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【摘要】：农村最低生活保障制度和扶贫开发是我国农村脱贫的两项重要制度，这两项制度的有效衔接是完善国家扶贫战略和政策体系的重大实践，对缓解和消除农村贫困具有重要作用，目前国内学者研究了两项制度的联系与区别，分析了两项制度衔接过程中面临的问题，并针对目前存在的问题提出了完善的对策，本文对相关研究成果进行了梳理和总结。
【关键词】：农村最低生活保障制度；扶贫开发；衔接
我国“十三五”规划中提出了全面建成小康社会的新目标：我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。农村贫困是我国长期面临的现实问题，是制约我国城乡均衡发展和实现全面小康社会的重要因素，农村最低生活保障制度（以下简称农村“低保”）和扶贫开发作为我国农村脱贫的两项重要制度，对缓解和消除农村贫困起了巨大的作用，而实现两项制度的有效銜接，是完善国家扶贫战略和政策体系的重大实践，同时对于充分发挥两项制度的扶贫功能，保障农村贫困居民的基本生活水平，提高他们的收入水平与脱贫致富能力，具有重大的意义，也将为2020年基本实现消除绝对贫困现象的目标奠定坚实基础。
一、农村“低保”政策与扶贫开发的联系与区别
农村“低保”政策与扶贫开发是我国农村脱贫的两项基本政策，两政策之间既有联系又有区别，杨成波[1]认为二者之间是相辅相成的，低保制度是对扶贫开发的有效补充，同时扶贫开发又巩固了低保制度的成果。
1、农村“低保”政策与扶贫开发的相同点
杨成波[1]指出两项政策的覆盖对象都是弱势群体、贫困区域的贫困人口，都是政府财政支持的重点领域，都是缓解贫困的重要手段。王淑娟等[2]学者认为尽管扶贫工作与低保制度的工作对象都是贫困人群，但扶贫工作对象重点是有劳动能力的“可扶之人”，绝对贫困的人群的脱贫不能完全依靠扶贫开发，这时低保制度成为扶贫开发的有效补充，而扶贫开发又巩固了低保制度的成果。蒙秋宏[3]认为农村“低保”政策与扶贫开发都是缓解农村贫困问题的方式，二者相辅相成，共同作用于贫困地区社会经济发展之中。
2、农村“低保”政策与扶贫开发的不同点
农村低保与扶贫开发二者的政策虽然有一定的相同点，但仍然存在区别，韩国才[4]认为，二者的区别主要存在四个方面：目的不同、对象不同、性质和手段不同。而王淑娟等[5]学者则提出二者的不同在于：一概念不同，二目标不同，三对象不同，四性质不同。
二、农村低保政策与扶贫开发所存在的衔接问题
1、农村低保与扶贫开发对象识别指标不完善
如何提高扶贫项目的瞄准精度是各国反贫事业的重点和难点，对于农村低保，在对象识别时就存在一定的问题，而农村低保与扶贫开发两项政策的衔接进一步加大了识别指标方面的难度，容易造成过分强调区域瞄准而忽视了人口瞄准的局面，Park等[6]研究认为，一些非经济的因素使得贫困县的选择不甚合理同时，处于贫困县以外的贫困人口，也会因为项目只瞄准贫困县而得不到帮助。向阳生[7]认为现行扶贫和和低保的对象认定条件和援助标准本身就存在宏观和微观的矛盾。段应碧[8]指出，由于基层政府政策执行的偏差，贫困户认定过程中的不公平和不公正现象时有发生，同时由于行政体系监察、社会公共监督和受益人群监督的三位一体的监督体系的缺失，导致部分扶贫资源投入与扶贫目标规划相偏离。
2、行政管理部门分割，多元化运作协调机制缺位
朱冠穆[9]认为从农村低保和扶贫开发两项制度的行政管理部门看，农村低保是由民政部门负债，而扶贫开发则由国务院扶贫办负责，两项制度的衔接发展还涉及地方各级民政部、财政部、统计部门以及残联等众多部门，行政管理部门的分割与繁多会导致信息不统一、标准不统一等问题。张举国[10]指出，当前农村低保与扶贫开发在融合发展上，由于实践经验欠缺，扶贫开发的理论体系不完善，因此两项制度在衔接上仍然不成熟。
三、做好农村低保政策与开发扶贫衔接的对策
1、处理好区域瞄准与个体瞄准的关系。
一些学者认为，随着国家重点扶贫县贫困人口规模逐步减小，扶贫对象瞄准方式也应逐步调整，要处理好区域性瞄准与个体瞄准的关系，尤其要重视个体瞄准即精确瞄准，提高扶贫瞄准的命中率，努力使扶贫资源有效地流向当前贫困人口并使他们受益。郑秉文等学者认为，在确定贫困对象过程中要明确两个方面：一是如何界定目标定位中“有需要的人”，二是如何将有限的资源定位于“最需要的人”。
2、采用复合型的衔接方式。
张举国建议农村低保与扶贫开发两项制度的衔接过程中，不仅只是单纯的注重农村低保与扶贫开发这两项制度间的协调运作，同时更要加强扶贫开发自身体制运作内的各部门协调，在衔接政策制定上要加强顶层设计与整体统筹规划，打破部门分割、行政区划分割，建立协调机制，促进跨部门资源的大整合和跨区域行动的大协同。
3、依法衔接
谢有林等学者提出，国家应尽早出台《国家扶贫法》，做好农村低保与扶贫开发两政策的衔接，应该把新型农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗保险制度、教育救助制度、农村移民政策等有机结合起来。贺页仔也提出，在瞄准贫困群体目标的基础上，坚持开发式和因户制策原则，同时应着力建立法律政策、组织机构、科学评价三大保障体系，确保新阶段扶贫开发工作的健康有序运行。
四、小结
农村“低保”政策与扶贫开发是我国农村脱贫的两项重要制度，对我国农村缓解和消除贫困起到了重要的作用，两项制度之间既有联系又有区别，相辅相成的促进了我国农村脱贫的进程，两项制度的有效衔接更有利于促进农村的精准脱贫。目前农村低保与扶贫开发政策的有效衔接中面临着许多问题与困难，而对于两项制度的衔接方面的研究，大部分的学者只给出了框架性的建议与对策，很多研究者仅限于特定时间段和地区的研究，并未在全国范围内进行实证性研究，对于我国不同地区如何因地制宜的进行两项政策的合理衔接问题的研究还有待于更深一步的探索。
参考文献：
[1]杨成波.农村低保制度与农村扶贫开发政策衔接问题探析[J]. 农业现代化研究， 2012（13） ： 37-40
[2]王淑娟，杨成波. 我国农村低保制度与扶贫开发衔接问题分析[J]. 山西师大学报， 2012， 39 ： 59-62
[3]蒙秋宏.实行农村低保制度与扶贫开发工作的思考[J]. 农技服务， 2009， 26（4） ： 159-161
[4]韩国才.扶贫开发与农村低保的联系与区别[J]. 新农村， 2008（11） ： 11
[5]王淑娟，杨成波. 我国农村低保制度与扶贫开发衔接问题分析[J]. 山西师大学报， 2012（39） ： 59-62
[6]Park A，Wang S G， WU G B. Regional Poverty Targeting in China[J]. Journal of Public Economics， 2002， 86 ： 123-153
[7]向阳生.扶贫开发与农村低保制度的有效衔接及评估与改革[J]. 贵州社会科学， 2013， 12 ： 82-86
[8]段应碧.中国农村扶贫开发：回顾与展望[J]. 农业经济问题， 2009（11） ： 7
[9]朱冠穆.农村低保与扶贫开发有效衔接机制的研究[J]. 学术论坛， 2014， 4 ： 249
[10]张举国.精准扶贫与农村低保制度的融合发展研究[J]. 生产力研究， 2015， 10 ： 37-44
【关键词】：农村最低生活保障制度；扶贫开发；衔接
我国“十三五”规划中提出了全面建成小康社会的新目标：我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。农村贫困是我国长期面临的现实问题，是制约我国城乡均衡发展和实现全面小康社会的重要因素，农村最低生活保障制度（以下简称农村“低保”）和扶贫开发作为我国农村脱贫的两项重要制度，对缓解和消除农村贫困起了巨大的作用，而实现两项制度的有效銜接，是完善国家扶贫战略和政策体系的重大实践，同时对于充分发挥两项制度的扶贫功能，保障农村贫困居民的基本生活水平，提高他们的收入水平与脱贫致富能力，具有重大的意义，也将为2020年基本实现消除绝对贫困现象的目标奠定坚实基础。
一、农村“低保”政策与扶贫开发的联系与区别
农村“低保”政策与扶贫开发是我国农村脱贫的两项基本政策，两政策之间既有联系又有区别，杨成波[1]认为二者之间是相辅相成的，低保制度是对扶贫开发的有效补充，同时扶贫开发又巩固了低保制度的成果。
1、农村“低保”政策与扶贫开发的相同点
杨成波[1]指出两项政策的覆盖对象都是弱势群体、贫困区域的贫困人口，都是政府财政支持的重点领域，都是缓解贫困的重要手段。王淑娟等[2]学者认为尽管扶贫工作与低保制度的工作对象都是贫困人群，但扶贫工作对象重点是有劳动能力的“可扶之人”，绝对贫困的人群的脱贫不能完全依靠扶贫开发，这时低保制度成为扶贫开发的有效补充，而扶贫开发又巩固了低保制度的成果。蒙秋宏[3]认为农村“低保”政策与扶贫开发都是缓解农村贫困问题的方式，二者相辅相成，共同作用于贫困地区社会经济发展之中。
2、农村“低保”政策与扶贫开发的不同点
农村低保与扶贫开发二者的政策虽然有一定的相同点，但仍然存在区别，韩国才[4]认为，二者的区别主要存在四个方面：目的不同、对象不同、性质和手段不同。而王淑娟等[5]学者则提出二者的不同在于：一概念不同，二目标不同，三对象不同，四性质不同。
二、农村低保政策与扶贫开发所存在的衔接问题
1、农村低保与扶贫开发对象识别指标不完善
如何提高扶贫项目的瞄准精度是各国反贫事业的重点和难点，对于农村低保，在对象识别时就存在一定的问题，而农村低保与扶贫开发两项政策的衔接进一步加大了识别指标方面的难度，容易造成过分强调区域瞄准而忽视了人口瞄准的局面，Park等[6]研究认为，一些非经济的因素使得贫困县的选择不甚合理同时，处于贫困县以外的贫困人口，也会因为项目只瞄准贫困县而得不到帮助。向阳生[7]认为现行扶贫和和低保的对象认定条件和援助标准本身就存在宏观和微观的矛盾。段应碧[8]指出，由于基层政府政策执行的偏差，贫困户认定过程中的不公平和不公正现象时有发生，同时由于行政体系监察、社会公共监督和受益人群监督的三位一体的监督体系的缺失，导致部分扶贫资源投入与扶贫目标规划相偏离。
2、行政管理部门分割，多元化运作协调机制缺位
朱冠穆[9]认为从农村低保和扶贫开发两项制度的行政管理部门看，农村低保是由民政部门负债，而扶贫开发则由国务院扶贫办负责，两项制度的衔接发展还涉及地方各级民政部、财政部、统计部门以及残联等众多部门，行政管理部门的分割与繁多会导致信息不统一、标准不统一等问题。张举国[10]指出，当前农村低保与扶贫开发在融合发展上，由于实践经验欠缺，扶贫开发的理论体系不完善，因此两项制度在衔接上仍然不成熟。
三、做好农村低保政策与开发扶贫衔接的对策
1、处理好区域瞄准与个体瞄准的关系。
一些学者认为，随着国家重点扶贫县贫困人口规模逐步减小，扶贫对象瞄准方式也应逐步调整，要处理好区域性瞄准与个体瞄准的关系，尤其要重视个体瞄准即精确瞄准，提高扶贫瞄准的命中率，努力使扶贫资源有效地流向当前贫困人口并使他们受益。郑秉文等学者认为，在确定贫困对象过程中要明确两个方面：一是如何界定目标定位中“有需要的人”，二是如何将有限的资源定位于“最需要的人”。
2、采用复合型的衔接方式。
张举国建议农村低保与扶贫开发两项制度的衔接过程中，不仅只是单纯的注重农村低保与扶贫开发这两项制度间的协调运作，同时更要加强扶贫开发自身体制运作内的各部门协调，在衔接政策制定上要加强顶层设计与整体统筹规划，打破部门分割、行政区划分割，建立协调机制，促进跨部门资源的大整合和跨区域行动的大协同。
3、依法衔接
谢有林等学者提出，国家应尽早出台《国家扶贫法》，做好农村低保与扶贫开发两政策的衔接，应该把新型农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗保险制度、教育救助制度、农村移民政策等有机结合起来。贺页仔也提出，在瞄准贫困群体目标的基础上，坚持开发式和因户制策原则，同时应着力建立法律政策、组织机构、科学评价三大保障体系，确保新阶段扶贫开发工作的健康有序运行。
四、小结
农村“低保”政策与扶贫开发是我国农村脱贫的两项重要制度，对我国农村缓解和消除贫困起到了重要的作用，两项制度之间既有联系又有区别，相辅相成的促进了我国农村脱贫的进程，两项制度的有效衔接更有利于促进农村的精准脱贫。目前农村低保与扶贫开发政策的有效衔接中面临着许多问题与困难，而对于两项制度的衔接方面的研究，大部分的学者只给出了框架性的建议与对策，很多研究者仅限于特定时间段和地区的研究，并未在全国范围内进行实证性研究，对于我国不同地区如何因地制宜的进行两项政策的合理衔接问题的研究还有待于更深一步的探索。
参考文献：
[1]杨成波.农村低保制度与农村扶贫开发政策衔接问题探析[J]. 农业现代化研究， 2012（13） ： 37-40
[2]王淑娟，杨成波. 我国农村低保制度与扶贫开发衔接问题分析[J]. 山西师大学报， 2012， 39 ： 59-62
[3]蒙秋宏.实行农村低保制度与扶贫开发工作的思考[J]. 农技服务， 2009， 26（4） ： 159-161
[4]韩国才.扶贫开发与农村低保的联系与区别[J]. 新农村， 2008（11） ： 11
[5]王淑娟，杨成波. 我国农村低保制度与扶贫开发衔接问题分析[J]. 山西师大学报， 2012（39） ： 59-62
[6]Park A，Wang S G， WU G B. Regional Poverty Targeting in China[J]. Journal of Public Economics， 2002， 86 ： 123-153
[7]向阳生.扶贫开发与农村低保制度的有效衔接及评估与改革[J]. 贵州社会科学， 2013， 12 ： 82-86
[8]段应碧.中国农村扶贫开发：回顾与展望[J]. 农业经济问题， 2009（11） ： 7
[9]朱冠穆.农村低保与扶贫开发有效衔接机制的研究[J]. 学术论坛， 2014， 4 ： 249
[10]张举国.精准扶贫与农村低保制度的融合发展研究[J]. 生产力研究， 2015， 10 ： 37-44