效利用的原因是什么呢？又如何清理和盘活这些闲置及低效利用的土地，对其进行科学利用与管理，更好地服务经济社会发展呢？笔者就此谈几点初浅的看法。
一、闲置或低效利用土地存在的原因分析
（一）土地利用规划、供地计划的制定不合理和执行不力是造成闲置或低效利用土地的源头。土地利用规划、供地计划在制定过程中没有经过科学严密的论证，制定出的土地利用规划、供地计划不合理，不能发挥其应有的权威指导作用，执行过程中随意调整。有的用地项目选址不符合规划需要进行一系列的规划调整审批；列入供地计划的项目由于各种原因却不能得到落实，而未列入供地计划的项目却急着要上，这必然造成部分项目用地在一定时间内会闲置或低效利用。
（二）征地供地工作推进不及时，造成土地闲置或低效利用。在征地过程中，不少农民对补偿标准、土地价格、利益分配等问题存有异议，影响和干扰征地工作。还有一些项目由于缺少建设用地指标，导致政府无法如期征地，有些农用地在进行了前期开发，但后续工作跟不上，难以有效利用。有的用地项目虽然已经批准征地，由于政策调整和规划变更等原因，在项目实施过程中又必须进行调整，或改变选址范围、或改变规划参数等条件，影响了项目的供地进而影响开工，从而造成土地闲置或低效利用。
（三）部分开发商存在囤地现象。土地作为一种稀缺资产，具有保值和增值作用，从长远来看有很好的增值预期，囤积和炒卖土地比正常的开发行为周期短、利润高，省心省事、风险小。因此，一些开发商意識到坐等地价翻番是比建房、卖房更大、更快的暴利获取方式后，他们看中的便不再是土地的产出效应，而是土地的升值效应。取得一块土地后，对其投入尽可能少的资金，然后拿这块土地抵押后继续购入新的土地，采取推迟开发来获得更多的利润导致了土地的闲置。另外，部分企业由于自身资金周转或经济实力发生变化，大部分资金用于缴纳土地出让金，无法消化土地，放缓开发节奏，也导致了囤地现象的出现。
（四）经济体制改革造成土地闲置或低效利用。随着经济体制改革的逐步深化，市场经济快速发展，国家宏观调控产业结构不断变化，许多企业被兼并、重组或关闭，有的停产、转产或破产，企业原有部分土地长期处于闲置或低效利用状态。这些企业因资金和规划等原因，如果不能转产新上项目，所占大量土地将在一定时间内持续闲置或低效利用。
（五）尚未形成完善的闲置或低效利用土地查处机制。每一宗闲置或低效利用土地的出现，都牵涉错综复杂的社会关系，涉及相应的人、财、物，涉及地方政府前期的拆迁、人员安置、土地补偿、基础设施配套、规划审批等多种问题。查处难是显而易见的，仅仅靠国土资源管理部门来认定、处置，很难达到目的，必须依靠当地政府、法院、公安、财政、建设、规划、审计等多个管理部门。相关法律法规的不完善也是导致闲置土地处置难度大一个原因。
二、防范和处置闲置或低效利用土地的方略
（一）制定并严格执行土地利用规划和供地计划，从源头上遏制土地闲置或低效利用。科学制定并严格执行土地利用规划和供地计划，统筹安排各类、各区域用地，保障土地的可持续利用，充分发挥土地利用规划和供地计划应有的权威指导作用，从源头上减少和防范闲置或低效利用土地的出现。
（二）积极解决困难，及时做好征地供地工作，有效防范闲置或低效利用土地的产生。深入基层，广泛听取村两委和被征地农民的意见，对征地工作中人民群众反映强烈的问题，认真研究解决，总结经验，破解难题。同时，切实做好失地农民保障工作，合力制定征地补偿标准，解决失地农民的后顾之忧，确保如期征地供地，防止因征地供地工作推进不及时，影响用地项目审批手续的办理，造成土地闲置或低效利用。
（三）建立健全土地市场诚信体系，有效遏制企业囤地行为。通过建立土地市场诚信体系并与有关部门共享。对于开发商自身原因造成的闲置，除了收回闲置土地，取消有严重闲置土地行为的发展商在土地一级市场上投标的资格外，还可以通过限制贷款和融资、收取税费等措施提高闲置土地的财务成本，从而加大开发商的财务风险、政策风险和市场风险等，减少囤地行为。
（四）建立健全闲置或低效利用土地的共同查处机制。由于造成土地闲置或低效利用的原因很多，情况复杂，推进闲置或低效利用土地的处置利用和再开发需要各个部门互相配合，形成合力才能实现。由政府统一协调，组织专门班子，建立由发改、城建、规划、国土以及乡镇政府等多部门分工协作的共同查处机制。配合土地批后跟踪监管工作，了解每宗土地是否开工以及开工进度等信息，及时掌握每宗土地的利用动态，构建闲置或低效利用土地数据库。同时，政府部门应定期公布所有土地开发情况、闲置情况及闲置土地依法处置的情况，将每一幅用地都置于公众监督之下，以借助社会和舆论的压力来监督和打击开发商的囤地行为。
（五）针对各类土地闲置或低效利用的原因，进行分类处置。在建立闲置土地数据库的基础上，根据每宗闲置土地产生的原因，拟定不同处置方案。
对土地闲置超过1年的用地单位征收土地闲置费；对开发面积不足三分之一或者已投资占总投资额不足25%，除征收土地闲置费外，对建设单位的经济能力、土地实际需求量进行重新评估；对确因无力全面开发，切实做好协调工作，采取补偿的方式予以收回。对闲置超过2年的建设用地，应无偿收回。收回的国有土地要纳入储备，作为存量建设用地进行管理使用。
【关键词】闲置；低效；土地；处置
当前，经济社会快速发展，土地资源供需矛盾日益突出。特别是在全国耕地面积越来越逼近18亿亩“红线”的严峻形势下，中央加大了对土地的宏观调控，土地利用管理实行了严而又严的审批制度。然而，有的地方土地批而未征、征而未供、供而未用，土地闲置及低效利用的现象却仍然大量存在，造成了土地资源和资产的浪费，阻碍了经济社会的可持续发展。
那么，造成土地闲置及低效利用的原因是什么呢？又如何清理和盘活这些闲置及低效利用的土地，对其进行科学利用与管理，更好地服务经济社会发展呢？笔者就此谈几点初浅的看法。
一、闲置或低效利用土地存在的原因分析
（一）土地利用规划、供地计划的制定不合理和执行不力是造成闲置或低效利用土地的源头。土地利用规划、供地计划在制定过程中没有经过科学严密的论证，制定出的土地利用规划、供地计划不合理，不能发挥其应有的权威指导作用，执行过程中随意调整。有的用地项目选址不符合规划需要进行一系列的规划调整审批；列入供地计划的项目由于各种原因却不能得到落实，而未列入供地计划的项目却急着要上，这必然造成部分项目用地在一定时间内会闲置或低效利用。
（二）征地供地工作推进不及时，造成土地闲置或低效利用。在征地过程中，不少农民对补偿标准、土地价格、利益分配等问题存有异议，影响和干扰征地工作。还有一些项目由于缺少建设用地指标，导致政府无法如期征地，有些农用地在进行了前期开发，但后续工作跟不上，难以有效利用。有的用地项目虽然已经批准征地，由于政策调整和规划变更等原因，在项目实施过程中又必须进行调整，或改变选址范围、或改变规划参数等条件，影响了项目的供地进而影响开工，从而造成土地闲置或低效利用。
（三）部分开发商存在囤地现象。土地作为一种稀缺资产，具有保值和增值作用，从长远来看有很好的增值预期，囤积和炒卖土地比正常的开发行为周期短、利润高，省心省事、风险小。因此，一些开发商意識到坐等地价翻番是比建房、卖房更大、更快的暴利获取方式后，他们看中的便不再是土地的产出效应，而是土地的升值效应。取得一块土地后，对其投入尽可能少的资金，然后拿这块土地抵押后继续购入新的土地，采取推迟开发来获得更多的利润导致了土地的闲置。另外，部分企业由于自身资金周转或经济实力发生变化，大部分资金用于缴纳土地出让金，无法消化土地，放缓开发节奏，也导致了囤地现象的出现。
（四）经济体制改革造成土地闲置或低效利用。随着经济体制改革的逐步深化，市场经济快速发展，国家宏观调控产业结构不断变化，许多企业被兼并、重组或关闭，有的停产、转产或破产，企业原有部分土地长期处于闲置或低效利用状态。这些企业因资金和规划等原因，如果不能转产新上项目，所占大量土地将在一定时间内持续闲置或低效利用。
（五）尚未形成完善的闲置或低效利用土地查处机制。每一宗闲置或低效利用土地的出现，都牵涉错综复杂的社会关系，涉及相应的人、财、物，涉及地方政府前期的拆迁、人员安置、土地补偿、基础设施配套、规划审批等多种问题。查处难是显而易见的，仅仅靠国土资源管理部门来认定、处置，很难达到目的，必须依靠当地政府、法院、公安、财政、建设、规划、审计等多个管理部门。相关法律法规的不完善也是导致闲置土地处置难度大一个原因。
二、防范和处置闲置或低效利用土地的方略
（一）制定并严格执行土地利用规划和供地计划，从源头上遏制土地闲置或低效利用。科学制定并严格执行土地利用规划和供地计划，统筹安排各类、各区域用地，保障土地的可持续利用，充分发挥土地利用规划和供地计划应有的权威指导作用，从源头上减少和防范闲置或低效利用土地的出现。
（二）积极解决困难，及时做好征地供地工作，有效防范闲置或低效利用土地的产生。深入基层，广泛听取村两委和被征地农民的意见，对征地工作中人民群众反映强烈的问题，认真研究解决，总结经验，破解难题。同时，切实做好失地农民保障工作，合力制定征地补偿标准，解决失地农民的后顾之忧，确保如期征地供地，防止因征地供地工作推进不及时，影响用地项目审批手续的办理，造成土地闲置或低效利用。
（三）建立健全土地市场诚信体系，有效遏制企业囤地行为。通过建立土地市场诚信体系并与有关部门共享。对于开发商自身原因造成的闲置，除了收回闲置土地，取消有严重闲置土地行为的发展商在土地一级市场上投标的资格外，还可以通过限制贷款和融资、收取税费等措施提高闲置土地的财务成本，从而加大开发商的财务风险、政策风险和市场风险等，减少囤地行为。
（四）建立健全闲置或低效利用土地的共同查处机制。由于造成土地闲置或低效利用的原因很多，情况复杂，推进闲置或低效利用土地的处置利用和再开发需要各个部门互相配合，形成合力才能实现。由政府统一协调，组织专门班子，建立由发改、城建、规划、国土以及乡镇政府等多部门分工协作的共同查处机制。配合土地批后跟踪监管工作，了解每宗土地是否开工以及开工进度等信息，及时掌握每宗土地的利用动态，构建闲置或低效利用土地数据库。同时，政府部门应定期公布所有土地开发情况、闲置情况及闲置土地依法处置的情况，将每一幅用地都置于公众监督之下，以借助社会和舆论的压力来监督和打击开发商的囤地行为。
（五）针对各类土地闲置或低效利用的原因，进行分类处置。在建立闲置土地数据库的基础上，根据每宗闲置土地产生的原因，拟定不同处置方案。
对土地闲置超过1年的用地单位征收土地闲置费；对开发面积不足三分之一或者已投资占总投资额不足25%，除征收土地闲置费外，对建设单位的经济能力、土地实际需求量进行重新评估；对确因无力全面开发，切实做好协调工作，采取补偿的方式予以收回。对闲置超过2年的建设用地，应无偿收回。收回的国有土地要纳入储备，作为存量建设用地进行管理使用。