论文部分内容阅读
自然资源督察制度作为国家自然资源管理的关键性环节，对提高自然资源管理效率和效能、推动国家自然资源事业高质量发展、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用。文章结合新时代生态文明战略布局与土地管理体制的变化，总结了欧美资源大国在自然资源监管与督察方面的成功经验，提出了适合我国国情和发展路线的自然资源统一监管制度改革建议。
为确保自然资源管理体制改革的顺利推进，更好地行使“两统一”职责，我国原有的土地督察制度正在做出相应的转变。在此背景下，了解和分析欧美其他资源大国在自然资源监管与督察方面的成功经验，对于新时期自然资源监管督察体系的构建和完善，具有重要的借鉴意义。
欧美国家自然资源统一监管制度的借鉴与启示
分级分类监督，对应部门协同联动。荷兰将督察对象按照企业、个人、地方分级分类，并与不同部门配合联动，实现对不同对象的全面监督;俄罗斯则由不同司局负责不同类目自然资源的督察，将权力下放，各部门各司其职，共同配合。我国自然资源督察由督察局统一负责，但为避免督察对象扩展后分工不清的问题，可在督察局内设不同科室，分管不同类目的自然资源督察或不同环节的自然资源利用，并根据其具体的职责范围与对应部门沟通配合、协同联动。
推动督察信息公开，引导社会力量参与。自然资源的综合监管不仅仅是督察部门的工作，社会力量的参与对提升督察效能同样十分重要。例如：在荷兰，如果发现与住房、空间规划或环境相关的管理问题，任何人都可以通过书信、网络、电话等方式告知其督察部门;美国也在多部法律中对公民参与自然资源督察工作做出了详尽的规定。目前，我国对这一方面力量的运用有待加强。我国自然资源督察机构人员编制有限，每一个派驻地方的督察局所负责的地域范围广、任务重，难以提升督察效能。因此，我国可以尝试探索公开督察、公众参与的方式，最大程度调动社会力量，降低督察成本，并进一步将其制度化、法律化。
强化法制体系建设，赋予督察权力法律地位。俄罗斯在发展和实践过程中逐步形成了较为完善的自然资源监管法律体系，全面而丰富的法律条文对自然资源监管做出了详细的规定。其中，2006年通过的新《国家土地督察条例》整合了3个部门的督察职责，界定了相关权利义务，明确了督察工作的执行逻辑，土地督察的法律地位较高。美国则通过《总监察长制度》来规范联邦、州及地方政府部门的总监察长制度。荷兰虽然没有为自然资源督察专门立法，但在相关法律中对其职责和权利进行了法定化。我国可借鉴相关经验，尽快完善自然资源督察相关法律制度，弥补法律缺口，对现行法律条文中与现实不够协调、执行难的部分及时修改和完善。
广泛应用信息技术，全面推行信息管理。在信息技术建设方面，俄罗斯的土地督察拥有较为完善的技术支撑体系，构建了以地籍和测绘登记局的地籍管理信息系统为基础的统一信息平台。除了应用卫星遥感监测成果，不动产监管部门还将过去用于治安管理的视频监控运用于不动产实时监管，并通过专门的巡查车辆实地巡查。广泛应用信息技术，全面推行信息管理，为其督察工作的开展提供了较大便利。我国自然资源督察也可尽快实现信息化建设，完善信息技术支撑体系，通过动态遥感监测手段和无人机航拍技术等高科技手段的广泛应用，减轻督察部门的行政压力，提高督察效率，优化督察质量。
规范资源分类标准，完善资源分类体系。《中华人民共和国宪法》没有对自然资源进行明确定义，仅在第九条中进行了部分罗列，但实际上自然资源远不止其中列举出的七类，更不用说对其进行合理的分类归纳，这就使得许多重要的自然资源难以纳入监管体系，无形中增加了自然資源监管工作的难度。构建科学合理的自然资源综合监管分类体系，有利于督察工作的开展和督察重点的转变。我国应借助第三次全国国土调查的契机，进一步规范完善各类自然资源的分类体系与标准及运行监管模式。
完善自然资源统一监管制度
的意见及建议
完善立法，推进国家自然资源督察法律建设。虽然新修正的《土地管理法》将督察制度写入其中，明确了其法律地位，但对督察对象的规定仍局限于土地利用和管理情况，且没有形成独立的法律条文。如能出台《国家自然资源督察条例》，将推动构建完善的自然资源督察体系，规范自然资源督察权的行使，合理评价督察工作成果，提升督察效能。
健全机制，构建部门之间的沟通协调机制。自然资源本身兼具资源与资产属性，又关系着经济社会诸多方面，所以自然资源综合督察应加强与相关部门的协调沟通。
一是建立自然资源部各司局与国家自然资源督察局之间的沟通协调机制。在保持督察机构相对独立的前提下，促进自然资源管理决策机构与督察机构的互动与配合。
二是建立国家自然资源督察局或地方派驻机构与地方政府之间的沟通协调机制。加强督察机构对地方政府政策执行的行政监督与问责机制，将问责结果计入政绩考核。同时，加强督察机构与地方审计、法院、检察院等部门之间关于违法利用资源、案件移送处理等工作的沟通共享。
三是自然资源督察机构还要发挥好沟通桥梁作用。一方面，促进中央政策在地方的良好执行;另一方面，也要将地方问题及时反馈给中央，做到“上情下达，下情上送”。
拓展功能，建立自然资源资产督察体系。国家自然资源督察局应加强对自然资源资产的全面督察，实现资源的合理配置。
一是加强自然资源资产流转督察，着重监督其市场交易过程，一旦发现不合法的流转现象应及时制止。
二是加强自然资源资产收益征收督察，如资源定价是否合理、是否存在恶意低价出让现象、自然资源出让金能否及时收缴等，着重督促构建合理的资源定价体系。
三是加强自然资源收益分配督察，如资源收益在各权属人之间、中央与地方政府之间、地方各级政府之间的分配是否公平、合理。
四是加强自然资源资产收益使用督察，如自然资源年度使用报告是否经过严格审计、各项使用过程是否完全符合法律法规规定、收益管理是否合理有效等。
素质提升与信息建设，加强自身能力建设。督察内容和重点的转变，除了要加强督察队伍专业人才建设和补充外，还要加强自然资源监管与督察的研究和信息化建设与共享。可以考虑研发专门针对自然资源督察体系的专业软件系统，实现集“预警、发现、核实、严查、督导、反馈”于一体的一站式服务，综合管理、分类、监督等功能，并与其他软件平台互联互通，形成“自然资源一张图”。（摘编自《中国土地》2020年12期）
为确保自然资源管理体制改革的顺利推进，更好地行使“两统一”职责，我国原有的土地督察制度正在做出相应的转变。在此背景下，了解和分析欧美其他资源大国在自然资源监管与督察方面的成功经验，对于新时期自然资源监管督察体系的构建和完善，具有重要的借鉴意义。
欧美国家自然资源统一监管制度的借鉴与启示
分级分类监督，对应部门协同联动。荷兰将督察对象按照企业、个人、地方分级分类，并与不同部门配合联动，实现对不同对象的全面监督;俄罗斯则由不同司局负责不同类目自然资源的督察，将权力下放，各部门各司其职，共同配合。我国自然资源督察由督察局统一负责，但为避免督察对象扩展后分工不清的问题，可在督察局内设不同科室，分管不同类目的自然资源督察或不同环节的自然资源利用，并根据其具体的职责范围与对应部门沟通配合、协同联动。
推动督察信息公开，引导社会力量参与。自然资源的综合监管不仅仅是督察部门的工作，社会力量的参与对提升督察效能同样十分重要。例如：在荷兰，如果发现与住房、空间规划或环境相关的管理问题，任何人都可以通过书信、网络、电话等方式告知其督察部门;美国也在多部法律中对公民参与自然资源督察工作做出了详尽的规定。目前，我国对这一方面力量的运用有待加强。我国自然资源督察机构人员编制有限，每一个派驻地方的督察局所负责的地域范围广、任务重，难以提升督察效能。因此，我国可以尝试探索公开督察、公众参与的方式，最大程度调动社会力量，降低督察成本，并进一步将其制度化、法律化。
强化法制体系建设，赋予督察权力法律地位。俄罗斯在发展和实践过程中逐步形成了较为完善的自然资源监管法律体系，全面而丰富的法律条文对自然资源监管做出了详细的规定。其中，2006年通过的新《国家土地督察条例》整合了3个部门的督察职责，界定了相关权利义务，明确了督察工作的执行逻辑，土地督察的法律地位较高。美国则通过《总监察长制度》来规范联邦、州及地方政府部门的总监察长制度。荷兰虽然没有为自然资源督察专门立法，但在相关法律中对其职责和权利进行了法定化。我国可借鉴相关经验，尽快完善自然资源督察相关法律制度，弥补法律缺口，对现行法律条文中与现实不够协调、执行难的部分及时修改和完善。
广泛应用信息技术，全面推行信息管理。在信息技术建设方面，俄罗斯的土地督察拥有较为完善的技术支撑体系，构建了以地籍和测绘登记局的地籍管理信息系统为基础的统一信息平台。除了应用卫星遥感监测成果，不动产监管部门还将过去用于治安管理的视频监控运用于不动产实时监管，并通过专门的巡查车辆实地巡查。广泛应用信息技术，全面推行信息管理，为其督察工作的开展提供了较大便利。我国自然资源督察也可尽快实现信息化建设，完善信息技术支撑体系，通过动态遥感监测手段和无人机航拍技术等高科技手段的广泛应用，减轻督察部门的行政压力，提高督察效率，优化督察质量。
规范资源分类标准，完善资源分类体系。《中华人民共和国宪法》没有对自然资源进行明确定义，仅在第九条中进行了部分罗列，但实际上自然资源远不止其中列举出的七类，更不用说对其进行合理的分类归纳，这就使得许多重要的自然资源难以纳入监管体系，无形中增加了自然資源监管工作的难度。构建科学合理的自然资源综合监管分类体系，有利于督察工作的开展和督察重点的转变。我国应借助第三次全国国土调查的契机，进一步规范完善各类自然资源的分类体系与标准及运行监管模式。
完善自然资源统一监管制度
的意见及建议
完善立法，推进国家自然资源督察法律建设。虽然新修正的《土地管理法》将督察制度写入其中，明确了其法律地位，但对督察对象的规定仍局限于土地利用和管理情况，且没有形成独立的法律条文。如能出台《国家自然资源督察条例》，将推动构建完善的自然资源督察体系，规范自然资源督察权的行使，合理评价督察工作成果，提升督察效能。
健全机制，构建部门之间的沟通协调机制。自然资源本身兼具资源与资产属性，又关系着经济社会诸多方面，所以自然资源综合督察应加强与相关部门的协调沟通。
一是建立自然资源部各司局与国家自然资源督察局之间的沟通协调机制。在保持督察机构相对独立的前提下，促进自然资源管理决策机构与督察机构的互动与配合。
二是建立国家自然资源督察局或地方派驻机构与地方政府之间的沟通协调机制。加强督察机构对地方政府政策执行的行政监督与问责机制，将问责结果计入政绩考核。同时，加强督察机构与地方审计、法院、检察院等部门之间关于违法利用资源、案件移送处理等工作的沟通共享。
三是自然资源督察机构还要发挥好沟通桥梁作用。一方面，促进中央政策在地方的良好执行;另一方面，也要将地方问题及时反馈给中央，做到“上情下达，下情上送”。
拓展功能，建立自然资源资产督察体系。国家自然资源督察局应加强对自然资源资产的全面督察，实现资源的合理配置。
一是加强自然资源资产流转督察，着重监督其市场交易过程，一旦发现不合法的流转现象应及时制止。
二是加强自然资源资产收益征收督察，如资源定价是否合理、是否存在恶意低价出让现象、自然资源出让金能否及时收缴等，着重督促构建合理的资源定价体系。
三是加强自然资源收益分配督察，如资源收益在各权属人之间、中央与地方政府之间、地方各级政府之间的分配是否公平、合理。
四是加强自然资源资产收益使用督察，如自然资源年度使用报告是否经过严格审计、各项使用过程是否完全符合法律法规规定、收益管理是否合理有效等。
素质提升与信息建设，加强自身能力建设。督察内容和重点的转变，除了要加强督察队伍专业人才建设和补充外，还要加强自然资源监管与督察的研究和信息化建设与共享。可以考虑研发专门针对自然资源督察体系的专业软件系统，实现集“预警、发现、核实、严查、督导、反馈”于一体的一站式服务，综合管理、分类、监督等功能，并与其他软件平台互联互通，形成“自然资源一张图”。（摘编自《中国土地》2020年12期）