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摘要：本文作者结合实际工作经验，对铁路基本建设投资管理进行了分析探讨，供大家参考。
关键词：铁路；基本建设；投资管理；探讨
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
我国铁路基本建设投资管理体制存在着3个层次上的问题：一是产权层次上的问题，即与铁路基本建设相关的占有权、使用权、控制权和收益权等重大权利配置上的问题;二是激励约束层次上的问题，即在产权配置合理的前提下，如何通过良好的治理结构与激励约束机制来有效地实现产权所有者的目标；三是管理层次上的问题，缺乏解决信息不对称的必要手段，有关规章制度存在着模糊和不健全现象，从而加重了我国铁路基本管理本已十分突出的投资软约束问题。
1 铁路建设管理权力集中是权力下放的前提和效率提高的保障
虽然引入多元投资主体，优化产权结构在一定程度上可以减少公共领域，从而也会在一定程度上硬化投资软约束问题，但是，在我国铁路产业很难在近期内大规模引入社会资本，铁路建设投资大，投资回报周期长，投资收益相对较低，且我国铁路产业的社会公共产品特点一直相当强烈的情况下，投资管理体制的改善不能寄希望于产权结构的彻底改变，而只能通过权利的高度集中，成本控制和分析中心的建立，以及管理制度的不断健全。完整的投资主体应拥有决策、筹资、实施及获利与承担风险等功能。铁道部作为铁路基本建设大中型项目的投资主体，但在实际操作过程中，投资主体的功能却是分离、分散的。铁道部在当前铁路基本建设过程中，掌握着投资决策权力，并负责筹资以及承担投资风险等功能，且这些功能分散在部内各个职能部门，由于存在设计时间紧任务重设计深度不足造成项目决策前后投资控制脱节。近几年铁路基本建设的实施则交由各铁路局，投资获利也分散到了各铁路局。这样铁道部在项目实施过程中，难以对项目投资进行有效的控制，或者说控制的成本很大。这实际上就造成了投资主体的虚置。有关铁路基本建设的决策、筹资、设计、建设、运营等各个环节由一个明确的投资主体来全过程控制是最为理想的，但是这种问题不可能在行政治理框架中得以解决。在铁道部的行政总体架构下，有关权利被各司局高度分割了，从铁路建设所需资金的筹集，到铁路建设计划的安排，一直到铁路建设的实施，项目建成后的移交，直到最后的生产经营，所有的环节都缺乏一个统一的主体来全程负责，但随着铁路公司的成立将会逐步改善。
2激励和监督机制是硬化投资预算的重要手段
即使我们拥有完善的投资主体代表人如铁路建设投资公司和合理的投资决策过程以及管理框架，也不能保证执行过程中不会出现偏离投资者意志的偏差。权利需要激励机制相匹配，剩余控制权是一种激励，职位晋升是一种激励，高额的奖励也是一种激励。也就是说，激励约束层次上的问题是激励上要有奖惩机制，硬化激励约束机制既是目的，也是手段，如果激励机制和监督机制合理，那么也可以实现铁路基本建设投资管理的有效约束。
2.1 事前控制是铁路基本建设效率提高的内在要求
当前铁路基本建设管理制度中缺乏有效的激励实施机制。只有规则，而没有执行机制，制度是不完整的。在当前的这种体制下，制度的执行规则主要应体现在对违规行为的惩罚上，要使违规者违规成本大于违规所得，使违规变得不划算。对违规行为的惩罚也是一种激励手段之一，在绩效度量困难的情况下，惩罚违规行为也就成了最适用的激励政策。但在现行的制度中，对违规行为的惩罚大多缺乏可操作性，象征意义大于实际意义，甚至有些制度中根本没有对违规行为的处罚做出规定，有些则对处罚执行部门的规定模糊不清，因此在基本建设过程中，违规行为随处可见也就不感奇怪了。
同时，制度存在过大的弹性空间以及制度执行的随意性降低了激励性。由于在制度制订时留有较大的弹性空间，因此在操作过程中制度执行的随意性加大，降低了制度的硬性约束，特别是在对违规行为的惩罚上，制度反而可能成了敲竹杠的工具，有可能使违规者以较小的违规成本获取较大的违规收益，从而使制度正的激励降低乃至变为负的激励。
在共有产权下，由于人均相对较小的受损额，以及监督者对资源的使用与转让和最后的成果分配都不具有充分的權能，就会导致监督者对经济绩效和其他成员的监督的激励减低。在中国的传统文化中，人情是非常重要的，监督者很多情况下抹不开面子，更何况国家的损失分摊到监督者个人头上也是微乎其微，监督所创造的收益却是由众人分享，对他人监督所带来的收益对监督者来说不足以弥补由于监督所带来人情损失和其他损失，因此多数情况下监督者对监督的积极性不会很高，除非有其他的激励，如荣誉、职务的升迁等。因此，建立适当的荣誉、职务升迁机制，以及把激励监督机制数量化，减少评估的随意性，加强事前的投资管理与控制，是激励监督铁路基本建设中各利益主体的不可或缺的手段。
2.2 竞争永远是激励监督的最好手段
由于历史的原因及铁路建设的专业化要求，致使铁路建设市场进入的门槛高，进而形成事实上的垄断。
但要打破勘测设计方面的垄断，则相对较难，但可以首先从勘测入手，在勘测方面引入其他单位来竞争，相比于设计来说又相对容易。然后要有步骤、有计划地培养一些较小的设计单位，使这些小单位能不断积累经验、发展壮大，从而有实力来与现有的4个设计院来竞争。还有就是引进国外设计单位，但成本会非常高。
在关键的垄断环节引入竞争，是有效降低铁路建设成本的关键，设计、建设各个环节都需要引入竞争机制，竞争永远是激励监督的最好手段，也是铁路基本建设市场化改革的一个必然取向。
2.3树立投资全过控制的理念
工程项目投资控制从立项到竣工，各个阶段环环相扣，前一阶段是后一阶段的基础，后一阶段是前一阶段的延伸和结果，要有效的控制建设工程造价，合理安排投资计划，需要改变以往投资控制理念，不能只考虑实施阶段的投资控制，要对项目自立项至竣工实施全过程的追踪管理。其次是强化对设计变更的管理。变更设计是影响投资控制的主要因素之一，也是导致超概算现象发生的主要原因。变更设计的发生，既有前期勘察设计深度不够和现场调查、市场调查不深不细的原因，也有后期管理不规范、审核不严格的原因。一是要严格执行变更设计文件有关规定，组织做好变更方案现场核查及论证，避免合并和拆分。二是要严格按照“先批准、后变更、先设计、后施工”的程序办理相关报批手续。严格审查变更设计编制原则及费用，建立并执行变更设计问责制度。
3 铁路基本建设管理需要一套良好的绩效度量体系
当前铁路基本建设管理制度中缺乏一套有效的绩效度量体系。对绩效的度量主要有两方面，即以效益度量和以成本度量，从基本建设的性质和当前的管理体制来看，铁路基本建设管理的绩效应以建设成本度量为主。但以成本来度量可能会导致工程质量的低劣，而且目前也缺乏一套完整的对建设参与者进行绩效度量的有效体系，事实上要建立一套完整有效的绩
效度量体系也十分困难。
铁路基本建设的特点导致监督成本很大。铁路基本建设点多线长、地质条件的差异大、技术要求高、过程复杂、安全责任大，而且建设周期一般也比较长，因此要全程对铁路基本建设进行有效监督会变得非常难，特别是对设计的监督。设计工作是基本建设最重要的一环，设计者作为建设的一方具有技术力量最强、项目信息最全面的优势，因此如果设计者隐瞒信息，就会使对设计者进行监督的成本非常高，有可能导致对他的监督失效。
有效的监督机制可能会是一套复杂而繁琐的程序而且实施成本较高、效率低。我觉得应该加强建设各阶段的相互监督，施工阶段与设计阶段，设计阶段与勘测阶段，初步设计阶段与可行性研究阶段，通过让建设各阶段由不同的单位实施，并辅以一些激励手段，使各单位相互监督，从而达到优化设计、减少投资的目的。但“鱼和熊掌不可兼得”，增加了相互监督，程序也相应变得复杂，监督的成本会增大，效率也可能会下降。而且由于市场机制的不完备，可能也会因各阶段的实施单位相互串通而导致监督失效。
参考文献:
[1] 赵继红《浅谈业主如何加强对工程造价的有效控制》,工程造价管理,2009，(5).
[2] 李康平《浅论项目在设计、招标、施工阶段造价的控制》,山西建筑20011.(2).
关键词：铁路；基本建设；投资管理；探讨
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
我国铁路基本建设投资管理体制存在着3个层次上的问题：一是产权层次上的问题，即与铁路基本建设相关的占有权、使用权、控制权和收益权等重大权利配置上的问题;二是激励约束层次上的问题，即在产权配置合理的前提下，如何通过良好的治理结构与激励约束机制来有效地实现产权所有者的目标；三是管理层次上的问题，缺乏解决信息不对称的必要手段，有关规章制度存在着模糊和不健全现象，从而加重了我国铁路基本管理本已十分突出的投资软约束问题。
1 铁路建设管理权力集中是权力下放的前提和效率提高的保障
虽然引入多元投资主体，优化产权结构在一定程度上可以减少公共领域，从而也会在一定程度上硬化投资软约束问题，但是，在我国铁路产业很难在近期内大规模引入社会资本，铁路建设投资大，投资回报周期长，投资收益相对较低，且我国铁路产业的社会公共产品特点一直相当强烈的情况下，投资管理体制的改善不能寄希望于产权结构的彻底改变，而只能通过权利的高度集中，成本控制和分析中心的建立，以及管理制度的不断健全。完整的投资主体应拥有决策、筹资、实施及获利与承担风险等功能。铁道部作为铁路基本建设大中型项目的投资主体，但在实际操作过程中，投资主体的功能却是分离、分散的。铁道部在当前铁路基本建设过程中，掌握着投资决策权力，并负责筹资以及承担投资风险等功能，且这些功能分散在部内各个职能部门，由于存在设计时间紧任务重设计深度不足造成项目决策前后投资控制脱节。近几年铁路基本建设的实施则交由各铁路局，投资获利也分散到了各铁路局。这样铁道部在项目实施过程中，难以对项目投资进行有效的控制，或者说控制的成本很大。这实际上就造成了投资主体的虚置。有关铁路基本建设的决策、筹资、设计、建设、运营等各个环节由一个明确的投资主体来全过程控制是最为理想的，但是这种问题不可能在行政治理框架中得以解决。在铁道部的行政总体架构下，有关权利被各司局高度分割了，从铁路建设所需资金的筹集，到铁路建设计划的安排，一直到铁路建设的实施，项目建成后的移交，直到最后的生产经营，所有的环节都缺乏一个统一的主体来全程负责，但随着铁路公司的成立将会逐步改善。
2激励和监督机制是硬化投资预算的重要手段
即使我们拥有完善的投资主体代表人如铁路建设投资公司和合理的投资决策过程以及管理框架，也不能保证执行过程中不会出现偏离投资者意志的偏差。权利需要激励机制相匹配，剩余控制权是一种激励，职位晋升是一种激励，高额的奖励也是一种激励。也就是说，激励约束层次上的问题是激励上要有奖惩机制，硬化激励约束机制既是目的，也是手段，如果激励机制和监督机制合理，那么也可以实现铁路基本建设投资管理的有效约束。
2.1 事前控制是铁路基本建设效率提高的内在要求
当前铁路基本建设管理制度中缺乏有效的激励实施机制。只有规则，而没有执行机制，制度是不完整的。在当前的这种体制下，制度的执行规则主要应体现在对违规行为的惩罚上，要使违规者违规成本大于违规所得，使违规变得不划算。对违规行为的惩罚也是一种激励手段之一，在绩效度量困难的情况下，惩罚违规行为也就成了最适用的激励政策。但在现行的制度中，对违规行为的惩罚大多缺乏可操作性，象征意义大于实际意义，甚至有些制度中根本没有对违规行为的处罚做出规定，有些则对处罚执行部门的规定模糊不清，因此在基本建设过程中，违规行为随处可见也就不感奇怪了。
同时，制度存在过大的弹性空间以及制度执行的随意性降低了激励性。由于在制度制订时留有较大的弹性空间，因此在操作过程中制度执行的随意性加大，降低了制度的硬性约束，特别是在对违规行为的惩罚上，制度反而可能成了敲竹杠的工具，有可能使违规者以较小的违规成本获取较大的违规收益，从而使制度正的激励降低乃至变为负的激励。
在共有产权下，由于人均相对较小的受损额，以及监督者对资源的使用与转让和最后的成果分配都不具有充分的權能，就会导致监督者对经济绩效和其他成员的监督的激励减低。在中国的传统文化中，人情是非常重要的，监督者很多情况下抹不开面子，更何况国家的损失分摊到监督者个人头上也是微乎其微，监督所创造的收益却是由众人分享，对他人监督所带来的收益对监督者来说不足以弥补由于监督所带来人情损失和其他损失，因此多数情况下监督者对监督的积极性不会很高，除非有其他的激励，如荣誉、职务的升迁等。因此，建立适当的荣誉、职务升迁机制，以及把激励监督机制数量化，减少评估的随意性，加强事前的投资管理与控制，是激励监督铁路基本建设中各利益主体的不可或缺的手段。
2.2 竞争永远是激励监督的最好手段
由于历史的原因及铁路建设的专业化要求，致使铁路建设市场进入的门槛高，进而形成事实上的垄断。
但要打破勘测设计方面的垄断，则相对较难，但可以首先从勘测入手，在勘测方面引入其他单位来竞争，相比于设计来说又相对容易。然后要有步骤、有计划地培养一些较小的设计单位，使这些小单位能不断积累经验、发展壮大，从而有实力来与现有的4个设计院来竞争。还有就是引进国外设计单位，但成本会非常高。
在关键的垄断环节引入竞争，是有效降低铁路建设成本的关键，设计、建设各个环节都需要引入竞争机制，竞争永远是激励监督的最好手段，也是铁路基本建设市场化改革的一个必然取向。
2.3树立投资全过控制的理念
工程项目投资控制从立项到竣工，各个阶段环环相扣，前一阶段是后一阶段的基础，后一阶段是前一阶段的延伸和结果，要有效的控制建设工程造价，合理安排投资计划，需要改变以往投资控制理念，不能只考虑实施阶段的投资控制，要对项目自立项至竣工实施全过程的追踪管理。其次是强化对设计变更的管理。变更设计是影响投资控制的主要因素之一，也是导致超概算现象发生的主要原因。变更设计的发生，既有前期勘察设计深度不够和现场调查、市场调查不深不细的原因，也有后期管理不规范、审核不严格的原因。一是要严格执行变更设计文件有关规定，组织做好变更方案现场核查及论证，避免合并和拆分。二是要严格按照“先批准、后变更、先设计、后施工”的程序办理相关报批手续。严格审查变更设计编制原则及费用，建立并执行变更设计问责制度。
3 铁路基本建设管理需要一套良好的绩效度量体系
当前铁路基本建设管理制度中缺乏一套有效的绩效度量体系。对绩效的度量主要有两方面，即以效益度量和以成本度量，从基本建设的性质和当前的管理体制来看，铁路基本建设管理的绩效应以建设成本度量为主。但以成本来度量可能会导致工程质量的低劣，而且目前也缺乏一套完整的对建设参与者进行绩效度量的有效体系，事实上要建立一套完整有效的绩
效度量体系也十分困难。
铁路基本建设的特点导致监督成本很大。铁路基本建设点多线长、地质条件的差异大、技术要求高、过程复杂、安全责任大，而且建设周期一般也比较长，因此要全程对铁路基本建设进行有效监督会变得非常难，特别是对设计的监督。设计工作是基本建设最重要的一环，设计者作为建设的一方具有技术力量最强、项目信息最全面的优势，因此如果设计者隐瞒信息，就会使对设计者进行监督的成本非常高，有可能导致对他的监督失效。
有效的监督机制可能会是一套复杂而繁琐的程序而且实施成本较高、效率低。我觉得应该加强建设各阶段的相互监督，施工阶段与设计阶段，设计阶段与勘测阶段，初步设计阶段与可行性研究阶段，通过让建设各阶段由不同的单位实施，并辅以一些激励手段，使各单位相互监督，从而达到优化设计、减少投资的目的。但“鱼和熊掌不可兼得”，增加了相互监督，程序也相应变得复杂，监督的成本会增大，效率也可能会下降。而且由于市场机制的不完备，可能也会因各阶段的实施单位相互串通而导致监督失效。
参考文献:
[1] 赵继红《浅谈业主如何加强对工程造价的有效控制》,工程造价管理,2009，(5).
[2] 李康平《浅论项目在设计、招标、施工阶段造价的控制》,山西建筑20011.(2).