论文部分内容阅读
摘要：我国基本公共服务均等化缺乏实物标准，统计数据不足，较难长期跟踪和测量，目前还没有形成较为完善的评价指标体系。本文从公共服务的内涵入手，指出了基本公共服务均等化的基本概念和评价指标体系构建的必要性，构建了我国基本公共服务评价的指标体系，并运用该体系对东中西部代表省份2002-2009年的基本公共服务均等化程度进行评价，在此基础上提出促进我国基本公共服务均等化的建议。
关键词：基本公共服务；均等化；评价指标体系；区域差异
中图分类号：F126 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０11）11－０023－０3
实现城乡之间、地区之间、不同社会群体之间基本公共服务均等化是贯彻落实科学发展观的内在要求，也是构建和谐社会的应有之义。公共服务是基本公共服务均等化问题中最为基础性的概念。江明融认为公共服务是与公共产品相同的概念①。陈昌盛、蔡跃洲认为所谓公共服务是指建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差距如何，都应公平、普遍享有的服务②。刘尚希认为所谓的公共服务是指政府利用公共权力或公共资源，为促进居民基本消费的平等化，通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为③。杨宏山认为公共服务是政府的重要职能之一，是公共部门运用公共资源提供的以满足社会成员的普遍需求为目的的服务行为④。作者认为，从服务属性的标准来划分，凡是满足人们的公共需求、具有“公共品”性质的服务就是公共服务。马国贤认为基本公共服务是指由政府直接提供的、或由政府出钱购买并向居民无偿提供或收费提供的服务，它具有公共性、劳务性和抽象化的特点⑤。从动态和长期的角度来看，基本公共服务项目会随着经济社会发展不断调整，我们所指的基本公共服务包括基础教育，公共卫生，社会保障，基础设施等几个项目。
基本公共服务均等化是指一国范围内的全体居民应当享有水平大致相当的基本公共服务，也有的学者认为，基本公共服务均等化应当是不同区域居民所感受的基本公共服务性价比水平大体相当⑥。基本公共服务均等化是一个复杂的概念，国家应根据经济和社会发展水平，选择部分最重要的、与人民生活、经济社会密切相关的、不可或缺的公共服务列为基本公共服务，并在财政约束的条件下实现全体公民在任何时候、任何地区平等地享有该基本公共服务的权利。
一、我国基本公共服务均等化评价指标体系的构建
1. 基本公共服务均等化评价对象以及评价目的
我国基本公共服务均等化的综合评价对象可以分为两个层面来考虑：一是国家层面，以整个国家作为评价对象，根据构建基本公共服务均等化的本质要求来综合考评我国在各个历史阶段公共服务的水平；二是地区级层面，也就是以各个省市作为评价对象，对按我国行政区域划分的各个地区的基本公共服务建设进程进行考评。本文是从地区差别视角来研究基本公共服务均等化水平的。
对基本公共服务均等化进行定量分析的工作，已经有部分学者从不同视角做出了一些研究，产生了大量的研究成果。安体富、任强利用综合评价方法，从地区间公共服务产出的角度出发，构建了一个包含4个级别共25个指标的中国公共服务均等化水平指标体系，并运用这一指标体系对我国2000-2006年间的公共服务及其具体项目的均等化水平变化情况加以评价⑦。陈昌盛、蔡跃洲结合我国公共服务8个子系统的165个指标形成绩效评估体系，运
* 本文系2010年湖南省哲学社会科学基金项目“促进城乡基本公共服务均等化的基层财政制度创新研究——以湖南省为例”（项目编号：2010JL013）的研究成果。
用31个省级行政区的数据进行了公共服务综合绩效评价。J.M.Buchanan利用了财政剩余均等法来评价公共服务均等化问题⑧。布朗、杰克逊在总结财政联邦主义经验时，试图将政府间职能分工与经费保障结合起来，提出了多样性、等价性、位置中性、溢出效应纠正、基本公共服务最低供应等八个原则来评价基本公共服务均等化⑨。本文根据学者以往的研究，结合对基本公共服务均等化的理解，拟选择综合评价法并结合我国东中西部代表省份的相关数据来评价基本公共服务的差异。
2. 评价指标体系的基本框架
评价指标体系是由多个相互联系、相互作用的评价指标，按照一定层次结构组成的有机整体。指标的选取直接影响到结论的科学性与说服力，选好指标是综合评价的前提。评价一个国家或地区的基本公共服务均等化程度，必须要有一套明确的量化指标。本文构建了1个一级指标——基本公共服务均等化指数，1个二级指标——地区基本公共服务指数，4个方面指标，并在每一个方面指标下设有2-3个单项指标，如表1所示。
表1 基本公共服务均等化水平评价指标体系
3. 评价指标体系的预处理
一般来说，指标之间由于各自量纲及量级的不同而存在着不可公度性，这就为比较综合评价指标的大小带来了不便。为了尽可能地反映实际情况，排除由于各项指标的量纲不同以及其数值数量级间的悬殊差别所带来的影响，避免不合理现象的发生，需要对评价指标进行无量纲化处理⑩。无量纲化的方法有很多，如标准化处理法、极值处理法、线形比例法、归一化处理法、向量规范法、功效系数法等。由于极值处理法具有单调性、平移无关性等优良特点，本文采取极值处理法来进行无量纲化，具体说来有：对于正指标，采用
Zi=■
对于逆指标，采用
Zi=1-■=■
进行无量纲化。其中xi代表单项指标的具体值，max（xi）和min（xi）是xi在2002-2009年不同地区单项指标中的最大值和最小值。
4. 指标的合成及基本公共服务均等化指数生成
在对各个单项指标无量纲化的基础上，再将各个单项指标合成基本公共服务方面指标。合成的方法有很多，本文对单项指标的合成采取加权算数平均法，同时，考虑到每单项的基本公共服务都是与衣、食、住、行密切联系的公共服务，所以赋予不同的单项指标相同的权重。在由方面指标合成各个地区基本公共服务指数时，同样采取以上的办法。本文采用变异系数的相关原理构建地区间基本公共服务的均等化指数：
ei=■
其中，ei代表第i年的基本公共服务均等化指数，si代表第i年各地区基本公共服务指数的样本方差，yi代表第i年的各地区基本公共服务指数的平均值。ei是个逆指标，用来比较不同时间基本公共服务均等化水平的变化程度。若基本公共服务均等化指数ei越大，则代表地区间基本公共服务越不平等，ei越小，则代表地区间基本公共服务越均等。
二 、我国基本公共服务均等化评价指标体系的应用——基于东中西部代表省份的实证分析
基于我国东中西部代表省份2002-2009年的地区数据，根据上述已经构建好的基本公共服务均等化评价指标体系，来重点考察东中西部代表省份地区间基本公共服务均等化水平。具体步骤如下：第一步，从《中国统计年鉴》上搜集2002-2009年衡量基本公共服务水平的单项指标数据进行整理；第二步，用极值处理法，确定各单项指标在不同年度的最大值和最小值，并进一步将各单项指标在不同年度的具体数值无量纲化，通过数学变换后消除原始指标量纲影响；第三步，采用加权算术平均法将同一年度的无量纲化的单项指标合成为方面指标；第四步，采用加权算术平均法将已合成的方面指标合成不同地区的基本公共服务指数，运用变异系数法，求出基本公共服务具体项目及基本公共服务指数的变异系数（以上四步骤的具体数据和计算过程略去）；第五步，通过比较不同年份的变异系数，该变异系数即为基本公共服务均等化在东中西部代表省份不同地区的变动情况，参见表2、图1、图2。
表2 地区基本公共服务指数及方面指标的变异系数变化情况
图1 基本公共服务具体项目的均等化水平变化情况
图2 地区基本公共服务均等化指数
三、结论及政策建议
本文依据国家统计局的公开数据，构建了一个基本公共服务均等化评价指标体系，并利用东中西部代表省份2002-2009年数据对我国基本公共服务均等化进行实证分析。得出的结论为：由于变异系数是一个逆指标，所以，从时间纵向来看，总体趋势上，东中西部代表省份的基本公共服务均等化总体状况有所好转，但是还处于较为低下的水平，基本公共服务目前来说还没有实现均等化，这也是目前整个中国的基本公共服务均等化的窘境；从单项指数来看，公共卫生和社会保障虽然在近几年状况有所均等，但如果横向比较，不均等化尤为突出，公共卫生的投入不均等和社会保障制度不健全制约了基本公共服务均等化的实现。党的十六大以来的基本公共服务均等化成效显著，但是要实现全国基本公共服务均等化还任重道远。
从公共服务概念的模糊性来看，我国的基本公共服务均等化还停留在一般概念的传播，没有一个完善的公共服务参考标准。所以，首先要界定什么是公共服务，然后根据经济和社会发展水平，选择部分最重要的、与人民群众生存和发展密切相关的、不可或缺的公共服务列为基本公共服务，这样才能集中力量找出公共服务均等化的突破口。
1. 注重经济增长与基本公共服务均等化之间的协调关系
科学发展观要求我们要把经济建设型财政转移到公共服务型财政上来。近些年来我国政府虽然不断加大公共服务的财政投入，大大改善了基本公共服务的条件，提升了服务的品质。但是，经济建设支出在财政支出结构中依然占据首位，教育、医疗卫生支出占财政支出比例逐年递减导致的公共支出结构不合理，以及财政侧重于经济建设支出，加上财政管理制度不规范是影响基本公共服务不均等的重要原因。所以，财政支出结构要进行重大调整，财政支出要退出长期处于“与民争利”的竞争性项目，新增财力要加大对基础教育、公共卫生与基本医疗、社会保障、公共就业、公益性基础设施的投入。
2. 重点推进公共卫生和社会保障的均等化
从图1可以看出，从基本公共服务的具体项目分析，公共卫生和社会保障变异系数相对来说一直处于高位，说明公共卫生和社会保障水平在不同地区之间是最不均等的。从目前我国的财政能力来看，应该重点加强这两个领域的投入，既要实施医药卫生体制改革和公立医院改革，又要推进基本医疗保障制度改革，切实解决人民群众看病难看病贵的难题。同时又要有效整合医疗卫生资源，促进公共卫生服务逐步均等化。要完善养老保险、失业保险和医疗保险制度，加快推进步伐，提高社会保障统筹层次，扩大覆盖面，做到应保尽保。通过不断完善社会保障体系，提高社会保障水平，切实保障和改善民生，让老百姓共享改革发展的成果。
3. 建立合理的基本公共服务均等化评价指标体系
基本公共服务均不均等，政府投入基本公共服务是否有效率，是否达到预期目标，怎样来监督政府自身管理方面的“缺位”、“越位”问题，都需要有一套评价指标体系。要在界定公共服务的基础上，建立公共服务和基本公共服务标准，明确我国基本公共服务上需要均等化的地区和领域，进而通过完善公共财政体系，推进基本公共服务均等化。
注释：
① 江明融：《公共服务均等化论略》，《中南财经政法大学学报》2006年第3期。
② 陈昌盛、蔡跃洲：《中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估》，中国社会科学出版社2007年版，第2页。
③ 刘尚希：《基本公共服务均等化：现实要求和政策路径》，《浙江经济》2007年第7期。
④ 杨宏山：《公共服务供给与政府责任定位》，《中州学刊》2009年第4期。
⑤ 马国贤：《基本公共服务均等化的公共财政研究》，《财政研究》2007年第10期。
⑥ 朱柏铭：《从性价比角度看“基本公共服务均等化”》，《财贸经济》2008年第10期。
⑦ 安体富、任强：《中国公共服务均等化水平指标体系的构建——基于地区差别视角的量化分析》，《财贸经济》2008年第6期。
⑧ J. M. Buchanan. Federalism and Fiscal Equality, The American Economic Review，1950，Vol.40， pp.583-589.
⑨ 布朗、杰克逊：《公共部门经济学》，中国人民大学出版社2000年版，第23页。
⑩ 郭亚军：《综合评价理论、方法及应用》，科学出版社2007年版，第4-5页。
作者简介：马昊，男，1977年生，山东滕州人，湖南农业大学经济学院博士后流动站，湖南长沙，410128；曾小溪，男，1989年生，湖南平江人，湖南农业大学经济学院，湖南长沙，410128。
（责任编辑 陈孝兵）
关键词：基本公共服务；均等化；评价指标体系；区域差异
中图分类号：F126 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０11）11－０023－０3
实现城乡之间、地区之间、不同社会群体之间基本公共服务均等化是贯彻落实科学发展观的内在要求，也是构建和谐社会的应有之义。公共服务是基本公共服务均等化问题中最为基础性的概念。江明融认为公共服务是与公共产品相同的概念①。陈昌盛、蔡跃洲认为所谓公共服务是指建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差距如何，都应公平、普遍享有的服务②。刘尚希认为所谓的公共服务是指政府利用公共权力或公共资源，为促进居民基本消费的平等化，通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为③。杨宏山认为公共服务是政府的重要职能之一，是公共部门运用公共资源提供的以满足社会成员的普遍需求为目的的服务行为④。作者认为，从服务属性的标准来划分，凡是满足人们的公共需求、具有“公共品”性质的服务就是公共服务。马国贤认为基本公共服务是指由政府直接提供的、或由政府出钱购买并向居民无偿提供或收费提供的服务，它具有公共性、劳务性和抽象化的特点⑤。从动态和长期的角度来看，基本公共服务项目会随着经济社会发展不断调整，我们所指的基本公共服务包括基础教育，公共卫生，社会保障，基础设施等几个项目。
基本公共服务均等化是指一国范围内的全体居民应当享有水平大致相当的基本公共服务，也有的学者认为，基本公共服务均等化应当是不同区域居民所感受的基本公共服务性价比水平大体相当⑥。基本公共服务均等化是一个复杂的概念，国家应根据经济和社会发展水平，选择部分最重要的、与人民生活、经济社会密切相关的、不可或缺的公共服务列为基本公共服务，并在财政约束的条件下实现全体公民在任何时候、任何地区平等地享有该基本公共服务的权利。
一、我国基本公共服务均等化评价指标体系的构建
1. 基本公共服务均等化评价对象以及评价目的
我国基本公共服务均等化的综合评价对象可以分为两个层面来考虑：一是国家层面，以整个国家作为评价对象，根据构建基本公共服务均等化的本质要求来综合考评我国在各个历史阶段公共服务的水平；二是地区级层面，也就是以各个省市作为评价对象，对按我国行政区域划分的各个地区的基本公共服务建设进程进行考评。本文是从地区差别视角来研究基本公共服务均等化水平的。
对基本公共服务均等化进行定量分析的工作，已经有部分学者从不同视角做出了一些研究，产生了大量的研究成果。安体富、任强利用综合评价方法，从地区间公共服务产出的角度出发，构建了一个包含4个级别共25个指标的中国公共服务均等化水平指标体系，并运用这一指标体系对我国2000-2006年间的公共服务及其具体项目的均等化水平变化情况加以评价⑦。陈昌盛、蔡跃洲结合我国公共服务8个子系统的165个指标形成绩效评估体系，运
* 本文系2010年湖南省哲学社会科学基金项目“促进城乡基本公共服务均等化的基层财政制度创新研究——以湖南省为例”（项目编号：2010JL013）的研究成果。
用31个省级行政区的数据进行了公共服务综合绩效评价。J.M.Buchanan利用了财政剩余均等法来评价公共服务均等化问题⑧。布朗、杰克逊在总结财政联邦主义经验时，试图将政府间职能分工与经费保障结合起来，提出了多样性、等价性、位置中性、溢出效应纠正、基本公共服务最低供应等八个原则来评价基本公共服务均等化⑨。本文根据学者以往的研究，结合对基本公共服务均等化的理解，拟选择综合评价法并结合我国东中西部代表省份的相关数据来评价基本公共服务的差异。
2. 评价指标体系的基本框架
评价指标体系是由多个相互联系、相互作用的评价指标，按照一定层次结构组成的有机整体。指标的选取直接影响到结论的科学性与说服力，选好指标是综合评价的前提。评价一个国家或地区的基本公共服务均等化程度，必须要有一套明确的量化指标。本文构建了1个一级指标——基本公共服务均等化指数，1个二级指标——地区基本公共服务指数，4个方面指标，并在每一个方面指标下设有2-3个单项指标，如表1所示。
表1 基本公共服务均等化水平评价指标体系
3. 评价指标体系的预处理
一般来说，指标之间由于各自量纲及量级的不同而存在着不可公度性，这就为比较综合评价指标的大小带来了不便。为了尽可能地反映实际情况，排除由于各项指标的量纲不同以及其数值数量级间的悬殊差别所带来的影响，避免不合理现象的发生，需要对评价指标进行无量纲化处理⑩。无量纲化的方法有很多，如标准化处理法、极值处理法、线形比例法、归一化处理法、向量规范法、功效系数法等。由于极值处理法具有单调性、平移无关性等优良特点，本文采取极值处理法来进行无量纲化，具体说来有：对于正指标，采用
Zi=■
对于逆指标，采用
Zi=1-■=■
进行无量纲化。其中xi代表单项指标的具体值，max（xi）和min（xi）是xi在2002-2009年不同地区单项指标中的最大值和最小值。
4. 指标的合成及基本公共服务均等化指数生成
在对各个单项指标无量纲化的基础上，再将各个单项指标合成基本公共服务方面指标。合成的方法有很多，本文对单项指标的合成采取加权算数平均法，同时，考虑到每单项的基本公共服务都是与衣、食、住、行密切联系的公共服务，所以赋予不同的单项指标相同的权重。在由方面指标合成各个地区基本公共服务指数时，同样采取以上的办法。本文采用变异系数的相关原理构建地区间基本公共服务的均等化指数：
ei=■
其中，ei代表第i年的基本公共服务均等化指数，si代表第i年各地区基本公共服务指数的样本方差，yi代表第i年的各地区基本公共服务指数的平均值。ei是个逆指标，用来比较不同时间基本公共服务均等化水平的变化程度。若基本公共服务均等化指数ei越大，则代表地区间基本公共服务越不平等，ei越小，则代表地区间基本公共服务越均等。
二 、我国基本公共服务均等化评价指标体系的应用——基于东中西部代表省份的实证分析
基于我国东中西部代表省份2002-2009年的地区数据，根据上述已经构建好的基本公共服务均等化评价指标体系，来重点考察东中西部代表省份地区间基本公共服务均等化水平。具体步骤如下：第一步，从《中国统计年鉴》上搜集2002-2009年衡量基本公共服务水平的单项指标数据进行整理；第二步，用极值处理法，确定各单项指标在不同年度的最大值和最小值，并进一步将各单项指标在不同年度的具体数值无量纲化，通过数学变换后消除原始指标量纲影响；第三步，采用加权算术平均法将同一年度的无量纲化的单项指标合成为方面指标；第四步，采用加权算术平均法将已合成的方面指标合成不同地区的基本公共服务指数，运用变异系数法，求出基本公共服务具体项目及基本公共服务指数的变异系数（以上四步骤的具体数据和计算过程略去）；第五步，通过比较不同年份的变异系数，该变异系数即为基本公共服务均等化在东中西部代表省份不同地区的变动情况，参见表2、图1、图2。
表2 地区基本公共服务指数及方面指标的变异系数变化情况
图1 基本公共服务具体项目的均等化水平变化情况
图2 地区基本公共服务均等化指数
三、结论及政策建议
本文依据国家统计局的公开数据，构建了一个基本公共服务均等化评价指标体系，并利用东中西部代表省份2002-2009年数据对我国基本公共服务均等化进行实证分析。得出的结论为：由于变异系数是一个逆指标，所以，从时间纵向来看，总体趋势上，东中西部代表省份的基本公共服务均等化总体状况有所好转，但是还处于较为低下的水平，基本公共服务目前来说还没有实现均等化，这也是目前整个中国的基本公共服务均等化的窘境；从单项指数来看，公共卫生和社会保障虽然在近几年状况有所均等，但如果横向比较，不均等化尤为突出，公共卫生的投入不均等和社会保障制度不健全制约了基本公共服务均等化的实现。党的十六大以来的基本公共服务均等化成效显著，但是要实现全国基本公共服务均等化还任重道远。
从公共服务概念的模糊性来看，我国的基本公共服务均等化还停留在一般概念的传播，没有一个完善的公共服务参考标准。所以，首先要界定什么是公共服务，然后根据经济和社会发展水平，选择部分最重要的、与人民群众生存和发展密切相关的、不可或缺的公共服务列为基本公共服务，这样才能集中力量找出公共服务均等化的突破口。
1. 注重经济增长与基本公共服务均等化之间的协调关系
科学发展观要求我们要把经济建设型财政转移到公共服务型财政上来。近些年来我国政府虽然不断加大公共服务的财政投入，大大改善了基本公共服务的条件，提升了服务的品质。但是，经济建设支出在财政支出结构中依然占据首位，教育、医疗卫生支出占财政支出比例逐年递减导致的公共支出结构不合理，以及财政侧重于经济建设支出，加上财政管理制度不规范是影响基本公共服务不均等的重要原因。所以，财政支出结构要进行重大调整，财政支出要退出长期处于“与民争利”的竞争性项目，新增财力要加大对基础教育、公共卫生与基本医疗、社会保障、公共就业、公益性基础设施的投入。
2. 重点推进公共卫生和社会保障的均等化
从图1可以看出，从基本公共服务的具体项目分析，公共卫生和社会保障变异系数相对来说一直处于高位，说明公共卫生和社会保障水平在不同地区之间是最不均等的。从目前我国的财政能力来看，应该重点加强这两个领域的投入，既要实施医药卫生体制改革和公立医院改革，又要推进基本医疗保障制度改革，切实解决人民群众看病难看病贵的难题。同时又要有效整合医疗卫生资源，促进公共卫生服务逐步均等化。要完善养老保险、失业保险和医疗保险制度，加快推进步伐，提高社会保障统筹层次，扩大覆盖面，做到应保尽保。通过不断完善社会保障体系，提高社会保障水平，切实保障和改善民生，让老百姓共享改革发展的成果。
3. 建立合理的基本公共服务均等化评价指标体系
基本公共服务均不均等，政府投入基本公共服务是否有效率，是否达到预期目标，怎样来监督政府自身管理方面的“缺位”、“越位”问题，都需要有一套评价指标体系。要在界定公共服务的基础上，建立公共服务和基本公共服务标准，明确我国基本公共服务上需要均等化的地区和领域，进而通过完善公共财政体系，推进基本公共服务均等化。
注释：
① 江明融：《公共服务均等化论略》，《中南财经政法大学学报》2006年第3期。
② 陈昌盛、蔡跃洲：《中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估》，中国社会科学出版社2007年版，第2页。
③ 刘尚希：《基本公共服务均等化：现实要求和政策路径》，《浙江经济》2007年第7期。
④ 杨宏山：《公共服务供给与政府责任定位》，《中州学刊》2009年第4期。
⑤ 马国贤：《基本公共服务均等化的公共财政研究》，《财政研究》2007年第10期。
⑥ 朱柏铭：《从性价比角度看“基本公共服务均等化”》，《财贸经济》2008年第10期。
⑦ 安体富、任强：《中国公共服务均等化水平指标体系的构建——基于地区差别视角的量化分析》，《财贸经济》2008年第6期。
⑧ J. M. Buchanan. Federalism and Fiscal Equality, The American Economic Review，1950，Vol.40， pp.583-589.
⑨ 布朗、杰克逊：《公共部门经济学》，中国人民大学出版社2000年版，第23页。
⑩ 郭亚军：《综合评价理论、方法及应用》，科学出版社2007年版，第4-5页。
作者简介：马昊，男，1977年生，山东滕州人，湖南农业大学经济学院博士后流动站，湖南长沙，410128；曾小溪，男，1989年生，湖南平江人，湖南农业大学经济学院，湖南长沙，410128。
（责任编辑 陈孝兵）