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摘 要 我国公益诉讼制度随着我国《民事诉讼法》的修改实现了从无到有的突破，但是一项新制度刚刚确立势必面临着许多发展困境。本文通过对《民事诉讼法》第55条进行文本解读，分析我国公益诉讼制度取得的突破和面临的困境，对我国公益诉讼制度的发展提出看法。
关键词 公益诉讼制度 突破 困境
作者简介：刘晓龙，青岛大学法学院诉讼法专业，研究方向：民事诉讼法。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-040-02
2012年8月31日，中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》。这次民事诉讼法的修正，将公益诉讼正式纳入到我国的法律体系中，填补了我国没有关于公益诉讼明文规定的法律空白。新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定，“？对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”
我们可以从这一法条中提取出以下关键词：“环境污染”、“侵害众多消费者合法权益”、“损害社会公共利益的行为”、“法律规定的有关机关”、“有关组织”。本文中笔者将分析法条文本中出现的这些关键词，对我国公益诉讼制度今后的发展提出看法建议。
一、我国公益诉讼制度的突破
（一）“環境污染”、“侵害众多消费者合法权益”
新《民事诉讼法》第55条首先将我国实践中频繁发生且呼声最高的两种诉讼类型首次纳入到公益诉讼的范围中。在此之前，环境污染案件及侵害消费者权益案件都只能依据《侵权责任法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》等部门法来进行诉讼。而且这些部门法只能针对公民个人人身或财产因环境污染或产品质量等问题受到的侵害进行保护，但随着我国社会经济的发展，以群体利益的环境污染、侵害消费者权益为首的案件大量出现，私益诉讼无法保护已经形成公共利益的环境污染、消费者权益等问题。这次民诉法的修改，把环境污染及侵害消费者权益案件最先确定为公益诉讼的受案范围，符合我国经济社会的发展需求，也为今后保护环境、保护消费者权益提供了更为坚实的法律基础。
（一）“损害社会公共利益的行为”
公益诉讼从古罗马时期伊始，到当代世界各国的公益诉讼制度发展各有千秋，“公共利益”的概念一直在理论界与实务中争论不休。自由主义理论的代表人物冯·哈耶克认为，公共利益或公益难以给出明确定义，因此，由统治集团的利益所指向的几乎任何内容，都有可能被塞到这些概念当中去。英国法学家边沁认为“公共利益决不是独立于个人利益的特殊利益，一个社会的共同利益，就是这个社会中所有的人的个人利益之和国家的最大目的就是最大程度地促进公共利益，实现社会最大多数人的幸福。”在我国理论界学者们对公共利益概念也都有着不同意见，但大体可以将公共利益分为广义的公共利益和狭义的公共利益，广义的公共利益包括国家利益、一切适当的私人利益和公共利益，而狭义的公共利益就是通常所说的社会公共利益，主要是指国家共同体中除国家利益、私人利益以外的不特定人的正当利益。新民诉法第55条将“损害社会公共利益的行为”作为除环境污染、侵犯消费者权益案件之外的兜底性内容，明确了我国公益诉讼中公共利益的范围就是“社会公共利益”。
（三）“法律规定的有关机关”、“有关组织”
新民诉法关于公益诉讼诉讼主体的规定突破了我国诉讼主体的直接利害关系人理论。民诉法第119条规定：“起诉必须符合下列条件：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。直接厉害人理论要求适格的原告必须是因自身的合法权益受到侵害，才能提起诉讼。在民诉法修改之前，因为直接利害关系人理论的存在，大量涉及公益诉讼的案件没有被法院受理，即使受理也只针对原告个人进行审理。经过这次民诉法的修改后，将诉讼主体以立法的形式确定下来，突破了直接利害关系人理论。
二、我国公益诉讼制度的困境
（一）受案范围狭窄
虽然“环境污染”、“侵犯消费者权益”案件已被纳入到公益诉讼的受案范围中，而且也有“损害社会公共利益的行为”作为兜底条款，但是我国目前公益诉讼的受案范围依然狭窄。新民诉法55条对受案范围的规定采用了“列举 概括”的模式，但这里的列举显然是不全面的。“国有资产流失案件”、“反垄断案件”、“食品安全卫生案件”等都是我国目前涉及公共利益较多的案件类型。“实践中，我国法院不敢突破明文规定的思维定势往往使法院的能动性大打折扣，以至于法院只受理法律明确规定的案件。”我们需要将法条中列举的范围扩大，加大实践中的可操作性。
（二）社会公共利益不等同于公共利益
如前文所述，公共利益的概念是模糊的和难以界定的，新民诉法将“损害社会公共利益的行为”作为公益诉讼受案范围是我国立法上的一大突破。笔者认为，仅将社会公共利益纳入到公益诉讼的保护范围是不全面和不完善的，国家利益也应受公益诉讼制度的保护。公共利益包括社会公共利益和国家利益。在大量国有资产流失案件中，国有资产并不属于社会，也不属于任何公民，而是属于国家。如果公益诉讼制度不保护国家利益，国有资产将无法通过公益诉讼制度进行保护，这样的公益诉讼制度是不完善的。
（三）具有起诉资格的主体不明确
从字面上看，我们无法确定“法律规定的有关机关”、“有关组织”到底指的是哪些机关、哪些组织，还需要在其他法律文件中确定诉讼主体。目前，我国法律规定机关具有起诉权的条文是《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”除了这一条文对海洋环境监督管理部门赋予起诉权以外，我国到目前为止尚没有其他法律规定机关具有起诉权。 我国1998年制定的《社会团体登记管理条例》第三条规定，“社会团体应当具备法人条件”。但是《社会团体登记管理条例》是国务院颁布的行政法规，不属于法律规定，能否适用还需出台司法解释加以说明。国外法律对具有起诉权的社会团体规定比较严格，德国《禁止诉讼法》规定了具有诉讼权的消费者诉讼团体，“一定组织要登记为有资格组织，首先是应当是将采用启发以及建议方式，把非营业上的、临时的保护消费者利益作为其组织职责规定于章程中的法人；其次是以从事该活动的团体或者75名以上自然人作为其成员、至少存续一年以上，并且保证以前的行为恰当地履行了该指责；最后需该组织提出申请。”我国可以借鉴国外对社会团体赋予起诉权的规定，对我国哪些“有关组织”具有公益诉讼起诉权进行明确。
公民个人没有纳入到提起公益诉讼的主体范围内是这次立法的一大遗憾。目前在公益诉讼制度发展比较完善的国家都对公益诉讼的原告范围进行了扩大，公民个人被广泛的赋予公益诉讼起诉权。如“《美国区法院民事诉讼法规》第17条也规定：“在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用合众国的名义提起。”公益诉讼虽然不保护公民个人利益，但公共利益却与公民的生活息息相关。我国《宪法》第2条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社會事务。”说明我国公民有权利通过公益诉讼制度管理国家和社会公共利益事务。公民个人应在以后的立法中纳入到公益诉讼起诉主体中。
（四）法条文本缺乏可操作性
新民事诉讼法第55条对我国民事公益诉讼制度仅仅进行了原则性的规定，要想在实践中取得良好的效果，很多细节需要完善，使公益诉讼制度具有可操作性。
1.公益诉讼需要前置审查程序
前置审查程序有助于以有效防止诉讼权利的滥用，避免给法院造成过重的负担，同样也可以给违法者或行政主管单位一个缓冲期，使违法者自行纠正违法行为或由行政主管单位利用职权纠正违法行为。如美国《清洁水法》规定，如果没有在起诉前60天将起诉通告通知联邦环保局、违法行为所在的州和违法者本人，禁止公民根据《清洁水法》提起诉讼。英国也有“检举人”诉讼，私人不能直接提起阻止公共性不正当行为的诉讼，只能请求检察长的同意以检察长的名义提起，在不正当行为己直接使自己的利益受损或可能受损，而检察长又拒绝行使其起诉权时，经检察长同意私人可以提起诉讼，但其目的不是为了自己，而是为了一般公众的利益。美国法学家G.盖茨称之为“检举人”诉讼。笔者认为我国应当设立公益诉讼前置审查程序，提起民事公益诉讼之前，必须通知相关主管机关，主管机关收到通知后必须在法定期限内对所诉事项作出决定。逾期没有做出决定或违法行为没有得到有效纠正，方可启动公益诉讼程序。
2.诉讼费用承担与奖励机制
目前我国民事诉讼案件只要涉及财产和赔偿问题，诉讼费都是根据案件标的额的百分比进行计算。在公益诉讼中，这套诉讼费计算标准显然是行不通的，因为公益诉讼案件的性质往往是涉及地域广、当事人众多的案件，标的额都十分巨大甚至无法准确计算，如果按百分比计算诉讼费用，将大大增加原告的诉讼成本。我国目前只允许机关和组织提起公益诉讼，机关有国家财政支持，而社会团体和公益组织往往是非盈利性的，高昂的诉讼费会打击其参与公益诉讼的积极性乃至打消提起公益诉讼的念头。笔者认为对于诉讼标的额确定的案件，仍可按比例收取诉讼费用，但比例应低于普通民事案件；对于标的额无法准确计算的案件，可采取定额收费。另外，公益诉讼被告方败诉后，应把原告已支付的诉讼费用纳入到赔偿范围中。
公益诉讼制度在古罗马时期刚出现就有奖励制度。“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它，受到非法行为侵害的人或被认为较适宜起诉的人具有优先权。”原告在公益诉讼中胜诉后，将会获得奖励，而不是赔偿。美国《反欺骗政府法》规定原告胜诉后可从对被告的罚款中得到15%-20%的奖励金。笔者认为，我国应建立公益诉讼奖励制度，公益诉讼维护的是公共利益，不是原告自身的利益，而奖励制度有利于提高公益诉讼原告的积极性，有利于更好的保护公共利益。
参考文献：
[1][英]弗里德利希·冯·哈耶克.法律、立法与自由.中国大百科全书出版社.2000年版.
[2][英]边沁著.时殷弘译.道德与立法原理导论.北京：商务印书馆.2000年版.
[3]陶攀.2004年行政法年会“公共利益的界定”之议题研讨综述.行政法学研究.2004（4）.
[4]颜运秋，马晓锐，周晓明，等.公益诉讼法门渐开.理论实务仍须努力——“公益诉讼实施”研讨会纪.法治研究.2012（11）.
[5][日]高田昌宏著.郝振江译.德国消费者团体诉讼制度之经纬——消费者团体诉讼制度的原点.比较民事诉讼法.2009-2011年合卷·总第八卷，陈刚主编.北京：中国法制出版社.2012年版.
[6]韩志红，阮大强.新型诉讼一经济法益诉讼的理论与实践.北京：法律出版社.1999年版.
[7]陶红英.美国环境法中的公民诉讼制度.法学评论.1990（6）.
[8]莫诺·卡佩莱蒂著.刘俊祥等译.福利国家与接近正义.北京：法律出版社.2000年版.
[9]彼得罗·彭梵得著.黄风译.罗马教科书.北京：中国政法大学出版社.1992年版.
关键词 公益诉讼制度 突破 困境
作者简介：刘晓龙，青岛大学法学院诉讼法专业，研究方向：民事诉讼法。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-040-02
2012年8月31日，中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》。这次民事诉讼法的修正，将公益诉讼正式纳入到我国的法律体系中，填补了我国没有关于公益诉讼明文规定的法律空白。新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定，“？对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”
我们可以从这一法条中提取出以下关键词：“环境污染”、“侵害众多消费者合法权益”、“损害社会公共利益的行为”、“法律规定的有关机关”、“有关组织”。本文中笔者将分析法条文本中出现的这些关键词，对我国公益诉讼制度今后的发展提出看法建议。
一、我国公益诉讼制度的突破
（一）“環境污染”、“侵害众多消费者合法权益”
新《民事诉讼法》第55条首先将我国实践中频繁发生且呼声最高的两种诉讼类型首次纳入到公益诉讼的范围中。在此之前，环境污染案件及侵害消费者权益案件都只能依据《侵权责任法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》等部门法来进行诉讼。而且这些部门法只能针对公民个人人身或财产因环境污染或产品质量等问题受到的侵害进行保护，但随着我国社会经济的发展，以群体利益的环境污染、侵害消费者权益为首的案件大量出现，私益诉讼无法保护已经形成公共利益的环境污染、消费者权益等问题。这次民诉法的修改，把环境污染及侵害消费者权益案件最先确定为公益诉讼的受案范围，符合我国经济社会的发展需求，也为今后保护环境、保护消费者权益提供了更为坚实的法律基础。
（一）“损害社会公共利益的行为”
公益诉讼从古罗马时期伊始，到当代世界各国的公益诉讼制度发展各有千秋，“公共利益”的概念一直在理论界与实务中争论不休。自由主义理论的代表人物冯·哈耶克认为，公共利益或公益难以给出明确定义，因此，由统治集团的利益所指向的几乎任何内容，都有可能被塞到这些概念当中去。英国法学家边沁认为“公共利益决不是独立于个人利益的特殊利益，一个社会的共同利益，就是这个社会中所有的人的个人利益之和国家的最大目的就是最大程度地促进公共利益，实现社会最大多数人的幸福。”在我国理论界学者们对公共利益概念也都有着不同意见，但大体可以将公共利益分为广义的公共利益和狭义的公共利益，广义的公共利益包括国家利益、一切适当的私人利益和公共利益，而狭义的公共利益就是通常所说的社会公共利益，主要是指国家共同体中除国家利益、私人利益以外的不特定人的正当利益。新民诉法第55条将“损害社会公共利益的行为”作为除环境污染、侵犯消费者权益案件之外的兜底性内容，明确了我国公益诉讼中公共利益的范围就是“社会公共利益”。
（三）“法律规定的有关机关”、“有关组织”
新民诉法关于公益诉讼诉讼主体的规定突破了我国诉讼主体的直接利害关系人理论。民诉法第119条规定：“起诉必须符合下列条件：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。直接厉害人理论要求适格的原告必须是因自身的合法权益受到侵害，才能提起诉讼。在民诉法修改之前，因为直接利害关系人理论的存在，大量涉及公益诉讼的案件没有被法院受理，即使受理也只针对原告个人进行审理。经过这次民诉法的修改后，将诉讼主体以立法的形式确定下来，突破了直接利害关系人理论。
二、我国公益诉讼制度的困境
（一）受案范围狭窄
虽然“环境污染”、“侵犯消费者权益”案件已被纳入到公益诉讼的受案范围中，而且也有“损害社会公共利益的行为”作为兜底条款，但是我国目前公益诉讼的受案范围依然狭窄。新民诉法55条对受案范围的规定采用了“列举 概括”的模式，但这里的列举显然是不全面的。“国有资产流失案件”、“反垄断案件”、“食品安全卫生案件”等都是我国目前涉及公共利益较多的案件类型。“实践中，我国法院不敢突破明文规定的思维定势往往使法院的能动性大打折扣，以至于法院只受理法律明确规定的案件。”我们需要将法条中列举的范围扩大，加大实践中的可操作性。
（二）社会公共利益不等同于公共利益
如前文所述，公共利益的概念是模糊的和难以界定的，新民诉法将“损害社会公共利益的行为”作为公益诉讼受案范围是我国立法上的一大突破。笔者认为，仅将社会公共利益纳入到公益诉讼的保护范围是不全面和不完善的，国家利益也应受公益诉讼制度的保护。公共利益包括社会公共利益和国家利益。在大量国有资产流失案件中，国有资产并不属于社会，也不属于任何公民，而是属于国家。如果公益诉讼制度不保护国家利益，国有资产将无法通过公益诉讼制度进行保护，这样的公益诉讼制度是不完善的。
（三）具有起诉资格的主体不明确
从字面上看，我们无法确定“法律规定的有关机关”、“有关组织”到底指的是哪些机关、哪些组织，还需要在其他法律文件中确定诉讼主体。目前，我国法律规定机关具有起诉权的条文是《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”除了这一条文对海洋环境监督管理部门赋予起诉权以外，我国到目前为止尚没有其他法律规定机关具有起诉权。 我国1998年制定的《社会团体登记管理条例》第三条规定，“社会团体应当具备法人条件”。但是《社会团体登记管理条例》是国务院颁布的行政法规，不属于法律规定，能否适用还需出台司法解释加以说明。国外法律对具有起诉权的社会团体规定比较严格，德国《禁止诉讼法》规定了具有诉讼权的消费者诉讼团体，“一定组织要登记为有资格组织，首先是应当是将采用启发以及建议方式，把非营业上的、临时的保护消费者利益作为其组织职责规定于章程中的法人；其次是以从事该活动的团体或者75名以上自然人作为其成员、至少存续一年以上，并且保证以前的行为恰当地履行了该指责；最后需该组织提出申请。”我国可以借鉴国外对社会团体赋予起诉权的规定，对我国哪些“有关组织”具有公益诉讼起诉权进行明确。
公民个人没有纳入到提起公益诉讼的主体范围内是这次立法的一大遗憾。目前在公益诉讼制度发展比较完善的国家都对公益诉讼的原告范围进行了扩大，公民个人被广泛的赋予公益诉讼起诉权。如“《美国区法院民事诉讼法规》第17条也规定：“在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用合众国的名义提起。”公益诉讼虽然不保护公民个人利益，但公共利益却与公民的生活息息相关。我国《宪法》第2条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社會事务。”说明我国公民有权利通过公益诉讼制度管理国家和社会公共利益事务。公民个人应在以后的立法中纳入到公益诉讼起诉主体中。
（四）法条文本缺乏可操作性
新民事诉讼法第55条对我国民事公益诉讼制度仅仅进行了原则性的规定，要想在实践中取得良好的效果，很多细节需要完善，使公益诉讼制度具有可操作性。
1.公益诉讼需要前置审查程序
前置审查程序有助于以有效防止诉讼权利的滥用，避免给法院造成过重的负担，同样也可以给违法者或行政主管单位一个缓冲期，使违法者自行纠正违法行为或由行政主管单位利用职权纠正违法行为。如美国《清洁水法》规定，如果没有在起诉前60天将起诉通告通知联邦环保局、违法行为所在的州和违法者本人，禁止公民根据《清洁水法》提起诉讼。英国也有“检举人”诉讼，私人不能直接提起阻止公共性不正当行为的诉讼，只能请求检察长的同意以检察长的名义提起，在不正当行为己直接使自己的利益受损或可能受损，而检察长又拒绝行使其起诉权时，经检察长同意私人可以提起诉讼，但其目的不是为了自己，而是为了一般公众的利益。美国法学家G.盖茨称之为“检举人”诉讼。笔者认为我国应当设立公益诉讼前置审查程序，提起民事公益诉讼之前，必须通知相关主管机关，主管机关收到通知后必须在法定期限内对所诉事项作出决定。逾期没有做出决定或违法行为没有得到有效纠正，方可启动公益诉讼程序。
2.诉讼费用承担与奖励机制
目前我国民事诉讼案件只要涉及财产和赔偿问题，诉讼费都是根据案件标的额的百分比进行计算。在公益诉讼中，这套诉讼费计算标准显然是行不通的，因为公益诉讼案件的性质往往是涉及地域广、当事人众多的案件，标的额都十分巨大甚至无法准确计算，如果按百分比计算诉讼费用，将大大增加原告的诉讼成本。我国目前只允许机关和组织提起公益诉讼，机关有国家财政支持，而社会团体和公益组织往往是非盈利性的，高昂的诉讼费会打击其参与公益诉讼的积极性乃至打消提起公益诉讼的念头。笔者认为对于诉讼标的额确定的案件，仍可按比例收取诉讼费用，但比例应低于普通民事案件；对于标的额无法准确计算的案件，可采取定额收费。另外，公益诉讼被告方败诉后，应把原告已支付的诉讼费用纳入到赔偿范围中。
公益诉讼制度在古罗马时期刚出现就有奖励制度。“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它，受到非法行为侵害的人或被认为较适宜起诉的人具有优先权。”原告在公益诉讼中胜诉后，将会获得奖励，而不是赔偿。美国《反欺骗政府法》规定原告胜诉后可从对被告的罚款中得到15%-20%的奖励金。笔者认为，我国应建立公益诉讼奖励制度，公益诉讼维护的是公共利益，不是原告自身的利益，而奖励制度有利于提高公益诉讼原告的积极性，有利于更好的保护公共利益。
参考文献：
[1][英]弗里德利希·冯·哈耶克.法律、立法与自由.中国大百科全书出版社.2000年版.
[2][英]边沁著.时殷弘译.道德与立法原理导论.北京：商务印书馆.2000年版.
[3]陶攀.2004年行政法年会“公共利益的界定”之议题研讨综述.行政法学研究.2004（4）.
[4]颜运秋，马晓锐，周晓明，等.公益诉讼法门渐开.理论实务仍须努力——“公益诉讼实施”研讨会纪.法治研究.2012（11）.
[5][日]高田昌宏著.郝振江译.德国消费者团体诉讼制度之经纬——消费者团体诉讼制度的原点.比较民事诉讼法.2009-2011年合卷·总第八卷，陈刚主编.北京：中国法制出版社.2012年版.
[6]韩志红，阮大强.新型诉讼一经济法益诉讼的理论与实践.北京：法律出版社.1999年版.
[7]陶红英.美国环境法中的公民诉讼制度.法学评论.1990（6）.
[8]莫诺·卡佩莱蒂著.刘俊祥等译.福利国家与接近正义.北京：法律出版社.2000年版.
[9]彼得罗·彭梵得著.黄风译.罗马教科书.北京：中国政法大学出版社.1992年版.